加强信息横向共享提高电子政务效能

加强信息横向共享提高电子政务效能
马皓莹
【摘要】本文试图从政府部门间信息共享的角度分析中国电子政务效能相对低下
的原因,在总结以往研究成果的基础上,指出中国电子政务效能不高的一个主要原因,在于政府部门间缺乏足够的信息共享.因此,必须建立信息补偿制度,改革行政文化,建立新的标准以评估电子政务建设以及完善立法等措施,加强政府部门间信息共享,进而提高电子政务效能.
【期刊名称】《长江论坛》
【年(卷),期】2010(000)002
【总页数】4页(P60-63)
【关键词】政府;信息共享;电子政务;效能
【作者】马皓莹
【作者单位】武汉行政学院,行政管理教研部,湖北,武汉,430023
【正文语种】中文
【中图分类】C931.6
早在上世纪80年代，中国政府已经在电子政务建设上投资达到30亿美元，根据
规划用于电子政务建设的专项资金额将达到200亿美元。

截止到2006年超过97%的地方政府和部门已经建立内部业务网络，75%的地方政府和部门已经建成区域
政府之间和政府部门间的计算机网络，其中有超过85%的地方政府部门有自己的
门户网站。

与之对立的是，在最近的一次网络问卷调查中，有大约37%的被调查
者表示他们对于电子政务“很陌生”，而对接触过电子政务的人的调查显示，超过80%的被调查者认为电子政务“不像预期的那样方便”。

电子政务的建设目的是为公民提供高效率的行政服务，但是为什么巨大投资导致的是电子政务的效能相对低下呢？本文将从政府部门间信息共享的角度来分析这个问题，并在此基础上提出对策建议。

中国的电子政务建设已经在 20多年的努力下取得了巨大的成就。

但是问题依然存在。

其中一个很突出的问题就是电子政务的效能相对低下，究其原因中很重要的一条就是政府部门间缺乏足够的信息横向共享，存在“信息孤岛”的问题，并造成了信息资源建设的巨大浪费和电子政务效能的相对低下。

因此政府各部门间信息共享的障碍是需要进行研究的关键。

电子政务可以被划分为三个范畴，即政府各部门办公自动化，政府部门间的信息共享和政府与公民之间的互动。

电子政务效能相对低下的表现包括：单一而低层次的办公自动化，信息资源建设和管理缺乏统一的标准导致“信息孤岛”存在，政府和公民之间缺乏互动以及公民的漠不关心。

电子政务效能相对低下最直接的危害是资源浪费。

政府对电子政务建设的巨大投资旨在提高行政效率，更好地服务于公民。

但是，低效能的电子政务并不能达到政府提供高效行政服务的目标，同时也违背了公民对于“透明政府”和“高效政府”的期望。

在某种程度上，这会影响政府的形象，也会影响公民对于电子政务和政府的态度。

（一）相关概念和内涵
信息共享是指：信息的所有者或者管理者出于某些需要或者压力，和其他的组织或者个人进行的信息交换或者传输。

本文提到的“信息共享”指政府间通过信息技术或者互动技术，利用电子信息存储设备、在线数据库、电子邮件、互联网、文件流转系统和政府内网进行的电子信息的共享。

政府部门所有信息在这里指政府部门搜
集和整理的如企业经营管理信息、人口管理信息等资料和数据。

这些信息对于各个政府部门自身和其他一些相关部门具有重要价值。

当然，这里提到的信息只是不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的，经过安全分级后可以共享的数据和资料。

从电子政务服务对象来看，电子政务又可以分为三个范畴：政府部门之间的电子政务，政府与企业间的电子政务以及政府与公民间的电子政务。

其中，政府部门间的电子政务是指不同层级、不同地域和不同机构之间的政府的政务互动。

本文主要探讨的是地区政府部门间信息的横向共享。

（二）相关研究成果
1、在理论框架的层面
关于机构间信息共享的具体研究开始于 Dawes（1996年）的研究。

他从政府部门间信息共享的益处、障碍和风险的角度出发，在对纽约州53个政府部门的254名政府雇员进行研究后，提出了政府部门间信息共享的“政策－实践－态度”机制的理论框架。

[1]在此之后，Landsbergen和Wolken提出了支持政府部门间信息共享的法律和行政手段共同作用的模型。

然后，John. M. Woosley和Suzanne D. Pawlowsk（2004年）从人的认知地图的角度分析了在政府部门间信息共享的过程中的利益相关者的决策模式和决策过程。

张四新从生态信息资源系统的角度分析了政府部门间信息共享问题，并指出信息资源的共享过程实质上是一个物质、能量和利益所有权的分配过程。

2、政府部门间信息共享的影响因素分析
许多国家的研究人员对于政府部门间的信息共享的影响因素进行了研究分析，并将其归类为组织因素，技术因素，政治因素和文化因素等四大范畴。

Anitesh Barua（1996）建议在分析组织因素和技术因素的基础上，对组织内部的信息共享行为进行重建以建立一个高效的信息共享环境。

Dawes（1996）分析了在信息共享过程中存在的障碍、风险和利益因素，并提出了组织间信息共享模型。

崔玉湘（2002）从信息资源、信息传输系统、信息使用者和信息环境等角度分析
了信息共享的障碍。

3、从经济角度分析
经济学的分析角度为组织间信息共享问题研究提供了新的灵感。

马费成、裴雷（2004）通过建立信息共享模型，分析了信息福利的改变和信息效率损失的原因，并提出了信息共享的改进措施。

王晓光在分析了信息共享的效率内涵的基础上，提出统一的成本效益是衡量效率的标准。

Micheal A. Wertheimer（2003年）和穆新（2004）研究了信息共享过程中的博弈论，穆新分析了信息共享过程中存在的“囚徒困境”，并指出解决这个问题的方案，包括加大在信息技术上的投资，和提供信息补偿。

4、从系统动力学角度
唐志伟（2006）通过系统动力学中的增长极限，运用积极和消极的反馈环的思维，认为政府部门不愿共享信息的原因包括对于政府信息安全的顾虑和对于垄断信息的利益顾忌。

出于对信息公开和共享过程中利益的考虑，很多政府部门对于信息公开和共享持消极的态度，或者仅仅公开和共享一部分次要和过时的信息。

总结过去的研究成果，结合我国现状，政府部门间信息共享不足的原因主要有：（一）传统的中央集权使得政府的信息被神秘化
传统的中央集权使得政府信息从来被神秘化，视为应被秘密保存。

近年来，中国政府对于政府信息公开给予了极大的重视并采取了一系列措施。

例如 2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》为政府信息公开提供了法律保障。

但是从目前状况来看，政府信息公开更像是是以不公开为原则，以公开为例外。

同时政府部门的工作人员也缺乏政府信息公开和共享的理念。

（二）信息“寻租”和部门利益
“寻租”不是一个新近出现的概念。

信息寻租或利用信息技术进行寻租是传统的中
国行政体制导致的一个独特的结果。

中国传统的行政体制的一个突出缺点就是政府行政权力被分配到具体的行政部门，这些掌握了实权的行政部门就能在项目的审批中获得利益。

在传统的中国行政体制中，政府部门的行政权力被进行条块性的分割，一些政府部门所独占的信息就会有可能称为他们进行寻租的资源。

从经济学的角度来看，信息共享会减少某些政府部门所得的“租金”，所以一些政府部门会试图通过行政手段来限制信息的共享以保证他们的既得利益。

例如，在房地产交易中，负责土地管理的政府部门能够由于土地交易的不透明性获得“租金”。

但是如果权力发生转移或者要顾及使用者的利益的时候，租金会减少。

所以他们一定会倾向于不公开和共享信息。

这也是现阶段，虽然信息共享的边际成本趋向于零，但是政府部门间信息共享依然不够的一个主要原因。

（三）电子政务建设的效率标准的缺失
在中国，政府对于电子政务的投资大部分用于硬件的建设。

对于电子政务建设的评估标准也主要是基于对硬件的评估上。

这也解释了现阶段中国电子政务建设“重建设，轻运用”的状况的成因。

（四）政府部门间信息共享立法的缺失
2007年，《中华人民共和国政府信息公开条例》通过，并已于2008年5月1日起正式实施。

该条例对于政府信息公开的范围、方式、程序和监督进行了规定，以确保公民、法人和组织具有合法地获得政府信息的权力，并使政府的行政处于公民的监督之下。

从这个意义上来讲，该条例在促进政府信息公开和共享以及电子政务建设上是一个巨大的进步。

但是，这个条例主要只规定了政府信息向公民和组织的公开，只是在第13条提到：公民、法人和组织可以根据自身生产、生活和科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府以及县级以上地地方人民政府申请获取相关政府信息。

但是对于政府部门间的信息公开和共享的具体规定并没有提及。

（一）探索有益的实践并推广
在过去的几年里，中国一些地区和城市政府已经进行了一些有益的尝试，并取得了效果。

在此以北京的地方政府部门信息共享项目和武汉的政府网站联盟为例。

1、北京市44区政府部门的信息共享工程
在过去的两年多时间里，北京市的地方税务部门和地方工商管理部门共计 44个政府部门成功实现网络互联和信息共享，并已经初见成效。

例如对于一些在地方工商管理部门注册成立的企业和公司，如果他们没有在地方税务部门备案，在信息共享项目实施后就无处遁形了。

此举使得北京市地方税务部门的工作效率大大提高。

在2007年，得益于信息共享项目，地方税务在相关领域增长达到近3000万美元。

在北京市政府2002年8月106号政府令《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》中规定：“行政机关通过政府专网，按照统一规定和标准，及时、准确地向企业信用信息系统提供真实、合法、完整的企业信用信息，并承担相应的法律责任，市级各行政机关负责确定和公布本系统的信息的具体项目、范围和标准手机，整理本系统的信息，并统一负责信息的提交、维护、更新和管理。

”[2]由此，北京市地方政府机关信息的共享既运用了行政手段，又有了法律法规的保证。

到现在为止，北京市国家税务部门、地方税务部门、劳动保障部门和工商管理部门已经大部分实现了信息的公开和共享。

2、武汉的政府网站联盟
在建立武汉市政府网站的开始阶段，武汉市信息化领导小组召开了全市各政府部门参加的武汉市政府门户网站建设工作会议。

会后，成立了武汉市政府网站联盟。

这个网站联盟有效整合了全市各类电子政务信息资源和服务，使市民可以得到各种类型的政府信息，得到多种在线行政服务。

同时，市内15个区级行政服务中心网上审批系统以及大部分市局审批事项也被整合到联盟下，为市民提供“一站式”的行政服务。

网站按照公共需求，对用户进行了分类，向不同的用户群提供个性化的信息和服务。

该联盟的网站地址是.，首页服务项目包括市民频道、企业频道、旅游频道、投资频道和科普频道等。

在每个项目有具体的服务分项目。

在首页上为公民和企业开设了虚拟的网上政务大厅“网上办事”，提供在线咨询、表格下载和服务向导。

每个在线受理的项目都会生成一个受理号，申请者可以根据号码跟踪申请项目的受理和审批过程，网站上在线受理项目的处理进程每天都会得到更新。

网上政务大厅中提供的服务类别分为“面向企业”、“面向个人”和“管理部门查询”。

在“面向企业”服务项目中，包括了从企业的开设到运行中的一切审批服务项目。

在“面向公民”服务项目中，包括教育、婚姻、房产、税收、医疗、社保等一系列在线服务。

该网站联盟的另一个特色是它率先开办了“三农”服务频道，该频道整合了一系列对于农村相关人口有用的农业、农村、农民信息，提供了农民在城市生活所必需的劳动就业、技能培训、社会保障、权益维护、子女教育等信息服务，因此受到农民的欢迎。

（二）建立信息补偿制度
在现阶段，包括3000多个大型数据库在内的超过80%的社会信息被各级各类政
府部门所掌握。

但是，在缺乏相关的信息资源的预算、收集、整理和使用的法律法规的情况下，这些信息资源就有可能成为一些政府部门寻求信息不对称和信息垄断所带来的利益的工具。

张维迎教授建议在相关的法律法规出台之前，一个过渡性的措施是建立信息补偿机制，以部分弥补某些政府部门公开和共享信息所带来的损失，这样才能在各个利益相关者中形成一个共赢的格局，使得政府部门的信息共享可以长期开展下去。

（三）改革传统行政文化
在中国传统管理模式中，对政府信息的掌控被视为政府权力的一种体现，公开的政府信息是经过一系列的标准在过滤后被公开和共享的。

很多时候政府部门为了群体利益也形成了不愿意公开自己部门掌握的信息的行政文化。

建立一种开放型的行政
文化很重要。

要摒弃陈旧、保守、排他的落后文化理念，为建立服务型政府和透明政府要实行决策公开、法律规章公开、行政标准公开、行政过程公开、行政结果公开、信息发布及时准确和积极参与信息共享。

（四）树立新的电子政务评估标准
以往对于电子政务的评估标准主要集中在电子政务硬件基础建设上。

新的电子政务评估标准应当把电子政务的效能作为评估的重点。

在定量的层面上，政府部门间信息共享的层次、领域和效果，以及在定性层面上政府部门间信息共享的效能都应当被归纳在评估标准中。

另外，对于政府部门的电子政务评估结果，也应当与政府官员的选拔和晋升挂钩，避免“政绩工程”的泛滥，使负责人把电子政务建设的重点放在对服务对象负责上。

（五）完善相关立法
《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施是中国政府信息公开和共享进程上的巨大进步。

但是在此条例中，对于政府部门间信息公开和共享还缺乏明文规定。

在新增法律条文中对于有意阻碍信息共享的组织或个人应该依法追究法律责任。

在实践上，可以由地方先根据实际情况制定相关规定来规范政府部门间信息共享，再上升至中央立法。

另外，对于政府信息资源的预算、归属、收集、整理和使用也应当在政府信息和公开法律中有明文规定，以减少和杜绝政府部门由垄断信息造成的腐败。

【相关文献】
[1] Sharon S Dawes. Interagency Information Sharing: Expected Benefits, Manageable Risks. Journal of Policy Analysis and Management, 1996, 15(3)
[2] 张维迎.电子政务中的互联互通[J].信息化建设,2008(3).
[3] Anitesh Barua, Suryanarayanan Ravindarn. Reengineering Information Behavior in Organization. Journal of Information Technology, 1996(1)
[4] Bekkers v, Homburg V. The Information Ecology of E-Government. IOS Press, 2005
[5] Landsbergen D, Wolken G. Realizing the Promise: Government Information Systems and the Forth Generation of Information Technology. Public Administration Review, 2001, (2)
[6] John M Woosley, Suzanne D Pawlowski. Mental Models of the Challenges of Multi-agency Information Sharing Projects: a Study Using Cognitive Maps. Electronic Government, 2004, 1(4)
[7] Robert F Dacey. Information Sharing Responsibilities, Challenges, and Key Management Issues. United States General Accounting Office, 2003
[8] Sharon S Dawes. Interagency Information Sharing: Expected Benefits, Manageable Risks. Journal of Policy Analysis and Management, 1996, 15(3)
[9] Bonnie A Nard, vicky L O’Day. Information Ecology: Using Technology with Heart. MIT Press, 1999。