公路安全保护条例解析

公路安全保护条例解析作者：不详《公路安全保护条例》于今年3月7日公布，7月1日起正式实施。

5月下旬，省公路局组织召开了《公路安全保护条例》（以下简称条例）的学习会议，并邀请到著名的公路法专家张柱庭教授对该条例进行了讲解。

结合张教授的讲解和工作实际，笔者将选择一些条文，对其内涵以及对公路管理、养护、执法等“公路保护”工作的影响进行粗浅分析。

第一章总则。

第一条是立法目的和依据。

依据是《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）。

《公路法》和条例的关系，是法律和行政法规的关系，法律是上位法，而行政法规的制定原因之一就是为了执行法律的规定。

因此条例不能违反《公路法》，只能对《公路法》的规定进行充实和细化。

还有一个问题：条例和《广东省公路条例》的关系如何？《广东省公路条例》是由省人大制定的，属于地方法性法规，地方法法规不能违反行政法规。

因此《公路安全保护条例》是《省公路条例》的上位法，两者有不同规定的情况下，以《公路安全保护条例》为准。

第三条是规定公路保护的主体。

第二款中规定了属地主义管辖的原则，但职责内容又必须由省一级部门来确定。

第三款则明确授权“公路管理机构”是具体负责公路保护的监督管理。

由此，公路管理机构对公路的保护、管理职责，其权力来源明确是行政法规授权。

第四条扩大了公路保护工作的责任部门范围。

以往的观念是公路就是公路部门或交通部门的事，现在明确规定多个部门负有相关责任。

防止了公路部门孤军奋战甚至四处求人的窘境。

第五条明确公路管理、养护和公路管理机构的行政经费应纳入本级政府财政预算。

第七条规定各级交通运输主管部门必须制定公路突发事件应急预案。

同时也将该种预案界定为专项预案，区别于部门预案。

两者的不同之处在于，专项预案是需经本级政府批准，涉及到要动用其他政府部门或下级政府的力量。

而部门预案意味着动用本部门的力量就能解决。

从近几年公路突发事件来看，如08年的冰灾，多部门联合更能抢险应急，更能保障公路的安全畅通。

第九条规定公路保护责任是一种公共责任。

理由是公路是一种公共产品。

第二章公路线路。

主要规定公路建筑控制区、各类保护区以及除超限超载之外的公路管理、许可事项。

第十条规定的是路产登记制度。

路产登记工作在我省乃至全国都做得不好，这次《公路安全保护条例》对此提出了明确要求。

路产登记首先是具有档案效力，从证据效力而言，比普通的证据要高。

这种登记和《物权法》中的不动产登记还有距离，尽管公路属于不动产。

因为《物权法》中规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

”由于我国的不动产登记制度还未公布，而条例又不是法律而是行政法规，因此这种登记还不具备物权效力，但可以为以后（不动产登记制度出台后）打下伏笔或基础。

此外，路产登记制度不同于土地登记制度，土地登记制度由国土部门依法完成。

第十一条规定公路建筑控制区的范围。

首先，是在《公路法》规定的县级以上政府的基础上明确了由交通运输、国土资源等部门具体负责划定工作。

其次，一个重大的变化是建筑控制区起算的位置发生了改变，从原来《公路法》第34条的边沟外缘变成了现在的公路用地外缘，而公路用地就是从边沟外缘起算往公路外一米的范围。

因此，实际上建筑控制区的范围比原来扩大了一米。

其次，对公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围的划定也作了指引，即“根据安全视距等要求确定”。

所谓“安全视距”即《公路工程技术标准》（JTG B01—2003）中的停车视距、会车视距和超车视距。

第十二条第一款规定公路建筑控制区划定的时间。

《公路法》并没有明确规定划定的时间，条例将划定时间规定在“自公路初步设计批准之日起30日内”。

这样立法是为了解决普遍存在的拆迁前抢建、抢种的问题。

第十三条第一款表明条例对“历史遗留问题”的态度：规定公路建筑控制区划定前已经合法修建的建筑物和构筑物“不得扩建”。

第二款是增加了建筑控制区以外的管理，即建筑控制区外的建筑物、构筑物不得遮挡公路标志。

第十三条这个条文对建筑控制区的保护比《公路法》有明显加强。

第十四条规定公路规划控制区。

在《公路法》第18条的基础上一是增加了对学校、货物集散地、大型商业网点、农贸市场的规划要求，二是明确了与公路之间应保持的距离。

第十五条规定了公路与城市道路、铁路、通信交叉时，新建、扩建的线路承担建设费用。

即公路提出扩建，由公路部门承担费用，或城市道路扩建，由城市道路管理部门承担费用。

这样立法是考虑到只有建设单位才有编制预算的权利。

第十六条第一款规定了禁止任何单位或个人把公路当做试车场地。

第二款在《公路法》第46条的基础上增加了一些公路违法行为的列举，如打谷晒粮、种植作物、焚烧物品等。

第十七条规定了公路安全保护区。

在《公路法》第47条的基础上，本条第一款第一项明确了国、省、县、乡道的安全保护范围。

第十八条规定了重大危险源安全距离区。

本条的安全距离与第十七条的几乎一样，但是内容不同：第十七条是针对危险作业，本条是针对危险物品。

此外，本条的法律责任在条例的第57条，第57条规定违反第18条的由安全生产监督管理部门依法处理。

第十九条规定了抽取地下水、架设浮桥控制区。

《公路法》中并没有这项内容。

这是为了加强对公路桥梁的保护，立法背景是近些年了公路桥梁的断裂、塌陷事故明显增多。

同时，本条还规定了公路管理机构与水行政部门、流域管理机构的串联审批制度。

同时，条例第57条规定，违反第19条规定的，由水行政部门、流域管理机构依法处理。

第二十条规定了禁止采砂区。

第二十一条规定了疏浚作业控制区。

第二十二条新增了几项危害桥梁、隧道、涵洞的禁止行为。

需注意的是，这些行为是条例明文规定禁止的，不能办理行政许可。

如果申请人提出申请，应直接出具不予受理决定书。

第二十三条规定通航河流的桥区。

本条吸取了近年来船撞桥事故的教训，规定了应在桥区范围内设置相应的航标、桥标、桥墩防撞装置等，以加强对桥梁的保护，这也是《公路法》里面没有的新增规定。

违反本条规定的，根据条例第57条，由海事管理机构处罚。

第二十四条规定了重要的公路桥梁和隧道由武警部队进行守护。

重要铁路、港口、机场都有武警参与守护，且从实践效果来看也颇佳。

因此公路有必要参照引进这一项制度。

第二十五条是在《公路法》第52条规定的基础上增加了“遮挡公路附属设施”和“利用公路设施架设管道、悬挂物品”的禁止行为。

第二十六条规定了路树的砍伐应经公路管理机构审批许可。

关于路树砍伐的审批权问题，之前存在争议，争议的内容是究竟是由公路部门审批还是由林业部门审批。

根据《公路法》第42条的规定“公路用地上的树木，不得任意砍伐；需要更新砍伐的，应当经县级以上地方人民政府交通主管部门同意后，依照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。

”《广东省公路条例》第32条对此也作了几乎一样的规定“公路用地上的树木不得任意砍伐；确需更新砍伐的，必须经公路管理机构同意，按照《中华人民共和国森林法》的规定办理审批手续，并完成更新补种任务。

”支持由林业部门审批的，理由无非有二：一是无论是《公路法》还是《广东省公路条例》，都把路树砍伐的内容放在了“公路养护”的章节，而没有放在“路政管理”的章节；二是公路部门只是“同意”，而“审批”必须按《森林法》办理。

此次条例的出台已经将此问题明确，由公路部门审批。

《森林法》第32条第三款规定“铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证”，“有关主管部门”是指林业部门还是公路、铁路管理部门？把《森林法》第32条总共六款内容全部看完，答案就很明显了：凡是需由林业部门来审批的，都非常明确地写明了由林业主管部门核发采伐许可证。

那为什么把路树砍伐的审批放在“公路养护”的章节呢？无论是《公路法》第42条还是《广东省公路条例》第32条，第一款都规定的是公路绿化工作的组织实施的问题——“公路绿化工作,由公路管理机构按照公路工程技术标准组织实施”，因此放在“公路养护”的章节是因为想把路树的种植、保养和砍伐等“路树类”问题统一放在一起。

条例出台，从此再无争议。

路树的砍伐应该作为路政许可的事项之一，由公路管理机构审批，并且是单独审批。

第二十七条将路政许可的审批项目进一步明确。

其中的第（四）、（五）、（六）项为条例对《公路法》进行补充完善的内容，第（四）项针对管线挂桥行为，第（五）项针对龙门架、人行天桥上设广告行为，第（六）项针对旧路口扩建行为。

需要注意的是第（四）项“利用公路桥梁、公路隧道、涵洞铺设电缆等设施”的许可事项与条例第22条“禁止利用公路桥梁（含桥下空间）、公路隧道、涵洞堆放物品，搭建设施以及铺设高压电线和输送易燃、易爆或者其他有毒有害气体、液体的管道”的禁令行为的关系。

属于第22条高压、易燃易爆、有毒有害的管线设施，是不能申请审批的，这是明确禁止的行为。

如果是一般的电缆、水管、光缆等，是可以依照第27条第（四）项提出申请的。

第二十八条是对路政许可的一些完善。

一是申请材料中增加了第一款第（二）项的“安全技术评价报告”和第（三）项的“应急预案”；二是第二款规定涉及经营性公路的审批应该征求公路经营企业的意见。

“报告”和“预案”都是为了防范涉路施工中出现一些安全事故，其中有资格出具安全技术评价报告的单位为公路勘察设计院。

基实这种做法在广州市的路政许可实践中早已存在，比如一些大型涉路污水管道工程或跨越公路建跨线桥、人行天桥等重大涉路工程，路政审批部门都会要求公路勘察设计院对该工程对公路的安全性影响出具书面意见，并以此作为许可的依据之一。

至于第二款征求公路经营企业意见，是由于近年来公路尤其是高速公路的经营单位往往是企业，而不是交通或公路部门，为了符合政企分开、事企分开的现状，以及尽量避免许可项目、涉路工程与经营性公路的管理、养护、发展规划产生冲突，加强沟通是很有必要的。

第二十九条规定了涉路工程施工完毕后的验收制度。

以前的制度或做法，是公路管理机构对于许可项目完工后或者对养护工程完工后的验收工作普遍不到位。

将来公路管理机构对涉路施工完毕后必须对公路、公路附属设施是否达到规定的技术标准以及施工是否符合保障公路、公路附属设施质量和安全的要求进行验收。

这种验收，应该由路政部门牵头，会同养护单位、公路勘察设计部门，以及工程的监理单位联合进行。

本条还规定，影响交通安全的，还得经交警部门验收。

第三章公路通行。

本章重点在于对超限车辆的治理。

“超限”的界定见《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交通部2000年2号令）和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第54条。

第三十条从汽车生产和销售环节治理超限。

这是从源头上对“大吨小标”车辆进行了限制。

本条中提到的“机动车安全技术标准”参见国标《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值国家标准（GB 1589-2004）》。