城市开发边界划定技术思路
城市开发边界“五步走”划定研究
城市开发边界“五步走”划定研究
城市是现代化进程不可或缺的一部分，城市化进程给城市带来了空前的发展，城市限
制因素不断被打破，城市规模和边界不断的扩大，越来越多的人口向城市迁移。但是城市
规模的扩大对城市的发展造成了一定程度的压力，因此需要对城市的边界进行划定和研究。本文旨在研究城市开发边界的“五步走”划定研究。
一、城市开发边界的概念和意义
城市开发边界是指城市向外扩张的地理范围，这个边界的划定对于城市规划和发展有
着非常重要的意义。首先，城市开发边界的合理划定可以有效避免城市过度扩张，使城市
规划更加科学合理，为城市可持续发展提供保障；其次，城市开发边界的划定可以促进城
市内外交通、物流和资源的高效流动，提高城市的经济效益；最后，城市开发边界的划定
有助于促进城市和周边地区的协调发展，构建城乡一体化发展的新格局，实现“城乡统筹、协调发展”的目标。
二、城市开发边界的划定原则
1、生态功能保护原则
城市开发边界必须考虑生态环境保护，保护周边自然生态环境，避免过度开发和过度
利用，从而保护地球生态环境。
2、城市可持续发展原则
城市开发边界划定要遵循城市发展的可持续发展原则，适应城市的不同阶段和发展方向，制定科学规划和合理的发展路径，实现城市的长期发展。
3、区域协调发展原则
城市开发边界划定要遵循区域和谐发展的原则，促进城市与周边地区的协调发展，加
强城市和农村经济联系，建立城乡一体化发展的新格局，实现城乡统筹、协调发展。
4、社会公平原则
城市开发边界划定要重视社会公平原则，坚持人民至上的立场，注重社会民生，提高
城市和周边地区居民的生活品质，使城市的规划和发展更有利于社会公平。
城市开发边界划定技术思路
/农村预留区的允许建住宅的农林地块；
最后，考虑纯粹的农林用地，劣地优先。
17
国外经验——城市增长边界（UGB）
对增长边界制度的批评
助涨UGB内土地与住房价格，增 加城市居民特别是低收入者负担；
人为造成巨大的地价差异： PORTLAND市增长边界外侧农地 比内侧同类地低90%；
UGB形成的城市用地需求会形成 外溢，需要统筹管理。Ｐ ortland Metro北岸的华盛顿州 Clark县没有实施ＵＧＢ，过去 几十年大幅度蔓延式扩张。
类型
内容
原则
城市 远期 发展 预留 区
农村 保留 区
• 支持完善已有的城 市社区；
未来50年城市 • 创造新的就业和经 可能开发区域 济机会；
• 促进形成紧凑的城 市形态。
具有较高价值 • 远期有城市化压力 的农地、林地 的地区； 和河流、湿地 • 优质农林生产空间 等自然区域， 和生态空间； 未来50年内不 • 形成合理的城市隔 能用于城市发 离。 展
7
国外经验——城市增长边界（UGB）
划定城市增长边界的方法
需求：
ＭetroScope模型
• 经济模型：预测各产业类型的 就业规模与各家庭类型的数量 变化
• 出行模型：预测各出行方式和 不同路段的流量，以及各交通 分析单元（TAZ）间的交通时 间与成本
• 住宅地产区位模型：预测家庭 居住区位
开发区发展方向区划定实施方案
（三）划定发展方向区作用 1．体现开发区实际开发建设状况和土地集约利用总体水平。 2．明确开发区未来规划发展方向和用地空间。 3．作为开发区扩区、区位调整的备选区域，其用地范围和土地集 约利用评价结果与主区评价结果一并作为开发区扩区、升级、区位调 整的依据。 4．待有关管理制度确立后，可作为开发区用地政策覆盖区域或优 先区域。 （四）发展方向区管理 1．除海关特殊监管区域外，开发区申请扩区、区位调整等，扩区、 区位调整的范围应严格控制在发展方向区内；未纳入发展方向区的用 地，原则上不得作为扩区、区位调整的用地空间。 2．原则上发展方向区必须在与主区同时连续 3 年（含 3 年）完成 土地集约利用评价工作后，方可作为扩区、区位调整的用地空间。全 国开发区土地集约利用评价工作部署安排未达到 3 年时，统一按照工 作部署安排的年数进行考量。 3．发展方向区一经划定，在开发区未发生重大变化情况下，一轮 全面评价周期内原则上不允许进行调整；确需进行边界调整的，需报 省级国土资源主管部门重新审核确认，并报部备案。 三、划定程序与方法 （一）基本原则 1．合规性原则
1
展用地空间纳入调查评价范围，对评价工作和技术体系进行了丰富和 完善。
二、概念内涵 （一）内涵界定 “发展方向区”与开发区主区（批准四至范围）相对应，是基于 开发区用地管理和土地集约利用评价工作需要，在开发区批准四至范 围外划定的体现开发区实际开发建设状况和未来空间发展方向的区 域。即“发展方向区”是反映开发区批准四至范围以外实际开发建设 和体现未来用地空间发展方向及趋势的评价空间区域，区别于正式审 批的开发区用地范围，不作为开发区用地边界管理的依据。 （二）发展方向区构成 从空间范围和用地形态上来看，“发展方向区”主要包括批准四至 范围外开发区目前实际管辖且已建成的城镇建设用地和未来规划的发 展用地空间，即“发展方向区”由开发区批准四至范围外实际管辖且 已建成部分和符合“两规”的规划待建部分组成。 1．实际管辖范围大于批准四至范围的开发区，其“发展方向区” 由批准四至范围外开发区实际管辖且已建成城镇建设用地、批准四至 范围外开发区实际管辖且符合土地利用总体规划和城乡规划的规划待 建城镇建设用地两部分构成。 2．实际管辖范围与批准四至范围一致的开发区，其“发展方向区” 由开发区批准四至范围外符合土地利用总体规划和城乡规划的规划待 建城镇建设用地构成。
城镇开发边界划定技术规程-概述说明以及解释
城镇开发边界划定技术规程-概述说明以及解释
1.引言
1.1 概述
城镇开发边界是指城市规划和建设管理中的重要概念，它在城市发展过程中具有至关重要的作用。准确划定城镇开发边界不仅能够明确城市建设的范围和方向，还能有效控制城市土地利用，保护环境资源，促进城市可持续发展。因此，制定城镇开发边界划定技术规程是非常必要的。本文将探讨城镇开发边界划定的重要性以及相关的技术要点，旨在为城市规划和建设管理提供重要参考，推动城市发展朝着更加科学、合理和可持续的方向前进。
1.2 文章结构
本文将首先进行城镇开发边界划定的概述，介绍相关背景和现状，以及城镇开发边界划定的重要性。接着，讨论城镇开发边界划定的技术要点，包括具体的技术规程和方法。最后，对城镇开发边界划定进行总结，并展望未来的发展方向和挑战。通过对这些内容的深入探讨，本文旨在提供对城镇开发边界划定技术规程的详细理解，以促进城镇开发的可持续发展。
1.3 目的：
本文旨在探讨城镇开发边界划定技术规程的重要性和必要性，旨在为城镇规划和建设提供科学依据，确保城镇发展符合可持续发展的要求。通过对城镇开发边界划定技术要点的详细介绍和分析，提出相关建议和措施，
促进城镇规划的科学性和合理性。同时，通过对城镇开发边界划定方面的研究，引导城镇开发的方向，保护环境资源，提高城镇建设质量，促进城镇可持续发展。
2.正文
2.1 城镇开发边界划定的重要性
城镇开发边界的划定对于城市规划和土地利用具有重要的意义。首先，城镇开发边界的准确定义了城市的范围，有助于保护城市周边的自然环境和农田资源。通过合理划定城镇开发边界，可以避免城市过度扩张，减少对农田和生态环境的破坏，促进城市可持续发展。
3城镇开发边界划定指南
附件1：城镇开发边界划定指南（试行）
（一）总体目标
通过划定城镇开发边界，防止城镇盲目扩张和无序蔓延，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质，推动形成边界内城镇集约高效、宜居适度，边界外山清水秀、开敞舒朗的国土空间格局。
（二）基本概念
城镇开发边界。城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，在一定时期内因城镇发展需要，可以进行城镇开发和城镇集中建设,重点完善城镇功能的区域边界。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇有条件建设区和特别用途区。（附图A）
附图A：城镇开发边界空间关系示意图
城镇集中建设区。根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。
城镇有条件建设区。为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。
特别用途区。为完善城镇功能、提升环境品质，保持城镇开发边界的完整性，需加强规划管控的地区。可以包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。
（三）划定原则
坚持节约优先、保护优先。落实全市国土空间总体规划确定的主体功能区定位，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，优先划定不能进行开发建设的范围，落实全市国土空间总体规划相关指标，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，提高城镇建设用地集约化程度。
顺应城镇发展需求。在综合考虑城镇定位、发展方向和综合承载能力的基础上，科学研判城镇发展需求,优化城镇形态和布局，促进城镇有序、适度、紧凑发展，实现多中心、网络化、组团式、集约型的城乡国土空间格局。
存量时代国土空间规划中城镇开发边界划定问题思考李敏
存量时代国土空间规划中城镇开发边界划定问题思考李敏
发布时间：2023-05-29T06:58:30.637Z 来源：《工程建设标准化》2023年6期作者：李敏[导读] 本文从存量时代的背景出发，分析了国土空间规划在城镇开发边界划定问题上的重要性
澜沧拉祜族自治县国土空间规划中心摘要：本文从存量时代的背景出发，分析了国土空间规划在城镇开发边界划定问题上的重要性。首先，论文梳理了国土空间规划的基本原理和方法论，并阐述了其与城镇开发边界划定的关系。接着，针对存量时代城镇开发边界划定的核心问题与挑战，分析了城市扩张、土地资源紧张、城市建设用地与生态环境保护的冲突、城市发展与区域均衡的矛盾以及传统边界划定方法的局限性。为解决这些问题，提出了四种划定方法和策略，包括基于生态保护、土地资源约束、区域均衡发展以及城市功能与形态的边界划定方法。最后，通过总结研究成果和指出研究局限性，为未来研究方向和挑战提供了展望。关键词：存量时代；国土空间规划；城镇开发边界；划定方法
引言
随着我国社会经济的快速发展，城市化进程不断加快，土地资源日益紧张。存量时代作为一个新的城市发展阶段，强调对既有资源的合理利用和优化，而非对新资源的盲目开发。在这一背景下，国土空间规划对于指导城市发展具有重要意义。其中，城镇开发边界划定问题成为一个值得关注的核心议题，因为合理的边界划定能够在资源约束下实现城市可持续发展，保护生态环境，促进区域均衡发展。
一、国土空间规划的理论与方法
国土空间规划是一种对国家和地区土地资源进行合理配置和有效利用的管理手段，旨在优化空间布局，实现经济、社会、环境协调发展。它涉及多学科领域，如地理学、城市规划、经济学、生态学等，以确保各领域之间的相互关系得到充分考虑。在国土空间规划理论方面，主要包括三个方面的原理：一是系统观，强调整体性和协同性，把国土空间看作是一个复杂的系统，各子系统相互联系、相互影响；二是区位论，探讨不同地理位置的土地资源如何满足不同功能需求，以实现空间的最优配置；三是可持续发展原则，强调在发展过程中充分考虑经济、社会、环境三个维度的协调，实现长远发展。国土空间规划的方法论主要包括以下几个方面：首先，基于多尺度分析的空间层次方法，从国家、省、市、县等不同层次进行分析，确保各层次规划相互衔接，有利于统筹安排；其次，综合评价方法，通过定量和定性相结合的方式，对各种空间资源进行评价，为规划决策提供科学依据；再次，GIS技术和遥感技术在规划过程中发挥重要作用，为规划提供高效、准确的空间数据和分析手段；最后，公众参与和利益相关者协商的方法，通过听取各方意见和建议，确保规划的公平性和可操作性。在国土空间规划与城镇开发边界划定的关系方面，国土空间规划为城镇开发边界划定提供了理论支持和方法论指导。通过国土空间规划，可以更加科学、合理地确定城市发展的边界，以实现城市可持续发展，避免过度开发、城市蔓延等问题。同时，边界划定也是国土空间规划实施的重要内容，对于优化空间布局、实现区域协调发展具有重要作用。
城市开发边界的概念和划定方法
规模边界 禁止建设区
禁止建设区
现状与规划建设用地 ＝允许建设区 现状城镇用地
禁止建设 用地边界
为保护自然资源、生态、环境、景 观等特殊需要，划定的规划期内需 要禁止各项建设的空间范围边界。
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国 土资厅发〔2009〕51号）
27
（一）定义内涵
1998
DuanyPlater
2000
Kolakowaskik Machemer
2004
BengstonDavid,Fletch 被政府所采用并在地图上标示，以区分城市化地区与周 er Jennifer and Nelson 边生态开敞空间的重要界限 Kristen
16
（一）定义内涵
1、定义
类似定义——城市增长边界（UGB） 美国城市增长边界——多方利益综合博弈的边界，法律法规、行政与经济手段 相结合。
18
黄慧明 （2007 ）
（一）定义内涵
1、定义
类似定义——城市增长边界（UGB） 自2007年起，国内学术界对城市增长边界研究给予广泛关注，其内 容主要涉及两类：第一类着重于理论，即增长边界概念内涵和管理体 系；第二类着重增长边界划定的技术方法探讨 国内学界目前对城市增长边界有不同的认识和理解： 一是将城市增长边界简单地看作是去除自然空间（包括农地、林地、 水域等）或郊野地带的区域界线（所谓“反规划线”）。——实际上 划定的是“保护边界”。 二是将城市增长边界作为满足城市未来扩展需求而预留的空间，是随 城市增长而不断调整的“弹性”边界；——城市的“开发边界”。 三是将城镇规划建设用地的边界理解为狭义的城市增长边界，即规划 期内城镇建设用地的边界。——城市的可预期的建设边界。
城镇开发边界划定技术规程
城镇开发边界划定技术规程
城镇开发边界划定技术规程2017.07内容框架一、既有政策法规梳理二、全省总体控制要求三、市县开发边界划定技术规程四、工作流程与下发方案五
、管理要求1既有政策法规梳理两办文件《省级空间规划试点方案》要以主体功能区规划为基础，科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、
永久基本农田、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划。按照基础评价结果和开发强
度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界，有效管控城镇空间。1既有政策法规梳理《城乡规划法》第二条制定
和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规
划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统
筹城乡发展的需要划定。城乡规划的空间分类：建设用地和非建设用地主要的职责：对各类建设行为实施规划管理，重点在建设1既有政策法规梳理
《土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限
制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利
用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，
包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施
城区范围划定工作方案
城区范围划定工作方案
随着城市的不断发展壮大，城区范围的划定成为了城市规划和管理中的重要问题。城区范围的划定直接关系到城市的规划、建设和管理，对于城市的发展具有重要的意义。因此，制定科学合理的城区范围划定工作方案显得尤为重要。
一、背景分析。
城市的发展是一个动态的过程，城区范围的变化也是一个动态的过程。随着城
市人口的增加、经济的发展和城市功能的不断完善，城区范围需要不断进行调整和划定。而城区范围的划定工作则需要充分考虑城市的整体规划、发展方向和城市功能布局，以及人口、土地利用、交通等方面的因素，制定出科学合理的划定方案。
二、城区范围划定的原则。
1. 综合考虑城市规划和发展需要。城区范围的划定应该充分考虑城市的总体规
划和发展方向，确保划定的范围能够满足城市未来的发展需求。
2. 合理利用土地资源。在划定城区范围时，需要充分考虑土地资源的利用效率，避免出现过度开发或浪费土地资源的情况。
3. 公平公正原则。在划定城区范围时，需要考虑到城市居民的利益，确保划定
的范围能够满足城市居民的生活和工作需要。
4. 顾及生态环境保护。在划定城区范围时，需要考虑到生态环境的保护，避免
对生态环境造成不利影响。
5. 便于管理和规划。划定的城区范围应该便于城市管理和规划，确保城市的发
展能够有序进行。
三、城区范围划定的工作流程。
1. 收集相关数据和信息。首先需要收集城市人口、土地利用、交通等方面的数据和信息，为城区范围划定提供依据。
2. 分析城市发展现状和规划需求。在收集了相关数据和信息之后，需要对城市的发展现状和规划需求进行分析，为划定城区范围提供依据。
国土空间规划中城镇开发边界如何划定？
国⼟空间规划中城镇开发边界如何划定？
城镇开发边界是在⼀定时期内因城镇发展需要，可以集中进⾏城镇开发建设，重点完善城镇功
能的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。
城镇开发边界划定以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能⼒、⼈⼝分布、经济布
局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜⼒，框定总量，限定容量，防⽌城镇⽆序蔓延。
1、城镇发展定位研究。
紧紧围绕“两个⼀百年”奋⽃⽬标，落实国家和区域发展战略，依据上级国⼟空间规划要求，明确城镇定位、性质和发展⽬标。
2、城镇建设适宜性评价
开展城镇建设功能指向的⼟地资源、⽔资源、⽓候、环境、灾害、区位等单项评价，集成得到
城镇建设适应性，划分为适宜、⼀般适宜、不适宜三个等级。地势越低平，⽔资源越丰富，⽔
⽓环境容量越⾼。
3、城镇发展现状评估和风险评估。
摸清现状建设⽤地底数和空间分布；对现⾏城乡规划、⼟地利⽤规划等空间性规划和国⼟空间开发保护情况进⾏分析，对国⼟空间⾯临的⽔平衡等潜在风险和重⼤挑战进⾏评估，提出优化
⽅案和应对措施。
4、城镇发展规模研究
分析城镇⼈⼝发展趋势和结构特征、经济发展⽔平和产业结构、城镇发展阶段和城镇化⽔平，落实上级国⼟空间规划规模指标要求，根据扩张型、调整型和重构型特点，提出⾏政辖区内不
同城镇的⼈⼝和⽤地规模。
4.1 ⼈⼝预测
采⽤户籍⼈⼝综合平衡法、常住⼈⼝综合增长法进⾏预测。
（1）综合增长率法
①适⽤范围：经济发展稳定，⼈⼝增长率变化不⼤的城市。
②基本原理：Pn = Po x [1+(m+k)]n
Pn为规划年末的⼈⼝数，Po为规基年的⼈⼝数，n为规划年限，m为年平均⾃然增长率，k为年平均机械增长率，m+k为年平均综合增长率。
城镇边界开发方案
城镇边界开发方案
摘要：本文提出了一种城镇边界开发方案，以解决城镇扩张和土地开发的问题。该方案基于可持续发展的原则，充分考虑了环境保护和社会经济发展的平衡。
1. 引言
城镇边界开发在城市化进程中是一个必然的趋势。然而，不合理和过度的城镇边界开发会带来一系列环境和社会问题。因此，制定一种可持续的城镇边界开发方案是十分重要的。
2. 开发目标
本方案旨在达到以下几个目标：
•合理利用土地资源，促进城镇发展；
•保护自然环境，减少生态破坏；
•提高居民生活品质，改善城市空间布局。
3. 方案内容
基于以上目标，本方案提出以下几点内容：
3.1 建立城镇边界规划制度
通过建立城镇边界规划制度，限制城镇的扩张范围。划定合理的城
镇边界，同时留出足够的农田和生态空间。这样既可以保护农业生产，又能保护自然环境。
3.2 优化土地利用结构
在城镇边界内，通过整合存在的空地资源，优化土地利用结构。例如，将废弃工业用地转化为居住区，将城市边缘的荒地进行开发并建
设公园等休闲设施。这样能够提高土地利用效率，减少城市的开发空间。
3.3 加强生态保护
在城镇边界周围的山地、林地和水域等自然环境中，加强生态保护
措施。建立自然保护区和生态走廊，保护珍稀濒危物种和生态系统。
同时，加强环境监控和管理，防止污染物对自然环境的破坏。
3.4 提高城市公共设施建设
在城镇边界开发中，注重完善城市公共设施的建设。包括交通设施、水、电、气供应等基础设施和医疗、教育、文化等社会服务设施。提
高城市的功能性和人民的生活品质。
3.5 引导产业布局
在城镇边界开发中，引导产业布局合理化。在已有的工业区内，加
城镇开发边界划定规则
城镇开发边界划定规则
一、划定目的
通过在国土空间规划中科学划定城镇开发边界，防止城市无序蔓延，促进城市集约节约发展，完善城镇功能布局，提升空间品质。
二、划定要求
（一）总体要求：一是统筹发展与安全，坚持保护优先，在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，划定城镇开发边界，确保“三条控制线”不交叉冲突；二是坚持节约集约、紧凑发展，通过划定城镇开发边界，改变以用地规模扩张为主的发展模式，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；三是因地制宜，基于自然地理格局和城市发展规律，结合当地实际划定城镇开发边界，引导促进城镇空间结构和功能布局优化，避免城镇开发边界碎片化，为城市未来发展留有合理的弹性空间。
（二）划定规则：
1.守住自然生态安全边界。城镇开发边界不得侵占和破坏山水林田湖草沙的自然空间格局。
2.将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）结果作为划定城镇开发边界的重要基础。避让地质灾害风险区、蓄滞洪区等不适宜建设区域。
3.贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。根据水资源约束底线和利用上限，引导人口、产业和用地的合理规模和布局。
4.“三调”的现状城镇集中建成区应划入城镇开发边界。
5.落实生态保护红线划定方案和耕地保护任务，统筹推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作。涉及长期稳定利用耕地的，以“开天窗”的形式予以标注，不计入城镇开发边界面积。
6.发挥好城市周边重要生态功能空间和永久基本农田对城市“摊大饼”式扩张的阻隔作用。重视区域协调发展，促进形成多中心、网络化、组团式空间布局。
城镇开发边界划定技术方法
城镇开发边界划定技术方法
随着我国城市化进程的加速，城镇开发边界划定成为了一个备受关注
的话题。城镇开发边界划定的良好技术方法能够有效地指导城市发展，促进经济发展。
下面，我们将介绍几种城镇开发边界划定的技术方法。
1. GIS技术
GIS技术是城镇开发边界划定的重要技术手段，它有利于实现城市空间数据的整合、分析和可视化。利用 GIS 技术，我们可以通过数字高程
模型、遥感影像、地类分类等数据，精确地划定城镇开发边界。同时，GIS技术还能够进行城市土地利用监测、分类和提取，为城镇开发规划提供数据支持和科学决策。
2. 遥感技术
遥感技术是城镇开发边界划定的另一种重要方法。通过遥感卫星图像
的分析和解译，可以获取城市的发展历程和现行空间结构，分析其扩
张趋势和空间分布规律。结合 GIS 技术，我们可以对城镇开发边界、
建设用地利用变化等进行精准的监测和分析，指导合理的城市规划。
3. 经验法
城镇开发边界划定的经验法是根据实际经验一步步进行划定的方法。
通过对城市历史发展和空间演变的研究和总结，结合城市主要交通和
灵活的行政管理手段，逐步调整和审批城镇扩张的位置和规模，较为
适用于城市发展相对较缓慢和稳定的情况下。
4. 空间分类方法
空间分类方法是运用现代地理学、边界学等学科，针对城市发展的地
理特征和制约因素，将城市划分为不同的空间单元，通过空间单元之
间的关系，来划定城镇开发边界。该方法一般适用于人口稠密的城市，通过精细的空间分类和安排，更合理地引导城市发展。
综上所述，城镇开发边界的划定需要综合运用各种技术方法和科学手段，根据城市的实际情况和发展需要进行合理决策。
城市开发边界“五步走”划定研究
城市开发边界“五步走”划定研究
城市发展已成为当今世界经济发展重要的组成部分。随着城市发展的不断推进，城市
规划、城市开发边界划定成为了必要的环节。城市开发边界的划定涉及到土地利用、资源
配置、环境保护等多个方面，对城市发展具有重要的影响。为此，本文将就城市开发边界
划定进行研究，提出城市开发边界“五步走”划定研究。
一、界定城市开发边界的意义
城市开发边界是指城市、城镇、建制村落等城市体系中，城市可持续发展所需的土地
范围，它是城市规划、用地管制以及城市生态环境保护的划定依据。界定城市开发边界有
利于实现城市可持续发展，规避城市化带来的环境污染、生态破坏等问题，同时也可以使
城市空间发展更加有序，资源利用更加高效。
1.分析城市主体功能区域
城市主体功能区域是指城市重要的空间和功能分区，包括主城区、城市发展核心区、
新区、园区、产业集聚区、商贸物流区、县城等。划定城市开发边界需要综合考虑这些主
体功能区域的互相关系和作用。
2.评估城市用地效益
城市用地效益评估主要从经济、社会和生态三个方面来综合考虑，包括评估用地价值、评价土地开发效果、衡量土地资源占用成本、评估用地污染和生态保护成本等。
3.确定城市土地承载力
城市土地承载力是指在满足城市可持续发展要求的前提下，城市土地最大可容纳的人口、经济和环境负荷能力。城市土地承载力评估需要从城市规模、人口密度、经济发展水平、基础设施和城市环境质量等多个方面考虑。
4.制定城市土地利用规划方案
制定城市土地利用规划方案是城市开发边界划定的重要环节，必须结合城市主体功能
区域、城市用地效益评估和城市土地承载力等多个因素，综合考虑城市空间结构、土地利用、生态保护等方面，制定出合理的土地利用规划方案。
市级国土空间规划中的城镇开发边界划定思路
市级国土空间规划中的城镇开发边界划
定思路
摘要：在目前市级国土空间规划过程中要注重对城镇开发边缘的界限划定，这是进行空间规划的基础。现阶段社会经济的不断发展，这也促使城市化进程不断加速，加强城镇开发、扩展城市空间增长能够有效提升土地利用率，促进整体城镇开发工作的提升。在现阶段国土空间开发与保护中加强对空间开发管理，制定相应的国土空间规划制度，将城镇开发边界进行科学划分，综合各方面的因素进行总体探索和实践，制定城镇开发边界的划定方法以及思路，能够有效促进市级国土空间规划工作效率的提升，加强城镇边界分类，提高整体工程施工效果。通过对国土空间规划现状进行分析，希望提出能够妥善落实城镇开发边界划定的策略。
关键词：国土空间规划；城镇；开发边界；策略
引言
现今城镇开发边界工作的逐渐推进，有效实现城市空间的科学管控和空间发展制度制定，可以有效推动整体工程施工效率的提升，并且保证各项工程施工管理方案的落实。在目前城镇开发边界管理工作中，加强城市划定工作的探索。将城市空间规划部门与自然资源相关部门进行融合，可以保证城市资源有效开发利用，推动整体工作效率的提高。在现阶段市级国土空间规划工作中，要加强城镇开发边界的划定，推动整体工作有效开展，可以不断在实际工作开发过程中进行边界划定，在资源环境承载力范围内进行国土空间规划的评价，统筹布局生态，加强农业以及城镇的各项功能调整，有效推动整体工程施工效果的提升，落实城镇开发边界划定工作。
一、城镇开发边界划定问题
（一）边界划定规模
城镇开发边界划定的面积大小一直会成为国土空间规划中的一大问题，如何
城镇开发边界的划定逻辑：规模、形态与治理兼谈国土空间规划改革技术基础
2、基础设施建设
在城镇开发边界内，应合理规划交通、水利、电力等基础设施。例如，应构 建便捷的交通网络体系，提高城市和镇的交通可达性；加强水利设施建设，提高 水资源利用效率；完善电力供应体系，保障区域能源需求。
四、城镇开发边界的治理机制
1、土地市场与产权制度
为保障城镇开发边界的有效实施，应建立健全土地市场和产权制度。通过推 行土地有偿、有期限、可流通的使用方式，提高土地资源的市场化配置效率。同 时，应明晰土地产权，强化土地权益保障，鼓励公众参与土地利用决策。
3、合理利用土地资源：在满足城市发展需求的同时，要合理利用土地资源， 提高土地利用效率。对于低效利用的土地，应进行合理调整和改造，实现土地资 源的优化配置。
4、引导城市健康发展：城镇开发边界的划定应充分考虑城市发展的可持续 性，避免短视行为和过度开发。同时，要注重引导城市向绿色、低碳、宜居的方 向发展，提升城市的整体品质。
总之，城镇开发边界的划定是国土空间规划中的重要环节。在明确规模、形 态和治理机制的基础上，应积极推进国土空间规划改革技术基础的创新与应用， 以更好地服务于国土空间的高质量发展。
参考内容
一、引言
国土空间规划是对国土资源进行合理配置和利用的重要手段，其主要目标是 实现国土空间的可持续发展和有效利用。在国土空间规划中，城镇空间和城镇开 发边界的划定是至关重要的环节，它关系到城市和农村的协调发展，影响着人口 分布、产业发展、环境保护等诸多方面。
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技术路径
A、评价城市布局的空间限制性
以全市域为对象，评价出不适宜用作城市空间的区域，包括：
具有重要生态功能的空间 具有较大环境风险的空间 用于重要资源或遗产保护的空间 其他不宜进行城镇化开发的空间
（对耕地、林地、水域的保护，对村庄的改造）的生态服务/ 资源损失 • 城镇建设工程成本：地形地基条件 • 政策变量：如大城市外围的隔离
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技术路径
C、评价资源环境容量可承载的最大城市规模
资源环境容量评价
适当假定
C1：水资源可保障的最大城市规模 以不减少生态环境用水，不新增调 水为前提
C2：水环境可承载的最大城市规模 按保守的人均/产均排放水平和环保
城镇化发展空间
建成区
年
年
规
规
划
划
控
控
制
制
边
边
界
界
终 极 开 发 边 界
城镇点
孤立居民 点
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划定原则
优先保护生态环境：
节约集约利用土地：
尊重自然，保护环境，立
推进紧凑布局、组团式发展、
足资源生态环境本底和承
存量建设用地的挖潜利用，
载能力，控制开发强度，
减少对资源性土地消耗，
明确需要永久保护
提高用地效率和效益
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工作目标
与现行规划边界的关系：
• 土地规划中的扩展边界和城市规划中的增长边界， 均在城市开发边界确定的空间范围内，属于阶段性控制边界。 • 开发强度接近或超过资源环境承载力的城市，城市开发 边界/土地规划中的扩展边界/城市规划中的增长边界 应该重合为一条边界。
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生态与环境保护与 农业生产发展空间
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国外经验——城市增长边界（UGB）
策略：
针对不同的城市发展空间策略，综合评定其对城市发展产生的影响，划定 UGB
周边蔓延
内部填充
走廊+组团
综合优化
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国外经验——城市增长边界（UGB）
城市增长边界的实施
法律约束 分区条例（zoning law）
公共资源 公共设施与服务接入、项目资助
市场途径
土地赎买、保护役权、开发权转移， 不动产税
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工作目标
基本认识：
I. 城市开发边界概念内涵上类似于城市规划中的“增长边界”和 土地规划中的“扩展边界”。
II. 目标层次更高：不仅为了促进节约集约利用和城市紧凑发展， 更是为了控制城市的无限扩张，防止大城市病和对区域资源环 境的超负荷，支持更广意义上的生态文明建设。
III. 基本逻辑：自然条件→开发强度→开发边界。 IV. 制度改革的大背景，应有更大的政策创新空间。
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工作目标
工作目标
在调整完善现有规划的有关边界基础上，增加一条硬约束边界。
技术定义：
城市开发边界： • 区域资源和生态环境可承载或城镇化进程基本完成时的 最大城市规模所对应的城市空间边界。 • 由于资源环境承载能力与技术经济进步和生产生活方式 相关，这条边界也非绝对固定，建议每10年评估调整一次。
若不能满足20年需要，且集约潜力不足。则：
首先，考虑城市预留区土地（ Urban reserves）
其次，考虑特殊土地（Exception land），也称非资源性
土地，指紧贴UGB边界但没有划入城市/农村发展预留范围
的非农、非林土地；
再次，考虑边缘土地（Marginal land），即没有划入城市
III. 中办发[2014]7号文《关于落实中央经济工作会议和中央城镇化 工作会议主要任务的分工方案》，明确要“优化城镇化布局和 形态，……根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定 每个城市特别是特大城市开发边界”。
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国外经验——城市增长边界（UGB）
30年代 50年代 1958年 70年代 发展至今
类型
内容
原则
城市 远期 发展 预留 区
农村 保留 区
• 支持完善已有的城 市社区；
未来50年城市 • 创造新的就业和经 可能开发区域 济机会；
• 促进形成紧凑的城 市形态。
具有较高价值 • 远期有城市化压力 的农地、林地 的地区； 和河流、湿地 • 优质农林生产空间 等自然区域， 和生态空间； 未来50年内不 • 形成合理的城市隔 能用于城市发 离。 展
如因地形、地基、气候条件原因造成的不适宜区 域
• 以上空间大部分属于环保部定义的生态保护红线范围，但不完全。
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技术路径
B、评价城市布局的空间适宜性
针对在A划出的适宜城市布局的空间范围，评价该范围土地适宜 用于城市建设的相对优先程度。
不同于LESA的思路，评价因子权重次序： • 城镇化的动力：与现有城市、主要交通的距离 • 城镇化的资源环境成本：考虑不同土地利用现状类型与质量
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国外经验——城市增长边界（UGB）
城市增长边界的本质
一定时期内城市 建设可选择布局 的区域边界
按土地功能发展 方向划分的城乡 地域分界线
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国外经验——城市增长边界（UGB）
城市增长边界的范围
现状城市建成区+未来20年可能需要新增的城市用地 每5年根据人口、经济变化对用地供需状况开展评估， 根据需要对ＵＧＢ进行调整，保持供求关系相对稳定
（涵养水源、保持水土、防风固沙、保护生物多 样性），各种自然保护区的核心区+缓冲区，大的 河湖、湿地、山地、森林等自然生态斑块，生态 环境敏感区，生态环境脆弱区等
如地震地质灾害高易发区、洪水调蓄区、难以治 理的水土严重污染区
如风景名胜保护区、饮用水源地保护区、永久基 本农田保护区、重要矿产储备区、地质公园、森 林公园、重要文化遗迹保护区等
/农村预留区的允许建住宅的农林地块；
最后，考虑纯粹的农林用地，劣地优先。
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国外经验——城市增长边界（UGB）
对增长边界制度的批评
助涨UGB内土地与住房价格，增 加城市居民特别是低收入者负担；
人为造成巨大的地价差异： PORTLAND市增长边界外侧农地 比内侧同类地低90%；
UGB形成的城市用地需求会形成 外溢，需要统筹管理。Ｐ ortland Metro北岸的华盛顿州 Clark县没有实施ＵＧＢ，过去 几十年大幅度蔓延式扩张。
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现有基础——土地规划中的三界四区
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国 土资厅发〔2009〕51号）
类型
内容
城乡建设用地规 模边界
对应城乡建设用地规模指标的落地边界。
为适应城乡建设发展的不确定性，在城乡建设用地
城乡建设用地扩 展边界
规模边界之外划定的城、镇、村、工矿建设可选择 布局的范围边界。
的空间
划定城市开发边界
优化空间结构布局： 统筹工业化、城镇化、 农业现代化和生态文明建 设，按照“三生”空间协 调配置的要求，明确区域 国土空间发展的远景格局
促进城市转型发展： 以规模控制、空间管制 为手段，倒逼城市发展 方式、体制、机制创新， 走以人为本、质量优先
的新型城镇化道路
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技术路径
总体思路： 以保护生态环境、优化空间结构、节约集约用地
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国外经验——城市增长边界（UGB）
划定城市增长边界的方法
需求：
ＭetroScope模型
• 经济模型：预测各产业类型的 就业规模与各家庭类型的数量 变化
• 出行模型：预测各出行方式和 不同路段的流量，以及各交通 分析单元（TAZ）间的交通时 间与成本
• 住宅地产区位模型：预测家庭 居住区位
• 非住宅地产区位模型：预测居 民就业区位
的功能组团，以不打破乡镇单元为原则” ，要求“扩展边界外2000米范围 涉及的乡镇也应纳入中心城区规划控制范围”
• 缺少类似UGB的5年定期评估调整制度，对保持相对稳定的市场供求 关系考虑较少
• 有条件建设区的大小不是基于远期的用地需求，而是针对空间布局 不确定性的一种规划补救措施（15-20%）。
扩展边界与规模边界可以重合。
禁止建设用地边 为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，
界
划定的规划期内需要禁止各项建设的空间范围边界。
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现有基础——土地规划中的三界四区
禁止建设区 限制建设区 允许建设区 有条件建设区
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现有基础——土地规划中的三界四区
制度设计目的
扩展边界：本质是根据区域土地利用主导功能发展方向而 划定的城乡地域界线。 • 扩展边界内的允许建设区和有条件建设区空间利用以
注：少部分土地处于待定状态，既未划入城市预留区也未划入农村保留区。
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农村保留区
波特兰都市区
城市预留区 未定区
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农村保留区
波特兰都市区
城市预留区
边界调整
程序
地块调未定入区的考虑次序
自70年代 第一次划定 以来， Portland 都市区的 UGB调整 了36次
每5年评估一 次 现 行 UGB内 土地的容纳能 力，是否满足 未 来 20 年 的 需 要。
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研究回顾
城市增长边界
波特兰都市区
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研究回顾
波特兰都市区
城市增长边界
城市管辖边界
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国外经验——城市增长边界（UGB）
• 城乡界线分明 • 没有混杂的城乡结合
部
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国外经验——城市增长边界（UGB）
应对每5年一调整 带来的不确定性， 2007年开始在边界 外划定城市远期发 展预留区（Urban Reserve）和农村 保留区（ Rural Reserve ）
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国外经验——城市增长边界（UGB）
供给：
土地评价与立地分析 （LESA） • 土壤条件 • 农业基础 • 开发压力 • 景观质量
生态临界区域
景观和文化临界区 域 资源生产临界区
自然灾害临界区域
自然栖息地、自然生态区、 科学研究区
风景区、天然游憩区、历史 文化区域
农业用地区、水质区、采矿 区
洪水区、火灾区、地质灾害 区、空气污染区
值
处理水平计算
C3：大气环境可承载的最大城市规 按保守的人均/产均排放水平和环保
模最大值
处理水平计算
技术难题：资源环境影响的区域复合性。 解决路径：1）加强区域统筹，参考水资源规划、环境保护规划、环境功 能规划等分解到本市域的指标，计算市域总的城市规模承载；2）从区域 到城市的规模确定，参考城镇体系规划的比例结构。
除美国外，澳大利亚、加拿大、中国 塞列俄勒克勒姆星伦冈市敦州(“Bg(oga绿oiod心goulge”)lee(WaeraItKrht)Ihp)edia) 香港、新西兰、南非、英国等也不同 程度建立了UGB制度。
UGB典型的城市(美国)：波特兰、博 尔得、火奴鲁鲁、弗吉尼亚海滩、列 克星敦、圣何塞等。
城镇化为导向 • 限制建设区以新农村发展为导向 • 禁止建设区以自然生态发展为导向。
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现有基础——土地规划中的三界四区
一 增强规划应对市场不确定性的能力
二
为农村土地整治和新农村建设的差异化提供 参考线
三三 促进与城市规划的协调
四
鼓励各地优化城乡存量建设用地(增减挂钩) 为中小城镇的发展留出一定的弹性空间。
来自百度文库
全州范围的城市都划定UGB：俄勒冈、
华盛顿和田纳西。田纳西州UGB的主
要目的是明确空间发展预期，空间管
控措施相对弱化。
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国外经验——城市增长边界（UGB）
城市增长边界的目的
促进城市紧凑发展，保障公共设施与服务的规模化使用与效率， 确保公共财政收支可持续。 控制城市过度蔓延，保护优质农地、开敞空间（森林、效野）、 生态敏感地带和自然生态空间。 明确可开发的土地空间范围，给政府、开发商和土地所有者三方 共同的预期。 通过控制人口产业过度扩散促进内城土地保值，防止内城衰落和 贫困化。
五五
提前统筹谋划布局的替补方案， 简化论证和报批过程。
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现有基础——土地规划中的三界四区
三界四区与UGB理念类似，制度有区别。
• 扩展边界≈美国的UGB+城镇发展预留区
• 有条件建设区≈城镇发展预留区（urban reserves）
• 限制建设区+禁止建设区>农村发展保留区（rural reserves） • 在城市隔离方面的措施：“中心城区规划控制范围包括主城区、相关联
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技术路径
D、预测城镇化进入稳态时期的极值城市规模 （城镇化远景分析）
• 以农村富余人口的城镇化为主线 • 按城镇化规律曲线预测。 • 可以50年后状态作为假想标杆 • 以城市群或市域范围为区域，统筹确定
城市开发边界划定的思路与要求
中国土地勘测规划院 刘 康 二〇一四年十二月
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主要内容
工作背景 国外经验-UGB 工作基础-三界四区
工作目标 划定原则 技术路径 成果与要求
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工作背景
I. 十八届三中全会《决定》提出加快生态文明建设，划定生产、 生活、生态空间开发管制界限。
II. 中央城镇化工作会议上，总书记提出要根据区域自然条件，科 学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划 定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。