公共政策学第四章

• 4.政策评估系统：政策评估系统是政策系统 政策评估系统： 政策评估系统 的一个基础子系统，由政策评估主体、 的一个基础子系统，由政策评估主体、评 估对象、评估目的、 估对象、评估目的、评估标准和评估方法 五大要素构成。 五大要素构成。政策评估系统的任务是为 政策的去向以及政策资源的合理配置提供 事实依据和价值依据。 事实依据和价值依据。 • 其基本功能是：①提供政策的持续、修正、 其基本功能是： 提供政策的持续、修正、 调整或终止的依据； 调整或终止的依据； • ②有效地配置政策资源。 有效地配置政策资源。
（一）政策主体系统：
• 1.政策制定系统：它居于整个政策系统的核 政策制定系统： 政策制定系统 心地位，因此又被称为“决策中枢系统” 心地位，因此又被称为“决策中枢系统”。 它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成， 它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成， 一般包括国家的立法机关、行政机关、 一般包括国家的立法机关、行政机关、司法 机关以及某些政治领袖人物。 机关以及某些政治领袖人物。 • 基本功能是：①确认政策问题； 基本功能是： 确认政策问题； • ②确定政策目标； 确定政策目标； • ③组织政策方案； 组织政策方案； • ④政策方案的最终决定。 政策方案的最终决定。
• 2.政策咨询系统：政策咨询系统也称“思想 政策咨询系统：政策咨询系统也称“ 政策咨询系统 智囊团” 外脑系统” 库”、“智囊团”或“外脑系统”，通常由 各种政策研究机构、 各种政策研究机构、政府与这些机构的关系 以及具体的咨询活动构成。 以及具体的咨询活动构成。 • 其基本功能：①政策问题的发现与诊断； 其基本功能： 政策问题的发现与诊断； • ②政策预测研究； 政策预测研究； • ③政策方案的设计与评估。 政策方案的设计与评估。 • 3.政策监控系统：它是政策系统的一个特殊 政策监控系统： 政策监控系统 子系统， 子系统，由政策主体系统内外从事政策监督 和控制的个人、团体或组织构成。其基本功 和控制的个人、团体或组织构成。 能是： 确立政策监控标准； 能是：①确立政策监控标准； • ②衡量政策绩效； 衡量政策绩效； • ③纠正和消除政策执行偏差。 纠正和消除政策执行偏差。
?为了维护统治阶级的根本利益政府还需要以国家暴力机器作为后盾借助于在形式上表现为公共权力的政府权力以加强政策的权威性不仅迫使被统治阶级接受和遵守也不允许统治阶级内部任何个体集团随意违反
第四章 政策系统的构成 及其环境
一、政策系统的构成
• 政策系统是一个由政策主体系统、政 政策系统是一个由政策主体系统、 策支持系统、 策支持系统、政策反馈系统三个子系 统构成的巨系统， 统构成的巨系统，涉及从中央到地方 各级各类相关政策机构及其运行机制。 各级各类相关政策机构及其运行机制。
• 3.间接主体系统：间接主体系统的要素 间接主体系统： 间接主体系统
大致可以分为三类： 大致可以分为三类：第一类是次国家 政策行为者，比如说地方政府、政党、 政策行为者，比如说地方政府、政党、 利益集团等等； 利益集团等等；第二类是跨国政策行 为者，如跨国公司、多国公司、欧盟、 为者，如跨国公司、多国公司、欧盟、 北美自由贸易区、 等等； 北美自由贸易区、OPEC等等；第三 等等 类是全球性政策行为者， 类是全球性政策行为者，包括全球性 政府间组织，如联合国、世贸组织、 政府间组织，如联合国、世贸组织、 世界银行等等， 世界银行等等，还包括全球性非政府 组织，如国际奥委会、 组织，如国际奥委会、国际红十字会 等等。 等等。
• （三）政策反馈系统：政策反馈系统 政策反馈系统： 是将政策主体与政策对象、 是将政策主体与政策对象、政策系统 与政策环境连接起来的一个特殊系统。 与政策环境连接起来的一个特殊系统。 多层次、 多层次、多网络是政策反馈系统的突 出特点。 出特点。
二、政策系统的环境
• 公共政策学对政策环境的考察一般是从 两个角度展开的：一方面， 两个角度展开的：一方面，把政策系统 视为一个因变量， 视为一个因变量，研究政策环境对决策 行为、政策过程的影响；另一方面， 行为、政策过程的影响；另一方面，把 政策系统视为一个自变量， 政策系统视为一个自变量，探求政策系 统的产品——公共政策对环境的作用和 统的产品 公共政策对环境的作用和 影响。对于具体的政策主体系统来说， 影响。对于具体的政策主体系统来说， 就存在两种不同的政策环境： 就存在两种不同的政策环境：一是政策 系统所处的一般环境（客观事实环境）； 系统所处的一般环境（客观事实环境）； 一是政策系统运行的具体环境（ 一是政策系统运行的具体环境（主观认 知环境）。 知环境）。
• 5.国际环境：也称为“超环境系统”、“超 国际环境：也称为“超环境系统” 国际环境 社会” 包括全球范围内的政治、经济、 社会”。包括全球范围内的政治、经济、 文化发展演变的共同趋势、 文化发展演变的共同趋势、全球秩序及相 应的规则，也包括对政策系统生存、发展 应的规则，也包括对政策系统生存、 和运行产生一定影响的民族国家间、 和运行产生一定影响的民族国家间、跨国 组织间竞争、 组织间竞争、合作与冲突而形成的具有一 定稳定性的政治、经济、文化关系。 定稳定性的政治、经济、文化关系。 • 国际环境对政策系统的影响还表现在： 国际环境对政策系统的影响还表现在： • ①国际环境影响政策系统的价值选择； 国际环境影响政策系统的价值选择； • ②国际环境影响政策系统的参照系选择和 目标选择； 目标选择； • ③国际环境影响政策系统的性质。 国际环境影响政策系统的性质。
• 4.社会文化环境：它是对政策系统生存、发 社会文化环境：它是对政策系统生存、 社会文化环境 展与运行产生重要影响的社会状况于文化 状况，包括人口的规模、 状况，包括人口的规模、性别与年龄的比 地理分布、社会群体的职业构成、 例、地理分布、社会群体的职业构成、社 会道德风尚、人口素质、 会道德风尚、人口素质、公民受教育程度 它影响政策系统运行的效率。 等。它影响政策系统运行的效率。构成社 会文化环境的因素虽然很多， 会文化环境的因素虽然很多，但最为核心 的还是政治文化。 的还是政治文化。
• 2.经济环境：是指对政策系统的生存、发展与运行具 经济环境：是指对政策系统的生存、 经济环境 有重要影响的各种经济因素的总和， 有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的 性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、 性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、 经济制度、经济体制、经济总量等。 经济制度、经济体制、经济总量等。无论何种性质 的政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、 的政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、 决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约。 决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约。 这种制约和影响表现在： 这种制约和影响表现在：①经济环境是制定和执行 公共政策的基本出发点； 公共政策的基本出发点； • ②经济环境提供了政策系统运行所必需的资源； 经济环境提供了政策系统运行所必需的资源； • ③经济环境影响政策系统的经济目标取向； 经济环境影响政策系统的经济目标取向； • ④从历史的角度看，经济环境大致可以分为自然经 从历史的角度看， 计划经济、市场经济三种不同的经济形态。 济、计划经济、市场经济三种不同的经济形态。
• 2.政策执行系统：也称作“指挥系统”， 政策执行系统：也称作“指挥系统” 政策执行系统 是将观念形态的政策内容转化为现实形 态的政策效果的系统。 态的政策效果的系统。 • 它的基本功能： 它的基本功能： • ①为政策方案的实施做好准备； 为政策方案的实施做好准备； • ②有效实施政策方案； 有效实施政策方案； • ③分析和总结执行情况。 分析和总结执行情况。
• 3.政治法治环境：它是指对政策系统的生存、 政治法治环境：它是指对政策系统的生存、 政治法治环境 发展与运行产生重要影响的所有实际或潜 在的政治状态与法治状态， 在的政治状态与法治状态，前者包括政治 制度、政治体制、政治结构、政治关系、 制度、政治体制、政治结构、政治关系、 国家与社会的关系状况等； 国家与社会的关系状况等；后者包括法律 体系、法律机构、执法状况、社会治安等。 体系、法律机构、执法状况、社会治安等。 • 政治法制环境对政策系统的影响表现为： 政治法制环境对政策系统的影响表现为： 政治法治环境影响政策系统的性质； ①政治法治环境影响政策系统的性质； • ②政治法治环境影响政策系统的民主化程 政治生活的核心问题是民主化； 度；政治生活的核心问题是民主化； • ③政治法治环境影响政策系统的合法化程 度。
• （二）政策系统的工作环境 • 一国的现实国情是政策系统的工作环 它对科学地制定公共政策， 境，它对科学地制定公共政策，尤其 是总政策与基本政策具有极为重要的 意义和深远影响。 意义和深远影响。
第力。所谓公共 政策系统的核心是公共权力。 权力就是基于特定政治共同体成员的同 意或授权，为管理、支配、影响、 意或授权，为管理、支配、影响、调控 该政治共同体内部的公共事务， 该政治共同体内部的公共事务，而集中 起来掌握在法定公共组织手中的一种公 共权威力量。 共权威力量。政策系统的运行就是公共 权力的运行， 权力的运行，公共政策则是公共权力运 行的表现， 行的表现，同时又对公共权力的分配与 配置产生影响。 配置产生影响。
（一）政策系统的一般环境
• 1.地理自然环境：它是一个国家生存和发展 地理自然环境： 地理自然环境 的物质基础， 的物质基础，也是国家经济建设的立足点 和出发点，构成政策系统最基础、 和出发点，构成政策系统最基础、最稳定 的环境。 的环境。它是政策系统所处的地理环境和 自然状况，但是， 自然状况，但是，过分夸大地理自然环境 对政策系统的制约作用而忽视政策系统自 身的能动作用，则会导致“ 身的能动作用，则会导致“地理环境决定 的机械唯物主义。 论”的机械唯物主义。
一、政府职能、政府权力与公共 政策
• （一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政 政府权力、 策的二重性 • 1.公共政策是政府推行政治统治的基本工具； 公共政策是政府推行政治统治的基本工具； 公共政策是政府推行政治统治的基本工具 • 所谓“政治统治”，就是在经济上占统治地位的阶 所谓“政治统治” 级及其政治代表，为了维护、 级及其政治代表，为了维护、巩固和加强其经济利 益和政治统治地位，而对国民采取的支配、 益和政治统治地位，而对国民采取的支配、控制与 统辖。 统辖。 • 公共政策常常被用来表达和执行统治阶级总体的、 公共政策常常被用来表达和执行统治阶级总体的、 长远的、根本性利益。 长远的、根本性利益。 • 为了维护统治阶级的根本利益，政府还需要以国家 为了维护统治阶级的根本利益， 暴力机器作为后盾， 暴力机器作为后盾，借助于在形式上表现为公共权 力的政府权力以加强政策的权威性， 力的政府权力以加强政策的权威性，不仅迫使被统 治阶级接受和遵守， 治阶级接受和遵守，也不允许统治阶级内部任何个 集团随意违反。这样， 体、集团随意违反。这样，就使公共政策在形式上 表现出“公共性”特征。 表现出“公共性”特征。
• 间接主体系统的任务是通过利益综合 和利益表达参与社会价值的权威性分 其功能是： 配，其功能是：①利益表达与利益综 合； • ②影响公共政策制定； 影响公共政策制定； • ③影响并改变政策环境； 影响并改变政策环境； • ④填补政策主体力量所无法到达的空 间。
• （二）政策支持系统 • 1.信息传播系统：信息是政策制定、政策执 信息传播系统：信息是政策制定、 信息传播系统 政策评估的基础和依据。 行、政策评估的基础和依据。信息传播系 统的任务是根据政策主体系统的需要， 统的任务是根据政策主体系统的需要，向 其提供准确、全面、快速、 其提供准确、全面、快速、可靠的政策信 以实现决策的科学化。 息，以实现决策的科学化。 • 其基本功能是：①信息的收集和整理； 其基本功能是： 信息的收集和整理； • ②信息的加工与储存； 信息的加工与储存； • ③信息的传递。 信息的传递。