创新中国特色海洋综合管理体系

创新中国特色海洋综合管理体系

作者：周珊珊

来源：《管理观察》2017年第13期

摘要：21世纪是海洋的世纪，海洋是人类未来发展的希望，在比较分析美国和我国沿海先进海洋管理政策和做法的基础上，提出我国现代海洋管理政策创新的内容、目标和功能，以及我国未来海洋管理政策创新总趋势。分析研究我国海洋管理体制存在的问题与不足，阐述新世纪拓展我国海洋管理内容、完善海洋综合管理体制的必然性。

关键词：海洋综合管理体系创新陆海统筹集成管理

中图分类号：P711 文献标识码：A

从20世纪30年代以来，各国对海洋管理基本概念的理解经历了80多年的实践与理论探索。回顾国内外海洋综合管理实践与理论，我们不得不把目光移到发达国家尤其是美国。早在20世纪30年代，美国在丰富的海洋管理实践中提出了最初的海洋管理理论。1972年美国颁布了《海岸带管理法》，标志着海洋管理已成为国家实践活动的重要内容。随后各国不断加以丰富，相继提出了海洋管理法规、条例和政策。1993年，《世界海岸大会宣言》指出，沿海国家实现可持续发展的一项重要手段，是对海岸带实施综合管理，也是解决海岸区域的有效对策。

1.中美海洋管理范围、类型与手段比较

在阿姆斯特朗和赖纳合作完成的《美国海洋管理》一书中，海洋管理被看作是将某一海域的海洋资源、海况及人类活动加以统筹考虑的特定空间的管理活动。随着海洋科技尤其是海洋高新技术产业的迅猛发展，人们对海洋开发利用实践活动不断加强，海洋管理的内容有了很大的扩展。如美国对自然区域海洋管理范围的理解，经历了包括自然部分、管理部分、管辖部分三大范围不断深化的过程，其中最基本的是自然部分，即表层水、水体、海床、底土；又如从海洋管理层次与类型对海洋管理的理解不断拓展，将海洋管理明晰为领海、毗连区、专属经济区、大陆架、用于国际航行的海峡、群岛水域管理等等，以此为依据分别制定了一系列区域性海洋法律制度。

在我国，海洋管理范围有哪些？海洋管理的类型有哪些？海洋管理的手段有哪些？同样困惑着我国海洋实际部门和学术界。尽管我们经过了30多年海洋管理实践与理论的不断探索，并已初步形成自己的海洋管理体系，但还有许多问题没有解决。

鹿守本1998年认为，在开发、利用、保护、权益、研究海洋事业等活动所发生的指挥、协调、控制及执行实施总体过程中产生的行政与非行政的一般职能，就是海洋管理。管华诗、

王曙光2003年主张，海洋管理是指政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、海洋开发利用活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制工作。

与美国相比，我国海洋管理所包括的范围、类型和手段有较大差别。一方面，是由于中美两国历史发展阶段、经济社会基础、政治经济体制等有较大差别，另一方面，主要是海洋技术、海洋管理权限、海洋管理机制等有较大差别。

2.传统与现代海洋管理内容、对象、方法和特征比较

现代海洋管理与传统海洋管理相比较，两者之间有哪些不同内容？目前海洋管理部门和理论界尚无定论，主要反映在海洋管理的具体内容上有不同见解。

传统海洋管理，是指国家海洋行政机构对海洋的管理，是单纯的行政管理。随着时代发展，人类社会开发利用和保护海洋的程度与规模不断扩大，人们对海洋的依赖日益增加，而且由于海洋生态系统的特殊性、海洋比陆地有更多的不可抗力，决定了海洋管理的复杂性、多样性和系统性。近百年海洋环境日益恶化，生态资源逐步枯竭、海洋灾害发生频率不断增加等现象足以说明，现代海洋管理必须突破传统海洋管理的局限，有更高的要求和标准。

海洋综合管理是一个系统工程，牵涉到各涉海部门的利益调整，不仅需要理论与实践的深化完善，而且急需培养一批熟悉海洋综合管理的人才队伍。海洋综合管理人才队伍是海洋管理的核心，关系到我国海洋强国战略和“一带一路”建设的成败。只有造就一批政治素质高、政策性强、业务知识面宽、具有国际视野、熟悉海洋管理规律、具有战略头脑、开拓进取、善于解决实践中所遇到的各种问题的海洋综合管理人才队伍，才能适应21世纪中国海洋事业迅猛发展的需要，使我国由海洋大国变成海洋强国。

3.我国海洋综合管理体系创新的主要内容

现代海洋管理的实践和理论不断拓展，客观上要求我国海洋综合管理的内容不断拓展和创新。将海洋权益管理、海洋战略管理、海洋资源管理、海洋环境管理、海洋人力资源管理、海

洋科技管理、海洋信息管理、海洋安全管理、陆海统筹管理、海洋区域管理、海洋管理组织等，作为创新与完善我国海洋综合管理体系的主要内容。

3.1 海洋权益管理

海洋权的产生与发展，在全球沿海各国和地区经历了一个漫长的演进过程。工业化、全球化以来，海洋权益的内容不断丰富，海洋权益管理不断加强。随着国际海洋法的不断丰富，国际海洋法规和现代海洋权益制度不断完善。中国海洋法制建设水平亟须提高，在国际舞台上发出越来大的声音。在海洋权益的维权管理及海洋权益法制管理方面，沿海各国和地区对海洋维权管理的原则越来越明晰。海洋执法在维护所管辖海域海洋权益，海洋司法在解决国际海事纠纷和海上划界争议等方面的重要性越来越明显。全球在管辖海域外的海洋权益上，尽管存在不少分歧，但联合国及其他国际组织、国际公约继续发挥作用。

3.2海洋战略管理

海洋战略及其管理决定了一国和地区海洋管理的顶层设计水平，也决定了海洋管理的基本走向。不同社会环境、政治制度和经济基础等，产生不同类型的海洋战略及其管理模式。海洋战略管理体系，由海洋经济战略、海洋政治战略、海洋军事战略、海洋社会战略、海洋文化战略、海洋科技战略、海洋生态战略、海洋环境保护战略、海洋安全战略等内容构成。我国海洋战略管理必须改变长期存在的重陆地、轻海洋，重近海、轻远洋的传统观念，树立海洋可持续发展战略管理、海洋强国战略管理、陆海统筹战略管理、海洋安全战略管理、“一带一路”战略管理等观念并付诸实施，形成全球视野的海洋战略管理体系。

3.3 海洋资源管理

科学界定海洋资源管理的分类方法，认识海洋资源管理的本质和特性，选择科学合理的开发模式和海洋资源管理制度。

3.4 海洋环境管理

科学界定海洋环境管理的原则和任务，分析海洋环境污染行为。在比较中外海洋环境管理实践活动基础上，加强各级政府在海洋环境保护、海洋环境监测、海洋环保国际合作、海洋自然保护区建设等方面的管理。

3.5 海洋人力资源管理

分析海洋人力资源海洋产业管理。明确海洋产业管理的形式、分类及其演进阶段，加强海洋产业组织管理、产业规模管理的职能、内容、途径，克服管理中存在的问题，提升我国海洋人力资源管理水平。

3.6海洋科技管理