公共选择视角下我国发行地方政府债券的风险探讨

公共选择视角下我国发行地方政府债券的风险探讨

内容摘要:地方债券是解决我国目前地方政府财政困境,将地方政府隐性债务公开化的现实需要。本文引入公共选择理论中的“经济人”范式,构建基于现行政府间财政关系约束的地方债券公共选择机制,并进一步总结基于我国现行政府间财政关系,地方政府发行地方债券所可能产生的风险。

关键词:地方债券经济人风险

地方政府债券及公共选择理论概述

地方政府债券是由地方政府发行并负责偿还的债券,简称“地方债券”,也可以称为“地方公债”或“地方债”。地方政府的举债权是财政分权理论赋予地方政府的应有财权。根据财政分权理论,与中央政府相比,地方政府更接近于自己的民众,更加了解它所管辖的选民的效用和需求,为了实现配置的有效性和分配的公平性,决策应尽可能在最低水平的政府部门进行,因此赋予地方政府独立的财权是基于地方政府事权安排的现实需要。地方债券在外国、尤其是西方发达国家是一种成熟的融资工具,已有几十年的发展历史。从它们地方政府债务现状来看,只要存在中央与地方分权的财政联邦主义(fiscal federalism),无论是单一制或是联邦制国家,就具备地方政府融资的前提。

传统理论假定政府官员总是有足够动力去提供公共产品和维护市场秩序,实际上,由自利人组成的政府,是政治活动中的“经济人”,同样谋求自身利益的最大化。“每个人都追求自身利益”,这也是公共选择理论各派普遍接受的范式。理性的政府官员会在特定制度约束下寻求自身利益最大化。不同层级政府的行为模式,都是在给定约束条件下将自身利益最大化(Qian&Weingast,1997)。

由于我国的干部任用与任期制度,中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用,因此,我国地方政府的行为模式在很大程度上取决于现行我国政府间财政关系。具体而言,我国地方政府的举债行为也是在现行政府间财政关系的约束条件下将自身利益的最大化的过程。本文赋予地方债券相关主体“经济人”的假设,构建基于现行政府间财政关系约束的地方债券公共选择机制,并进一步总结基于我国现行政府间财政关系,地方政府发行地方债券所可能产生的风险。

“经济人”假设下地方债券相关主体的效用函数

经济人假设是西方经济学的理论基石之一,具有重大的理论价值,可以用来分析人类行为的基本方面。公共选择理论把这种在市场经济下私人选择活动中适用的理性原则,应用到政治领域的公共选择活动之中。公共选择学派认为,他们的经济人范式反映了人的基本行为特征,是社会中所有个体行为特征的统计描述,因而用这个范式,既可以用来分析经济市场上主体的行为,也可以用来分析政治市场上主体的行为;既可以用来分析官员、政治家的行为,也可以用来分析投票者(选民)的行为。必须强调的是,个人即便在公共选择活动中也首先是在追求个人利益,只是可能比私人市场活动中要隐蔽和复杂一些,但决不是像传统政治学理论中认为的那样,只追求公共利益不考虑个人利益。

地方债券是地方政府或其授权代理机构为满足地方经济与社会公益事业发展的需要,从社会上吸收资金用于提供公共产品支出的长期债务融资,首先,从其政策目的来看,地方债券是地方政府为满足辖区内居民公共需要的政策工具。其次,从政策运行的政治环境来看,地方政府作为中央政府的下属机关,地方债券的政策取向就不得不考虑中央政府的满意度。

众所周知,公共选择理论中的“铁三角”指:利益集团、立法者联盟和行政机构。相应地,在我国发行地方债券所涉及到的相关主体中的“铁三角”则包括地方政府、上级政府(替代立法者联盟)和微观主体(替代利益集团)三个组成部分。

(一)微观主体的效用函数

微观主体X1主要指政府辖区内的企业和居民。其效用函数前者为利润最大化A,后者为效用最大化B。同时,也追求市场自由和机会最大化C(杨瑞龙,杨其静,2000)。其效用函数可以表示为U(X)=U(A,B,C)。需要说明的是,在目前的政治体制下,对地方政府来讲,企业的效用要大于居民的效用。一方面,企业可以给地方政府带来税收和就业机会,而这些是地方政府政绩显示的一部分;另一方面,企业可以组成商会或行会等“压力集团”游说或贿赂地方官员。而由于“搭便车”行为的存在,原子式的居民不可能有组成庞大利益集团的激励(奥尔森,1994),这在实际生活中也表现为地方人大和工会的功能弱化。因此,在本文的分析中,认为企业是微观主体博弈方的主导者,即A>B。或者说,在地方政府的效用函数中,自变量——微观主体的满意程度实际上主要是辖区企业的满意程度。在没有利益集团和党派组织的情况下,个人没有话语权。

(二)地方政府的效用函数

地方政府X2主要指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。首先,按照我国当前的干部任用制度,上级政府对地方政府行政长官的任免是具有决定性作用的,其次,地方政府官员又是辖区内人民的代表,接受人民委托执行公共事物的管理权。最后,地方政府作为一个独立的主体,也追求自身利益的最大化即垄断租金最大化。因此,现阶段中国地方政府的效用函数至少应包括下列变量:上级政府的满意程度D,微观主体的满意程度E,地方政府垄断租金最大化F。因此,地方政府的效用函数可以表示为U(X2)=U(D,E,F)。上级政府的满意在我国无异于

西方政治家眼中选民的选票,是决定性的。微观主体特别是企业的满意程度同样对地方政府具有重要意义,因为辖区企业的“用税投票”和提供更多的就业岗位等行为与地方经济发展和税收增长具有较强的正相关性,所以辖区企业与地方政府之间实际上存在蒂波特(Tiebout Model)选择问题。当然这些因素只有能够间接转变为上级政府以及辖区居民的“满意”才可能达到地方政府的最终目标。而地方政府在保障上述两个目标的前提下,由于利己动机,也会利用一切条件谋求自身垄断租金的最大化。

(三)中央政府的效用函数

上级政府X3指中央政府。为了便于分析,本文假定社会总产出最大化G是其效用函数的惟一变量。当然这并不客观,但是,从权力归属上看,中央政府拥有对地方政府的控制索取权和剩余索取权,因此更加具有宏观性和全局性。并且,本文力图在我国现行政治体制框架内进行分析,所以上级政府的效用函数就简化为U(X3)=U(G)。

不同主体效用最大化约束条件下的地方债券风险

(一)微观主体效用最大化约束条件下的地方债券风险

基于前文的分析,在地方政府的效用函数中,自变量——微观主体的满意程度实际上主要是辖区企业的满意程度。辖区企业与地方政府之间实际上存在蒂波特(Tiebout Model)选择问题。与公民追求较低税率与较高公共服务水平的组合不同,企业追逐较低税率、较高服务水平与较高资金回报率的组合。

由于政府负债可以看成是将征税时间后推。在自利假设下,社会中凡是预计到有可能在未来时刻转嫁公共品成本的群体都会理性地选择多发债务,待偿还债务时主动(例如迁移)或被动(例如死亡或破产)地躲避税收。微观主体的跨区域流动选择的机会成本越低,其对发债的偏好就越强。由于公债诱发的财政幻觉, 当纳税人因财政幻觉而低估税赋时,会极力支持更多的政府支出,从而导致债务规模的扩大。

因此,一个政治体系如果在宪政设计上允许政策的主导权为这些群体所左右,则其自然的财政倾向就是过度负债。

(二)地方政府效用最大化下的地方债券风险

1.微观主体满意度对地方政府举债行为的影响。在地方政府的辖区内,微观主体特别是企业无疑是经济发展的主体,在户籍制度有所放松和非公有资本基本可以跨地区流动的条件下,微观主体的跨区域流动成为地方政府经济行为的约束条件之一,为了留住和吸引更多企业,地方政府间纷纷竞相出台适合谋求高额资金回报率的优厚条件。在中央税税率一致的条件下,地方政府首脑力求通过各种措施如:较高的公共服务水平、廉价的土地成本、更多优惠政策等积极扶持辖区内企业。而上述措施无不需要充足的财政收入作保障,基于现行财政体制下,除了举债,地方政府并无独立的财源,因此,为了提高微观主体的满意度,地方政府有扩大债务的倾向。

当然,在正常情况下,辖区微观主体的“经济投票”只有通过政绩显示机制转化