欧盟对华认知变化及政策调整

欧盟对华认知变化及政策调整张健2012-10-22 16:36:40 来源：《现代国际关系》(京)2007年7期作者简介：张健，中国现代国际关系研究院欧洲所博士，主要从事欧洲一体化、欧中关系等问题研究。

内容提要：本文认为，当前中欧关系的核心问题在于欧盟对华认知发生了较为明显的变化，包括：经济上不愿再将中国视为发展中国家，而是将中国视为可能对其造成潜在威胁的竞争者；政治上对中国未能向欧洲价值观靠拢感到失望和焦虑；在安全问题上欧盟出现“美国化”趋势，即在“防范”中国崛起问题上，与美国的共同语言开始增多。

欧盟对华认知发生这些变化的主要原因是中欧双方实力对比和相对地位有变、美国对欧盟影响力增强。

欧盟对华认知变化已导致欧盟对华政策出现一定调整，对华经贸政策更趋保守、更具防卫性和保护性，在能源安全、气候变化、环境保护等全球性议题上强调所谓“中国责任论”等。

未来中欧关系的发展将在很大程度上取决于欧盟对华政策调整的方向和力度。

关键词：中欧关系对华认知政策调整近年来，中欧关系出现了一些值得关注的问题，一是频繁的经贸磨擦影响到双方互动氛围，再一是欧盟对华军售解禁及承认中国市场经济地位问题久拖不决。

较为普遍的一种观点认为，双方彼此产生了某种失望情绪，中欧关系“蜜月期”已经结束，挑战和困难开始增多。

①当然，中欧意识形态不同，社会制度不同，历史文化传统也有较大差异，出现问题和分歧在所难免。

但本文认为，中欧之间的军售解禁和市场经济地位等问题有长期化、复杂化趋势，是影响当前及未来中欧双边关系发展的核心问题，需要引起特别重视。

一当前中欧关系中的问题与欧盟对华认知的变化和政策调整有很大关系，这些变化和调整主要表现在以下三个方面。

在经贸领域，欧盟不愿再将中国看作是发展中国家，或至少不是典型的发展中国家，而倾向于认为中国是一个强大的、已对欧盟构成较大威胁的工业化国家和竞争对手。

通过比较欧盟不同时期的对华政策文件，我们可以较为清晰地看出欧盟在经贸问题上对华认知的变化过程。

在1995年欧盟首份对华政策文件“中欧关系长期政策”出台时，欧盟对华贸易逆差开始逐年增长，但这份文件并没有把贸易逆差视为“一个问题”，而是强调了中国经济奇迹以及中国作为欧盟产品销售市场的巨大潜力。

② 1998年，欧盟出台“与中国建立全面伙伴关系”政策文件，此时的欧盟对华贸易逆差已从1996年的153亿埃居（欧元诞生前欧洲统一货币的称谓）增加到1997年的200亿埃居，且据这份文件统计，“中国一直是欧盟普惠制的受益者，仅在1997年就占了所有欧盟普惠制受益者进口总额的30％还多”。

该文件虽然抱怨“中国本身的市场壁垒具有阻滞性影响”，但对华贸易基调仍是积极的，表示要积极“支持中国加入世界贸易组织”。

欧盟委员会还对针对中国的反倾销法提出了修改意见，取消了对中国的“非市场经济”分类。

欧盟承认，“尽管生活水平已有很大的提高，中国仍是一个发展中国家”。

③2000年和2001年，欧盟连续两年发表了对“1998文件”执行情况的评估报告，对中国加入世贸组织后的欧中贸易关系作出了积极评价，认为这将“大大改善欧洲公司向中国出口、同中国进行商务往来和在中国投资的环境”。

同时，评估报告也对中国对欧巨额贸易顺差表示不满，认为其部分原因在于中国“长期存在的、阻碍了贸易和投资流动的市场准入壁垒”，包括“不能令人满意的知识产权状况”等。

④2003年，欧盟再次发表新的对华政策文件“走向成熟的伙伴关系——欧中关系共同的利益和挑战”，经贸问题不是这份文件的重点，但透过这份文件，欧盟对中国看法已出现微妙变化，认为中国自2001年12月“入世”以来，已成为“全球化最主要的受益者之一”，“作为一个新崛起的国家，应在调和发展中国家和发达国家利益之间发挥重要作用”，并“期待中国在世界经济中扮演建设性和负责任的角色”，⑤其言外之意是中国已经有点“发达了”。

2006年，欧盟出台第六份对华政策文件，首次将贸易文件单列发表，经贸问题已由中欧关系中的稳固基础开始转化为欧盟对华政策中最为突出的问题，而且欧盟在这一问题上的对华看法也出现较大转变。

欧盟首次明确表示，中国对于欧盟贸易政策而言是“最为重要的一个挑战”。

在该文件所大量、详细列举的“中国挑战”中，包括加大了欧盟在产品升级和结构转型方面的困难、欧盟企业外迁中国、中国迅速提升的研发能力对欧盟的技术挑战以及贸易逆差等。

按欧盟对华贸易文件的说法，造成欧中贸易不平衡的主要原因是欧中之间没有一个互惠的自由、开放和公正的市场。

欧盟还指责中国在环境、社会保障、货币、自然资源以及知识产权保护和技术转移等方面的政策对欧洲企业构成了不公平竞争。

⑥这表明，欧盟在对华贸易逆差持续扩大、内部某些行业特别是劳动密集型产业受到较大冲击的情况下，已不满足于中国作为发展中国家在加入WTO时的承诺，开始要求中国更多地向欧盟“开放市场”和“承担责任”。

也就是说，欧盟在中国未能如其预期那样成为欧盟一个大市场，而欧盟则相反成为中国最大的海外市场时，对华心理和认知上出现转变，不愿再将中国视为一个发展中国家，而更多强调中国的挑战，强调中国是“实力持续增长的”竞争对手，并要求中国承担超出一个发展中国家在WTO框架下所应承担的责任。

在政治和外交领域，欧盟对中国的负面认知有所强化。

在中欧关系中，自20世纪90年代中期起，政治性议题包括人权以及西藏问题等，并没有给双边关系带来太大麻烦。

长期以来，发展经贸一直是欧盟对华关系的重点，政治处于从属地位。

欧盟在这方面的对华战略是“支持中国的经济和社会改革”，“进一步加强与中国的接触”，并支持“中国向一个基于法治和尊重人权的开放社会转型”。

⑦ 1995年以来，欧盟这一立场基本没有改变。

欧盟的目的是，通过与中国的交往，包括政治和人权对话以及发展援助，可以将欧盟的“自由、民主与法治”观念灌输给中国，促进中国向欧盟价值观靠拢。

但近年来，欧盟对中国在经济快速发展的同时未能更快地与欧盟价值观“趋同”，产生了明显的“失望”情绪，这在以下领域表现尤其突出。

其一，人权问题。

这是中欧关系中的老问题，未来也将长期存在。

欧盟没有像美国那样赤裸裸地将人权问题作为对外干涉的工具，而且很早就认识到，“频繁强硬的声明”只会适得其反，“恰当时机的声明加上正式的私下讨论和实际上的合作”可能更为有用。

⑧因此，自1997年以来，欧盟放弃了在联合国人权委员会提案谴责中国人权的做法，开始与中国进行人权对话。

欧盟在其1995年、1998年和2003年的对华政策文件中，尽管在人权问题上延续了其一贯居高临下的态度，指责中国“没有达到国际公认的人权标准”，但基本上承认中国的人权状况正在改善。

⑨然而，欧盟2006年对华政策文件却开始对延续了十多年的中欧人权对话提出质疑，表示欧盟对“对话的期望已有所上升”，这种期望没有从中欧对话中得到满足。

2006年底欧盟理事会的一份文件表达更为直白，称欧盟将“继续严重关切中国的人权问题”，并“极为遗憾中国在一系列领域几无进展”。

⑩其二，关于中国外交。

20世纪90年代初期，中国外交活动和国际影响力还很有限，与欧盟的关系基本上限于双边关系，很少涉及第三方。

欧盟将中国视为潜在的合作伙伴，对华政策是“尽最大可能将中国卷入国际领域”，“支持中国全心全意加入国际社会”。

（11）因此，在整个20世纪90年代，欧盟似乎都以“欣赏”的态度看待中国参与国际事务，认为“无论是就其地区外交政策而言还是就其全球外交政策而言，中国都变得更为坚定、更为负责”。

（12）到2003年出台第五份对华政策文件时，欧盟开始注意到，随着经济的增长，中国“在国际事务上日益活跃”，中国的外交政策“更积极也更有建设性”，欧中双方在“多边国际体系的重要性和全球治理规则上”有共同的看法。

欧盟首次明确将中国看作是“战略伙伴”（13）。

在进入21世纪的最初几年里，欧盟仍以相当积极和正面的态度看待中国的对外政策和活动。

然而，从2004年起，特别是2005年以后，中国外交政策和活动受到欧盟越来越多的抱怨和指责，这主要表现在两个方面：一是指责中国的发展援助政策没有达到西方的治理和透明度标准（14），“中国不守规则，当其他国家停止援助时，中国就简单地填补进来”，“中国的发展援助政策必须要有大的改变”（15）；二是称中国资源和能源导向型的外交政策与欧盟鼓励“良治”的政策形成冲突，不利于欧盟向全球推广其价值观体系。

欧盟2006年的对华政策文件称，中国传统的“严格遵守不干涉原则”的外交政策“越来越站不住脚”（16），中国应做出改变，向欧盟标准靠拢。

其三，关于中国的政治体制改革。

欧盟发现，中国经济发展和开放并不意味着其会自动过渡到欧盟一直希望的那种西方式民主，这令欧盟感到失望。

（17）此外，在安全领域，欧盟对华认知出现“美国化”趋势。

欧盟是一个经济和贸易集团，主要以贸易和发展援助等软力量推进其外交理念，既无实力也无意愿追求全球霸权。

中国与欧盟相距遥远，且无领土、主权以及历史纠葛，因此，传统安全问题在中欧关系中并不像经贸问题那样受到重视，也不像政治和人权问题那样容易引起争议。

对涉及中国核心利益的安全问题，如台湾问题、东亚地区安全等，欧盟作用有限，而且也不是欧盟对华政策的重点。

欧盟1995年首份对华政策文件甚至根本未提及东亚地区安全和台湾问题，只是简略地提到防扩散及武器出售等问题。

这种背景促成了中欧之间在传统安全问题上一直相安无事。

但近年来，随着欧美在涉华安全问题上加强协调和沟通，欧盟立场出现了向美国靠拢的趋势。

比如在台湾问题上，欧盟2006年对华政策文件以及理事会结论均以较大篇幅阐述欧盟立场，虽仍表示“坚持一个中国政策”，但在用语上却借用了美国的一些说法，如要“考虑地区战略平衡”，“支持各方开展对话”，“强烈反对使用武力”等，这是此前没有过的。

关于中国军力，欧盟也借用了美国的用语，称“中国国防开支不透明引起外界越来越多的关注”，中国“应认识到提高透明度的重要性”。

欧盟这份对华政策文件还首次表示“应提高对中国军事发展的研究分析能力”。

关于武器解禁问题，该文件在承诺继续推动解禁的同时，新增了“两岸关系”及所谓“军费开支透明度”问题作为解禁的新条件，这无疑也有明显的美国痕迹。

（18）二欧盟近年来对华认知之所以发生较大变化，主要原因是双方实力对比和相对地位的改变和美国因素的作用。

首先，中欧经济力量对比出现较大变化。

经贸是中欧关系的基础，是中欧双方最稳固的联系。

但在很长一段时间里，这种关系是建立在一种相对不对等的基础上。

欧盟作为一个经济和科技实力处于绝对优势的经济和贸易集团，一直视中国为潜力巨大的商品销售市场和投资场所，因而欢迎中国经济改革和发展壮大，并给予中国普惠制待遇和发展援助。

中国作为一个发展中国家，在改革开放初期，几乎全部出口产品都是产业链低端的低附加值产品，而且出口额相对有限，欧盟甚至在1983-1987年持续保持对华贸易顺差。