我国行政审批制度存在的问题与改革对策1

摘要

在世界经济一体化趋势不断加快的今天，在中国已成功加入世界贸易组织的21世纪，如何改革和完善行政审批，以适应新时代经济发展的要求，已成为各级行政机关所面临的一项艰巨任务。我国的行政审批制度要由适应原高度集权的计划经济体制转变到社会主义市场经济的基础上来，无论在制度的内容或运行方式方面都需要进行系统的改革。

当今世界许多国家为适应市场经济发展的要求，率先对行政审批制度进行了多次改革，并通过改革，提高了公共管理及服务的质量和效率。

本文论述了行政审批制度的含义和特征,分析了我国行政审批制度与计划经济的联系,指出现行的行政审批制度存在的弊端导致“强审批、弱监管”的行政模式,认为只有调整行政审批行为,重新配置政府行政职能,确立“弱审批、强监管”的行政模式,才能适应社会主义市场经济体制和中国加入ＷＴＯ的要求,建设精干、廉洁、高效的服务型政府。

［关键词］:行政审批制度政府行政职能

中共“十六大”报告指出,要进一步转变政府职能,改进管理方式,“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。改革行政审批制度是适应世贸组织规则和社会主义市场经济体制的要求,是深化行政管理体制改革的重要内容。

一、行政审批的涵义和特征

关于行政审批,虽然在我国社会生活中司空见惯,但关于它的确切涵义,目前尚没有明确的界定。一般认为,所谓行政审批,就是行政机关在其管理权限范围内,根据有关政策和法律、法规,对行政相对人提出的申请事项进行审查并决定是否同意申请人的申请的过程。如果批准其申请,就意味着授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利。行政审批既是一种行政执法行为,又是一种行政管理方式。它一般包括受理、审核、核准和备案四种形式。在立法上,行政审批常被称为行政许可。从行政法的角度看,行政审批有这样几个主要特征:第一,行政审批的主体是依据法定授权、有相关管理权限的政府行政机关。第二,行政审批是一种依申请的行政行为。就是说,相对人申请是启动行政审批程序的前提。第三,行政审批一般以法律的禁止为前提,法律如果对相对人所从事的活动没有禁止性的规定,行政审批即无存在的余地。第四,行政审批具有解除法律禁止的效力,行政主体一旦批准了相对人的申请,相对人便获得了从事批准领域活动的资格和权利。

行政审批是当今世界所有国家普遍采用的一种施政方式,但在不同国家、不同时期,行政审批的特点、作用是不同的。在西方经济发达国家,由于法制化程度较高,行政审批具有三个特征:一是审批比较规范。审批要有法律和政策依据,审批是依法审批、按章审批。政府的审批权受到法律的限制和制约,审批人员的自由裁量权比较小。二是审批范围小,审批事务少。总体情况是这样,当然,西方国家也不尽相同。例如,日本政府的审批事项比美国政府的审批事项要多一些。三是审批在行政管理中的作用比较小,仅仅是一种辅助性的管理方式。政府主要运用经济手段和法律手段进行社会管理。

二、我国行政审批制度存在的主要问题及其危害

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,从旧体制延续下来的行政审批制度的弊端日益暴露出来。我国目前规定行政审批的文件之多、审批范围之广、审批事项之细、审批权力之大、审批程序之繁、审批效率之低、审批成本之高,已成为行政审批制度中相当突出的问题。

第一,审批事项太多,审批范围太广。审批几乎涉及了所有行业和主要社会经济活动,与此相适应,政府的审批机构多,审批人员多,审批工作量大,审批在政府的管理活动中所占比重很大。审批成为政府行政管理的主要方式。而在市场经济条件下,应充分发挥市场配置资源的基础性作用,政府既不应该也没有必要审批这么多事项。审批不该成为政府的主要管理方式,政府应该从繁多的不该管也管不好的事项中解脱出来。

第二,许多事项审批环节太多,审批时间太长。重复审批、多头审批、层层审批的现象十分严重,直接导致了政府工作和社会生产生活的低效率,这种多部门、多环节、长时间的审批很难适应市场经济竞争性、效率性和市场主体自主性的要求。

第三,审批不规范。规范化的审批一般应符合三个要求:一是要有政策、法规依据;二是要有审批条件和审批程序保障;三是审批要公开化,受到法律和公众的

监督与制约。但现在许多审批事项缺乏政策和法规依据,不是依法审批、按章审批;审批的内容、条件、程序不明确,许多审批只规定了一些原则性条件,这种审批条件的模糊性,使审批人员的自由裁量权和随意性过大,容易形成不正当、不公正的审批;审批缺乏公开性,致使许多审批带有很大的不透明性和盲目性,容易滋生腐败。

第四,一些审批部门存在重审批、轻监管的现象。轻监管主要表现在两个方面:一是重审批权力,轻审批责任和审批义务。对审批行为缺乏严格的监督和有效的约束,一旦出现违法审批、违纪审批、该批不批等情况,不易或无法追究审批部门和审批人员的责任。二是重审批环节,轻市场监管。对审批之后的执行情况缺乏必要的后续监管,往往是一批了事,甚至把审批当作谋取部门利益的手段,只管在审批中收费,不管实际经营活动是否合法。很多社会经济问题实际上就是只批不管的结果。电视传媒对某些地方乱采乱挖和经营假冒伪劣商品的活动,在报道中只限于追究是否经过有关部门的审批,似乎只要经过政府审批,有合法的经营证照或向政府主管部门交纳了各种税费,其非法行为就合法化了,这种误导性宣传产生了非常恶劣的社会影响。

存在上述问题的审批制度,产生一系列危害。对此,苏州大学法学院副教授王克稳有过比较详细的论述。这里概括如下:

第一,导致政府职能的错位。政府职能的重心定位在审批上,必然弱化社会管理职能和忽视后续监管。在市场经济条件下,政府的主要职责应该是提供公共产品,如国家安全和社会公共安全的保障、自然生态环境的保护、重大基础设施的建设、市场竞争秩序的维护、社会弱势群体的救助等,这些都是市场不能有效供给的产品。向社会提供公共产品的职能决定了政府在市场条件下活动的范围和空间,即政府只能在市场失灵的领域活动。凡市场可以有效供给的领域,政府都不应当介入和干预。而目前政府大量的行政审批都集中在企业正常的生产经营范围,存在于市场可以有效调节的领域,这就导致了政府职能的错位。目前社会治安隐患丛生,重、特大安全事故不断发生,生态环境严重恶化,水土流失、土地沙化、生物多样性遭到毁灭,沙尘暴频频光顾,市场竞争无序,假冒伪劣产品充斥市场,