大部制视域下的公共危机管理体制构建研究_温志强

大部制视域下的公共危机管理体制构建研究

温志强

【摘要】由于缺乏权威高效的公共危机管理体制，我国一直以临时政府“应急指挥部”为主的决策和指挥机构，这种临时组织机构欠缺特有权威，同时临时指挥系统难以实现有效协调机制。所以使得我国的公共危机管理成本居高不下。所以本文提出构建基于大部制思想下常设公共危机管理职能体制，其中枢决策机构“国家安全委员会”，并购建国家实体职能机构“紧急状态部”。这种常设机构有利于弱化危机管理部门自身利益，有利于提高应急指挥的统一协调性，有利于提高危机管理的专业化水平。

【关键词】公共危机；政府管理；大部制改革

虽然早在2006年4月，国务院办公厅就设置了国务院应急管理办公室，协助国务院领导处置特别重大的突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》也规定了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”但是，5.12汶川特大地震以后，我们仍然和以往的应急救灾一样，成立临时抗震救灾指挥部，所有一切资源都由指挥部调动。在这次地震中只有四川阿坝自治州应急办公室主任有一个汇报的连线声音，其他各级应急管理办公室都没有任何身影出现。国务院总理亲自组织指挥救灾的模式在整合资源、统一调配方面确实有很大优势。但是，随着改革开放和社会转型的进一步深化，中国的各种突发事件会越来越多，如果一直没有或者发挥不了应急管理专门实体职能机构的作用，每一次突发公共危机都由总理亲力亲为指挥，势必会影响政府正常的管理工作。更为严重的是，各级政府的应急管理办公室在应急管理中的权威性也将逐渐减弱。5.12汶川特大地震的抗震救灾再一次证明，公共危机管理不是灾后救助几天的事，而是平时的积累和准备，灾后几个月、几年、甚至几十年的连续不断的恢复重建，靠临时指挥系统是解决不了根本问题的。所以，逐步构建统一的权威性的危机管理制度以及塑造公共危机管理政府专门职能机构在应急管理中的权威性势在必行。

一、公共危机管理体制的现状与困境

（一）临时组织机构欠缺特有权威

由于中国没有独立和常设的危机管理实体职能机构，每次灾害发生后，需临时成立工作小组应付危机。应急管理各个过程不能有序的纳入应急管理的战略目标、规划与日常管理中；政府没有从国家安全和国家利益的高度制定突发公共事件预防战略，导致政府很难发现突发公共事件潜伏期的种种外部表征，而在突发公共事件爆发后政府往往“临阵磨枪”，仓促上阵，被动反应。临时指挥部能力有限，各部门缺乏沟通和协调，单兵作战，缺少综合应急，

∗基金项目：中国博士后科学基金面上资助项目“基于风险社会理论的中国转型期公共危机预警机制研究”（20110490005）；天津市哲学社会科学研究规划资助项目“群体性事件的风险防范与治理研究”（TJZZ10-116）；天津市高等学校人文社会科学研究重点项目“完善政府应急管理储备机制研究”（2009ZD14）。

作者简介：温志强（1971-），男，甘肃会宁人，天津师范大学政治与行政学院副教授、博士、硕士生导师，北京大学公共管理学博士后流动站在站博士后，主要研究方向为公共危机管理。E－mail：wzqas@。

无法胜任现代应急管理以信息技术为基础的智慧决策。由于多名高层领导同时出现，导致救援现场指令不断，非专业人员领导的现象相当严重，使得专业救援者不知所措，“多头指挥”现象1往往延误最佳救援时间，这是突发公共事件应急管理面临的最大挑战。所以，对于瞬息万变、情况复杂、时间紧迫、形势危急的公共危机事件来说，这种临时指挥机构有四个致命的缺点：一是缺乏有效的延续性，这样的指挥部成立得快，撤销得也快，在处理危机时留下的经验教训不能得到充分的总结和吸取，相关的资料也无人保管，这就使得下次在处理类似危机时，很可能又要从头做起，无形中浪费了大量的人力物力资源，危机处理后的经验不能够有效保留。二是这种临时指挥部不可能事先准备出系统成熟的应急管理计划，也不可能从国家安全的高度上设计和制定出中、长期的反危机战略和应急计划。他们的职责仅仅停留在对于危机的现场处理上，以平息某一次危机为最高目标。三是临时指挥部的人员都是从各个部门临时抽调的，彼此之间的了解熟悉和配合要耗费大量的时间，这对于分秒必争的应急管理来说，是很难适应的。四是这样的临时指挥部在法律上没有应有的保障，在现行的行政机构中没有自己的位置，也就没有相对确定的权限。所以其实际工作的开展往往要靠与各职能部门的协调，而这样更多的是依靠组织的个人能力和领导的重视，带有很大的随意性。这就出现了只要一把手重视，就很容易协调各方，而一旦主要领导不重视或者因为其他事宜不能亲临现场，应急管理的力度就无法保障。2真正科学的公共危机管理应该是一个包括事先预测、事中处理和事后总结教育的全过程，只靠在危机发生后的临时机构很难做到事先和事后的长期防治，因此，预防准备型公共危机管理旨在建设常设的危机管理职能部门，这对于从根本上遏制危机、避免类似危机的发生有长远的战略意义。

（二）临时指挥系统难以实现有效协调机制

各部门协调运作不畅，危机关头各自为政，“山头主义”3严重是中国政府于危机管理中遭遇的主要困境之一。比如，中国的应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身突发公共危机的特点建立了相对独立的应急体系，这些应急救援力量在指挥和协调方面基本上仅局限于各自领域，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制。部门之间在应急管理中的分工协作关系不够明确，存在着部门分割、职责交叉、管理脱节、低水平重复建设等现象。统一协调不足，不利于资源整合和快速反应能力的提高。往往一种或几种相关重大突发事件由国务院对口主管部门为主负责预防和处置工作，其他相关政府部门参与配合。

这种分割而治的体制有四个难以弥合的弱点：一是条块应急职责划分并不清晰明确，在应急实践中时常出现条块行动衔接配合不够、管理脱节、协调困难等问题。从组织管理看，各级部门垂直应急管理体系较为完备，但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。例如，对化学污染事故的应急处置，环保部门、生产运输部门、安全生产监管部门和地方政府都有各自的应急预案和措施，但如何统一行动、统一调配、相互配合，事先各部门充分协调不够，甚至互不知晓。二是地方属地化管理的责任和授权不足，地方属地化管理使应急部门整合困难、行动和衔接脱节，政府的战略决策行为变成了下属机构和部门领导人争夺资源和权力的过程，致使部门职能重叠、低水平重复，内部矛盾激化，责任推委，政府整体功能弱化。三是由于应急力量的分散，应急力量和资源还缺乏有效整合和统一协调机制，当发生重特大突发公共事件，就显得很不适应突发公共事件的群发性和链状特点，灾害链一旦形成，衍生危害更加严重。尤其是发生涉及多种突发公共事件或跨地区、跨行业和跨国的重特大突发公共事件时，某一部门的应急力量和资源往往十分有限，而临时组织应急管理力量，则往往存在职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，

1参见贾康，刘尚希：《公共财政与公共危机“非典”引发的思考》，北京：中国财政经济出版社，2004年版，第176页。

2参见陈唐山：《企业突发事件应急管理与应急预案制及典型案例解析指导手册(上)》，北京：中国知识出版社，2006年版，第302页。

3参见胡百精：《中国危机管理报告2006》，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第57页。