浅议城乡义务教育不均衡发展

教育体制与政策

CH INA AGRI C ULTURAL EDUC AT I ON

[收稿日期]2010 07 12

[基金项目]国家社科基金资助项目 教育机会分配的公平性问题研究 (10XJ Y005);中国博士后科学基金第三批特别资助项目 中国、印度基础教育发展与均衡政策比较研究 (201003486);中国博士后科学基金面上资助项目 中国、印度基础教育公平政策比较研究 (20090460966);广西大学科研基金项目 中国基础教育公平 基于区域资源配置的比较视角 (XBS090164)

[第一作者简介]谯欣怡,女,广西大学教育学院讲师。研究方向:教育管理学。

浅议城乡义务教育不均衡发展

谯欣怡,沈有禄

(广西大学,广西南宁530004)

[摘!要]城乡义务教育均衡发展是实现教育公平的重要基石。目前,我国城乡义务教育发展严重不均衡,国内学者对其具体表现、成因及对策都有广泛深入的研究。回顾这些研究对当前促进城乡义务教育均衡发展具有重要的现实意义。

[关键词]城乡;义务教育;不均衡发展

[中图分类号]G620![文献标识码]A ![文献编号]1009-1173(2010)06-0015-03

一、引言

落实科学发展观,构建社会主义和谐社会,要求优先发展教育,建设人力资源强国,而义务教育的均衡发展是实现这一目标最重要的基础。胡锦涛主席在 十七大报告 中指出: 教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。 同时, 十七大报告 也明确指出 促进义务教育均衡发展,加快普及高中阶段教育。 而 鉴于义务教育在整个教育体系中具有基础性地位,它的公益性特征决定了其必须选择均衡发展战略。在这个意义

上,义务教育均衡发展是实现教育公平的基石 [1]

。义务教育对于公民来说,相当于亚当∀斯密所说的是一项 基本必需品 ,是现代社会公民的除生命权、基本食品及住所权之外的最基本的权利之一。

而城乡义务教育发展的差距会引起城乡人力资本储备的差距,正是由于人力资本在中国城乡间的这种不同的溢出效应,形成了城市对农村的另一种看不见又说不出的无形剥削。这种城乡人力资本储备差距的不断增大己经成为中国经济增长的障碍,拉大了城乡居民收入差距,阻碍了城乡经济同步增长,影响了城乡

教育水平的提升[2]

。如果对穷人的人力资本进行投资的义务教育的资源及政策没有得到公正而有效地执行,就等于是在剥夺他们美好生活的前景。而这种不平等又在现存的教育资源分配及教育制度下强化了其不利地位,正如诺齐克所说的, 那些现在处境最差者

可能是那些最多地遭受了不正义侵害的人或其后

裔 [3]

。而对穷人及普通公民进行教育投资,增加他们的人力资本是减少贫困和不平等的有效措施。由于穷人及大多数普通公民没有金融、大宗固定资产等资产性资本,拥有的唯一资本就是人力资本(而且那些不健康的人还被排除在外),而按舒尔茨的观点来看,相对于非人力资本投资,人力资本投资的增长会使靠劳动所挣得的收入高于资产收益,而且更为平等的人力投资配置使人们之间的收入更加均等,因此他认为通过基本教育、培训、医疗保健等人力资本投资是减少个人

收入不平等的基本因素[4]

。

二、城乡义务教育不均衡发展的具体表现在城乡义务教育不均衡发展具体表现方面的研究可谓汗牛充栋。由于地区间经济极不平衡发展等因素仍然存在,虽经过多年的努力,包括最近几年实施的 两免一补 政策等,城乡间的义务教育发展仍然存在明显差距。如2006年普通小学生均预算内教育经费为全国城镇1578元,农村1230元,城乡差348元,天津市的城乡差最大,达771元;全国城镇最大差距达7077元,相差8.94倍,全国农村最大差距达6580元,相差10.23倍,反映相对差距变化情况的变异系数,城镇高达0 891,农村更达1.103。2006年普通初中生均预算内教育经费为全国城镇1718元,农村1355元,城乡差363元,天津市的城乡差最大,达1274元;全国城镇最大差距达7986元,相差

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9.40倍,全国农村最大差距达7917元,相差10.63倍,变异系数城镇高达0.984,农村更达1 196[5]。袁连生和王善迈分别用 省际间义务教育生均经费的基尼系数和变异系数 作研究,发现中国省区之间义务教育的公用经费水平相对差异明显,其中生均预算内公用经费基尼系数已超过0.5,属于严重不平等,研究强调了加大中央财政对经济不发达地区进行财政性教育经费转移支付力度的重要性[6]。王蓉的研究发现义务教育经费差异更多是由省内差异引起的,省内差异对整个义务教育经费差距的贡献为60%到63%,仅有1/3的原因是由省际之间总体经济发展实力的差距引起的[7]。沈有禄对我国2003年-2006年间的普通小学、普通初中、普通高中的财力、人力、物力资源在省际及城乡间的配置情况进行了详细的差异描述分析,发现我国义务教育无论是在人力、物力、还是财力资源的配置上,省际间及城乡间的差距仍在扩大,呈现典型的 马太效应 [8]。此外,井明在其博士论文#基础教育资源配置问题研究∃中就我国义务教育资源配置状况、农村税费改革与义务教育财政投入体制、义务教育均衡发展进行了阐述[9]。

三、城乡义务教育不均衡发展的测度

在测度城乡义务教育均衡发展方面,袁振国提出要建立一套比较敏感而又重要的教育指标进行动态分析,通过建立适当的数学模型,得出教育发展水平的一个基准值,不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较,获得体现发展偏离程度的教育发展均衡系数[10]。王善迈教授认为教育公平具有阶段性、相对性特征,从我国所处社会主义初级阶段的基本国情出发,并考虑数据的可得性,应当从受教育权和入学机会公平、公共教育资源配置公平、教育质量公平、群体间教育公平等四个方面设计正规三级教育的教育公平评价指标[11]。杨东平教授及其学生周金燕构建了教育公平测度指标体系,包括一级指标(义务教育均衡指数A、高中教育公平指数B、高等教育公平指数C、教育存量公平指数D)、二级指标、三级指标,并通过专家评估法构建了教育公平综合指标G,它是A、B、C、D的权重(分别为0.32、0.26、0 21、0.21)和[12]。翟博认为教育均衡发展从宏观层面分析是教育供给与需求的均衡,从中观层面分析是教育资源配置的均衡,从微观层面分析是学校教育过程包括内部课程教学资源配置的均衡、教育结果的均衡以及教育评价的均衡,并就教育均衡发展指数的构建进行了初步尝试,从区域、城乡、学校、群体方面对目前中国基础教育非均衡发展现状进行考察,揭示基础教育发展不均衡的表现、特征和成因[13]。王蓉的研究发现,1999年全国小学生均事业性教育经费支出的泰尔指数为0.261,省内泰尔指数为0.174,省际泰尔指数为0 087,省内不平等的贡献率为66.75%[14]。成刚的研究发现,西部某省2003年-2006年生均教育事业费的泰尔指数为0.13,县内不平等所占比例为50%[15]。

四、城乡义务教育不均衡发展的原因

对城乡义务教育不均衡发展的原因分析研究较多,从各地间经济发展水平不均衡角度,朱家存在其#教育均衡发展政策研究∃一书中认为低水平的社会经济实力不能保证高速发展的教育事业的质量是教育发展失衡的重要原因[16]。从教育经济区域的角度,沈百福发现各类地区社会经济发展水平的梯度差异极大,而教育发展水平的梯度差异却相对较小,各地教育与社会经济发展水平的不协调导致了教育投资的不平衡[17]。从政治经济学的角度,刘颂认为在我国当前的政治体制下,规模巨大的农村利益集团缺乏向核心决策者表达其利益取向的强烈动机,其在决策层中的代理人比例很低,甚至近似为零,总体上缺乏聚集起来表达利益取向的能力和参政议政的渠道。与农村利益集团相比,城市利益集团虽然在人数上处于劣势,但是城市利益集团与权力中心距离较近,与权力中心往来密切,个人所分享的集团利益比例较大,成员集体行动积极性高,游说政府制定倾向于保护城市利益集团的政策的成本较低,因此城市利益集团在义务教育财政体制变迁的过程中始终扮演着 第一行动集团 的角色。这种长期以来政治影响力的不同,造成了城乡义务教育发展差距的长期固化作用[18]。从义务教育管理制度的角度,包金玲通过对全国地县教育局长的专题调查,认为农村义务教育实行 以县为主 管理体制,虽然旨在强化各级政府特别是县级人民政府的责任,切实减轻农民负担,但是,由于新体制遭遇了税费改革,忽略了地区间的差异,加剧了经济欠发达地区教育投入不足的矛盾[19]。从财政分权的角度,崔瑛等认为在我国现有的二元经济体制下,义务教育财政体制的分权化改革必然会加剧城乡之间义务教育投入的严重失衡,这种失衡又势必引致城乡之间义务教育发展的不平衡[20]。从各种教育上游制度的角度,鲍传友认为是我国的户籍制度、土地制度、税收制度、社会保障制度以及义务教育的投入体制、教师政策等造成了城乡义务教育的不均衡发展[21]。

五、解决城乡义务教育不均衡发展的对策

对促进城乡义务教育均衡发展策略的研究,黄平从资源配置的角度认为, 政府应作为资源配置的主体对全国范围内的教育资源进行统筹规划、合理配置,确保各

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