从建设工业城市到提高城市竞争力——新中国城建理念的演进1949—2001

・２６・
万 方数据
聘的职工１６万余人，私营企业的职工人数也有所增加。 尽管如此，由于消费与生产是对立统一的关系，在建设方针的提法上将消费与生产对立起 来，不论在理论上还是在实践上均是不妥当的。而且当时除了北京、南京这样的大都市外，其 它城市消费能力很低，笼统地提出变消费城市为生产城市并不符合城市经济恢复的普遍要求。 所以当时其他大城市，如上海、天津等解放之后，即直接将恢复和发展生产作为基本方针，并没 有强调“把消费的城市变成生产的城市”这一方针。而对于首都是否一定是“生产城市”，特别 是否是“工业生产城市”，此后有许多不同看法。一般认为，首都的功能更主要的不在于直接的 物质生产。在城市规划中，需考虑其作为政治、经济、文化中心的综合功能，更需注重城市人居 环境，应将基础设施中的技术内容（资源发展、环境保护、污染防治等）与艺术内容（大众行为、 环境形象、精神文明等）融为一体来考虑。 需要指出的是，虽然当年受历史局限，曾经将消费与生产对立起来，但是在物质条件极端 匮乏的条件下，先人对于保护历史文物、改善城市环境、便利居民生活等诸多方面，给予了综合 考虑，力图统筹解决，并取得了较好的收效。 总的来看，“变消费城市为生产城市”，这一方针有利于恢复和发展生产，却无意于引导消 费。实际上，当时所说的消费也并非单纯是经济意义上的消费，方针中对旧的城市与消费均带 有片面的批评和贬斥。这种片面性在第二个阶段一度发展成极“左”的、倒退的行为。从历史 的角度看，后来的现象并不是偶然出现的。
二、围绕工业化建设城市（１９５３—１９７８）
这一时期长达１／４世纪以上，又可分为三个较小的阶段： 《一）围绕工业化有重点地建设城市 从１９５３年起，中国开始了大规模的工业化建设。城市建设的总方针是围绕工业化有重点 地建设城市。当时国力有限，人力、物力和财力集中用于工业建设。城市建设根据国家的工业 化需求，有步骤地进行新建或改建。对此，周恩来总理于１９５３年６月曾做出指示：“城市建设 上要反对分散主义的思想”，“我们的建设应当是根据工业的发展需要有重点有步骤地进行。” １９５４年６月，建筑工程部在北京召开第一次城市建设会议，明确了城市建设的目标是贯彻国 家过渡时期的总路线和总任务，为国家社会主义工业化，为生产、为劳动人民服务。并按照国 家统一的经济计划确定建设的地点与速度，采取与工业建设相适应的“重点建设，稳步前进”的 方针。在这个总方针下，对不同的城市确定了不同的建设方针。第一类城市是有重要工业建 设项目的新工业城市；第二类城市是扩建城市；第三类城市是可以局部扩建的城市；第四类是 一般中小城市。 第一次全国城市建设会议以后，随着经济建设的发展，不仅出现了一批新的城市和新的工 业区，旧的城市也不断扩大郊区的范围。为了防止盲目扩大，中央人民政府内务部于１９５４年５ 月发出了《关于调整城市郊区行政区划应注意事项》的通知。通知指出，扩大郊区必须从城市 建设实际出发，范围限于政治、经济、文化和国防事业发展上与市区有密切联系的区域，并应随 着建设的需要逐步扩充，以免造成郊区过大，领导不便的困难。１９５５年６月，国务院颁布了设 置市、镇建制的决定，１９５５年１１月，国务院第２次公布了城乡划分标准。在城市化与城市建 设的规制方面作了初步探索。 “一五”计划时期的城市建设，重点是集中力量建设那些有重要工程的新工业城市。按照
半期。
－２５・
万 方数据
一、建国初期的“把消费城市变成生产城市”（１９４９—１９５２）
新中国诞生前夕，１９４９年３月，中共七届二中全会决议中提出了工作重心由乡村移到城 市．开始由城市领导乡村的战略方针。对于怎样才能把城市的工作做好？实施什么方针才能 使城市起领导作用？决议指出：中心环节是迅速恢复和发展城市生产，把消费的城市变成生产 的城市。这一方针统领着建国初期的各项城市工作。 变消费型城市为生产型城市的城市建设方针，实际上是共产党改造旧城市的一项浩大的 社会工程，人民政权在这方面做出了巨大努力。 如在薪中国的首都北京，１９４９年城市刚刚解放，市公安局即将妓院列入特种行业，采取一 些必要的限制措施，加强管理。接着统一领导封闭妓院的工作。１９５０年１月３１日，市长聂荣 臻在《纪念北京解放一周年》的广播讲话中，根据中共七届二中全会精神，明确提出“变消费城 市为生产城市”的要求。２月６日，在北京市第一次工人代表大会上，彭真当选为市总工会主 席。他在讲话时说，工会的中心任务第一是生产，第二是生产，第三还是生产！话音未落，掌声 四起。此后，全市各条战线都为恢复和发展生产而共同奋斗。１９４９年北京解放后，人民政府把 没收的“个官僚资本企业（共有职工约２．１万人）改为国营企业。在这些企业中，首先进行了 民主改革，开展了生产改革，依照社会主义生产管理原则，废除旧的不合理的生产管理和技术 管理制度，建立新的生产管理和技术管理制度，调动了广大工人的生产积极性。１９５１年根据 政务院的决定，把机关生产并人地方国营工业系统，这些工业企业到１９５２年已发展到２７２个， 有职工２．５万人。在三年国民经济恢复时期，北京市的工业基本建设共投资８９７３万元，增强 了国营经济的力量。 在接管民国政府的首府南京市时，共产党的方针定位在把这个为官僚服务的消费城市变 成为人民服务的生产城市上。国民党政权离开之前，南京千疮百孔，社会混乱，民不聊生。在 喧闹熙攘的表面“繁华”中，各色各样的社会垃圾和不安定因素混迹其问。据１９４８年６月统 计，全市号称１３５万人口（包括后来划归安徽的马鞍山市和当涂等县）中，直接从事工农业生产 的仅占总人口的１０％左右。到解放军接管之初，无业或失业人数达５０万左右。军管会的办法 是：凡有益于国计民生的一切公私工商业均有步骤地协助其复工，吸收一大批人员参加生产； 有专门技能及特种研究的专家、学者、技术人员及政治条件好、年轻健康、有改造前途者留职或 送去培训；开办工人政治学校、军政大学、华东人民革命大学南京分校等培养技术干部的学校 与训练班，招收一部分失业工人、公务员和学生入学；对老弱病残、无专长和只能消费的人，送 回原籍从事生产或转业；收容散兵游勇，发放路费，建立交通站，护送他们回家生产。在工资问 题上，一方面，对解放区来的干部和一些新参加工作的地下党干部、学生等实行供给制；另一方 面，对接收的员工按中央“原职原薪”原则，加紧研究制定新的工资标准。解决这几个问题后， 工人和其他阶层的群众都比较安定，积极投身到恢复和发展生产中来。在其他城市，也多采取 了类似措施，效果良好。经过努力，１９４９年及其后的一二年内，共产党基本解决了国民党遗留 下来的大批无业失业人员这一社会问题，稳定了社会秩序。 以上这些做法，不仅没有引起社会恐慌，反而获得人民的谅解、支持和配合。先期解放的 城市，由于共产党及地方政府及时组织力量，恢复和发展生产，工人就业率比国民党统治时期 大大提高，１９４９一１９５０年期间，失业问题基本得到解决。据统计，１９４９年职工总数比１９４６年 增加２８３％，而在１９５０年第一季度中，单在抚顺，鞍山、本溪等城市的ｌＯ个企业中，就增加新招
①根据发展经挤学尤其是实证研究的多国模式所揭示的理论线索，衡量工业化演进阶段的指标主要包括兰个方面： 一是人均收＾水平（ｃＤＰ或ＧＮＰ）的变动；二是三伏产业产值结构和就业结构的变动；三是工业内部结构的变动。从国际比 较看．衡量工业化阶段的主要指标是具有内在联系的．而我国的相应衡量指标存在着较大的差别。因此，需要对这些指标的 国际比较进行具体分析ａ目前．从人均收人水平看，中国的工业化只址于初期阶段；从三次产业的产出结构看，中国的工业 化已到了中后期阶段；从工业结构高度看，中国的工韭化处于中期阶段；综台起来看，中国的工业化大概处于中期阶段的上
・２计划有步骤地建设各项市政公用设施和住宅以及各项生活服 务设施，以使城市的生产设施和生活设施配套，满足生产和人民物质生活的需要。这些城市在 建设中得到了全国各地的大力支援，取得了较好的效益。 （二）随着工业“大跃进”的指标建设城市 自１９５８年开始的３年“大跃进”中，由于庞大的工业建设，特别是全国大办钢铁．各地纷纷 增加新职工，农民大量涌进城市，使城市人口骤增。１９５７年底全国城镇人口为９ ９４９万人，占总 人口的１５．４％，１９６０年底，增加到１３ ０７３万人，占总人口的１９．８％，３年净增３１２４万人。全国设 市城市数，增加得也很快。１９５７年底，设市城市有１７７个；１９砷年底达到１９９个；１９６１年时又增 加到２０８个，是新中国成立以后的１２年中设市最多的一年。在“大跃进”的高潮中，许多省、自 治区都对省会和部分大中城市在“一五”期间编制的城市总体规划重新进行了修订。这次修订 是跟着工业“大跃进”的指标进行的。因此所修订出来的城市规划，城市规模普遍定得过大，建 设标准也定得过高。由于工业建设规模过大，城市和城市人口过分膨胀，远远超过了国家财力 物力所能承受的限度，城市住宅严重不足，市政公用设施超负荷运转，影响了工业生产和城市 人民的生活，而且征用了大量土地，占用了很多民房、绿地，造成了很大浪费，并打乱了城市的 布局，恶化了城市的环境。对于这些问题，本应该让各城市认真总结经验教训，通过修改规划， 实事求是地予以补救，但在１９６０年１１月召开的第九次全国计划会议上，却草率地宣布了“三 年不搞城市规划”。这一决策是一个重大失误，不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划 无从补救，而且导致各地纷纷撤销规划机构。大量精简规划人员，使城市建设失去了规划的指 导，造成了难以弥补的损失。 在“大跃进”期间，城市建设的发展远远跟不上工业建设规模和城市人口的增长。从基本 建设投资的构成来看，城市建设的投资比例大幅度降低了。例如，１９５２年城市建设投资占全 国基建总投资的３．７６％，占工业基建投资的９．７１％；“一五”期间所占比重，分别为２．６％和 ５．７％；１９５８年却分别下降为２．１９％和３．４％；１９６１年竟分别下降到ｏ．７％和１．２７％。国家分 配给城市建设的材料设备和设备品配件少，品种规格也不对路。相形之下，城市建设就成了国 民经济中的一条“短腿”，市政公用设施不得不超负荷运转，失修失养严重，直接或间接地影响 着国民经济的发展和城市人民的生活。如１９印年，全国城市居民人均居住面积下降到３．１平 方米，是新中国成立以后最低的水平。沈阳市人均居住面积只有２．７５平方米，太原市人均居 住面积只有２．７平方米，南昌市人均居住面积只有２ ５平方米。“大跃进”的结果，使“一五”时 期出现的“骨头”和“肉”比例关系失调的问题，在“二五”时期不仅来得到纠正，反而更加严重