财政学 第14章

环保部副部长张力军表示，要把减排问题放在 经济发展过程中统筹考虑，强化污染减排对经济发 展方式的“倒逼”机制，既要大幅度削减现有源的 排放量，腾出空间支持经济发展；又要严格控制新 增总量，把排污总量指标作为新建项目的前置条件， 约束“两高一资”项目盲目投资扩产，限制地方经 济粗放增长。 根据规定，河南省在计算分配各市的总量预算 指标时，为了鼓励地方多削减排污总量，规定在完 成国家下达的总减排量和控制排放量的基础上，多 削减总量即可多获得预支增量指标，再用环境质量 作适当修正。



环保部：推行污染物总量指标预算管 理制度

河南省人民政府网站介绍，河南省实施主 要污染物总量预算管理，把环境资源的家底交 给地方政府，让地方政府的领导真正明白环境 资源是一种最宝贵的、最重要的、最稀缺的资 源，分配的预支增量怎么使用、上什么项目、 上哪些项目、结构如何调整、经济如何转型等 一系列问题全部交由地方政府去运筹，充分调 动地方政府在强化污染减排、推动科学发展方 面的自觉性、主动性和能动性。

我国预算管理体制的演变 统收统支体制 · 即高度集中的预算管理体制，财力、财 权高度集中于中央


· 是1950-1952经济恢复时期的预算体制， 在三年调整时期和文革时的一些年份也用过

统一领导，分级管理体制 · 1953-1979年实行 · 主要特征：中央统一制定预算政策和制 度，地方分级管理；有关税权集中于中央，由 地方组织征收，分别入库；中央确定地方预算 的支出范围；中央统一进行地区间的调剂；地 方以支定收，结余留用；该体制不能长期稳定
但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，遗产税等重要 税种尚在研究之中，虽然财产税税种较多，但税额较小，远不 足以保证地方支出需要。


财政分权理论认为，地方各级政府能灵活独立地 决定该级政府预算，是发挥地方政府职能的保证，而 预算自主权则需要税收自治权来保证。但我国分税制 改革避开了这一敏感话题，只单纯考虑税收收入的划 分。 我国税制微调政策措施几乎完全出自中央政府， 地方政府只在个别税种或税目上具有有限的税额及税 率的决定权，只有某些地方税的税收行政法规的部分 制定权。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出 需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财 政”。
第十四章 预算管理体制
第一节 预算管理体制概述
一、预算管理体制及其类型
1.预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及 地方财政各级之间的财政关系的基本制度。 2.内容：预算管理主体和级次；预算收支划分的 原则和方法；预算管理权限划分；预算调节制
度和方法。 核心：各级预算主体8个税种中，虽然划归地方的税种有18个， 但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业 税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定，但企业、个人所 得税已划分为共享税，不能成为地方主体税种。

目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作 用。在多数分税制比较完善的国家，地方政府开征的理想税种 及税基应具有非流动性，以财产税为主体税种是共同点。
某地区实际可得 的转移支付拨款
中央实际可用于转移支付的资金总额 ] 某地区应得的转移支付拨款 各地区应得的转移支付相加的总额
=[
◆
专项拨款：配套拨款和非配套拨款 差别：前者只是补偿地方公共产品的部分而非 全部成本，后者是补偿地方公共产品的全部成 本；配套拨款的使用具有一定的自主权，非配 套拨款的使用基本上没有任何自主权。

迄今，我国财税体制仍是“一国两制”。政府收入除了预 算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入 等。 1994年至2009年，全国税收收入占公共财政收入的比重由 98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4个百分点，不少地方政 府的非税收入超过了税收收入，2009年全国地方政府性的非税 收入达到了36855亿元，相当于地方税收收入的1.45倍，一些 基层政府非税收入甚至超过税收收入好几倍。 大量政府性非税收入游离在分税制之外，遂使分税制改革 成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”，省以下 却是谁也搞不清的“灰色地带”。

非配套拨款是指拨款者提供一笔固定资金， 并规定它必须用于指定的项目；配套拨款是指 接受拨款的政府必须自己筹集到一定比例的款 项，才有资格接受上一级政府的拨款。配套额 可以确定为占受补政府自己支出额的某个百分 比，比如说50％的配套拨款意味着受补政府每 支出1元，可获得0．5元的拨款额。

有条件的配套拨款又可分为封顶的配套拨款和不 封顶的配套拨款。前者规定接受拨款的政府可以得到 的最高拨款的数量界限，比如说受补政府的支出额在 100万元以下的按其支出额的50％提供拨款，如果支 出额超过100万元则最多也只能拿到50万元拨款额。 不封顶的配套补助不规定拨款接受者可以得到拨 款的最高限额，只要有自有资金，就一直可以按肩有 资金投入的某个百分比从拨款者那里获得配套资金。 在配套拨款的情况下，拨款额是变化的，它取决于拨 款接受者的行为，特别是在不封顶配套拨款的情况下 尤其如此。
地方固定收入、共享收入。
跨省市总分机构统一计算的当期应纳税额的地 方分享部分，25％由总机构所在地分享，50％ 由各分支机构所在地分享，25％按一定比例在 各地间进行分配 某省分配系数=0.35×该省企业经营收入÷各省 企业经营收入之和+0.35×该省企业职工人数÷ 各省企业职工人数之和+0.30×该省企业资产总 额÷各省企业资产总额之和

4. 粘蝇纸效应：是指上级政府通过转移支付拨款 可以“粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨 款 用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水 平。 ——与减税相比

粘蝇纸效应在较富有的省份比较贫困的省 份更明显。粘蝇纸效应越强，税收努力越高。 较富有的省份显示出刺激效应。

较贫困的省份显示出替代效应。存在粘蝇 纸效应时地方政府会增加税收努力。


3. 无条件的均衡拨款和专项拨款 ◆ 无条件拨款：一旦确定拨款数额以后，所拨款 项无附加条件地归受补助地区自主使用。
标准收入=该地区的经济税基 标准税率
某地区的 标准支出
差异调整系数
该地区 人口数
全国人均标 准支出水平
该地区的服务 成本差异系数
某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出-该地区标准收入


划分收支，分级包干体制 · 1980-1993年实行 · 也称"分灶吃饭"体制 1982年，国务院颁发《关于实行“划分收支、分 级包干”财政体制的暂行规定》，决定除了3个直辖 市之外，其余地方均实行形式各异的财政包干体制， 即实行所谓的“分灶吃饭”。 这个规定的主要内容是对财政收入进行分类，划 分为固定收入、分成收入和调剂收入三类。而财政支 出按照企业事业单位的行政隶属关系进行划分，地方 财政在划分的收支范围内多收多支、少收少支，自求 平衡。


可以说，我国当下的财税体制改革，无法 真正实现财政分权意义上的分税制。“十二五” 期间，我国将大力推进经济结构调整，促进经 济发展方式转变，这对各级政府的财政收入会 造成一定冲击。从地方层面入手优化税收配置， 继续推进分税制改革，对全国财政收入安全和 经济平衡增长具有重要意义。
二、分税制改革的主要内容 1.中央与地方的事权和支出划分。 2.中央和地方的收入划分：中央固定收入、

二、分级分税预算管理体制（财政联邦主义）简介
● 内容或要点
1.一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立， 自求平衡；
2. 划分事权范围和财权范围；
3. 收入划分实行分税制；
4. 预算调节制度；
5. 体制整体相对稳定。
●
政府间收支划分的基本理论依据
1.社会公共需要或公共物品的层次性—经济标准
（1）公共产品的分层次性（支）：受益原则和

我国目前仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因 素： 一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事 权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念； 二是我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财 力支持；



三是既得利益调整的力度过大，困难很大；
四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地 区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过 转移支付实现地区均衡难以在短期内实现； 五是基础性数据统计、收集有很大难度。



因为省以下迟迟没有形成真正的分税制， 省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定， 而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模 式，也使财权划分极不规范，造成了地方政府 财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日 益困难的局面。财权层层向上集中，上级政府 的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事 权高度不对称，不能有效履行各自的职能。
分税制改革：一盘没有下完的棋

始于1994年的分税制改革，到今天已近18 年了，然而现行分税制可以说仍未“成年”。 尽管通过分事权、分税收、分管理，打破了传 统的“财政包干”模式，实现了财政收入的快 速增长，也使政府与企业、中央与地方的财政 分配关系走向规范，建立了政府间分权型财政 模式。但地方税收体系至今没能成型，与快速 发展的市场经济相比，分税制改革却是一盘没 有下完的棋。


对此，环保部驻西南督查中心处长但家文建议 综合考虑两种不利情况：一种是在实施总量指标预 算管理前已竭尽全力削减排污总量，现在减排空间 和潜力不大的地区；另一种是自身欠发达，环境容 量较大，没有什么工业，属无量可减的地区。“既 不让过去埋头苦干的‘老实人’太吃亏，也不能让 欠发展地区还没有‘踩油门’就要‘踩刹车’。” 他说道。 周生贤透露，2013年确定的减排任务是：与 2012年相比，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减 少2%，氨氮排放量减少2.5%，氮氧化物排放量减 少3%。经初步核查核算，2012年四项污染物排放 总量比2011年减少2%以上，完成年度减排任务。