国土空间规划背景下详细规划编制探索与实践——以南京溧水生态智慧未来城为例

国土空间规划背景下详细规划编制探索
与实践——以南京溧水生态智慧未来城
为例
【摘要】国土空间规划体系下，详细规划如何转换编制理念、优化编制内容、开展多专业协作、促进高效实施等方面值得不断探索。

本文以南京溧水生态
智慧未来城为例，从规划理念、编制技术和工作组织三个方面进行探索，研究新
时期详细规划编制工作方法和规划内容，以期为过渡期详细规划工作提供经验借鉴。

关键词：国土空间规划；详细规划；工作组织模式；多专业协作；共同规划；
0引言
城乡规划法规定，控制性详细规划是规划行政主管部门核定建设用地的位置、面积、允许建设范围，提出使用性质、开发强度等规划条件的直接依据；是规划
行政主管部门核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，实现城乡建设管
理的法定依据。

2019年5月发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实
施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) ，提出“详细规划是对具体地块用途
和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土
空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”[1]。

新颁布的《若干意见》明确了国土空间规划体系下的详细规划，延续传承了传统
控详的作用和法律地位，深化扩展了传统控详的内涵和效力范围。

在适应新体系、新要求的基础上，详细规划编制工作如何转换编制理念、优
化编制内容、开展多专业协作、促进高效实施等方面值得不断探索。

本文结合新
体系过渡时期所开展的南京溧水生态智慧未来城控制性详细规划编制实践，从规
划理念、编制技术和工作组织三个方面进行探索，研究新时期详细规划编制工作
方法和规划内容。

1国土空间背景下详细规划编制与实施的新要求
1.1在理念上，更生态质量，开发与保护相结合
“我国城镇化已从高速发展进入高质量发展阶段”[2]。

城乡发展不再仅追求
规模扩张和外延式发展，转而更加重视人居环境品质与内涵的提升。

新的“山水
林田湖草沙”生命共同体理念以及科学统筹“三生空间”等要求，均认为城乡空
间是一个有机生命体，发展和治理的需要协调平衡。

详细规划在理念上也从开发
建设导向转向发展和保护相结合。

在实际操作中，详细规划则更为注重人口和城
乡高质量发展的实际需求，统筹增量空间功能布局、整体优化空间结构，促进产
城融合、城乡融合和区域一体协调发展。

从而避免空间无序粗放低效，打造人与
自然和谐共生、高质量发展的城市空间。

2.2在技术上，更多元复合，“多规”与“多专业”相结合
国土空间规划体系要求规划内容统筹覆盖全域全要素。

相较于传统城乡规划
注重对建设用地的控制，新时代的详细规划增加了对非建设空间管控，加强了与
土地资源、森林资源等全要素的衔接，解决了原体系中各类自然资源不挂钩所产
生的“头痛医头、脚痛医脚”问题。

多元复合的管控内容对详细规划编制技术也提出了更高要求，目前的主流观
点认为规划工作要充分融合、系统架构满足国土空间规划所涉及到的各类专业技
术和学科知识，对国土家底、自然资源全面梳理与科学规划，从而支持和保障国
土空间高质量发展。

2.3在组织上，更多层协同，确保一张蓝图干到底
详细规划除了作为实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，更是优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。

积极
探索将详细规划从规划技术文件转向公共政策的路径，是新时期实现高质量发展
的详细规划技术发展方向[3]。

详细规划的公共政策属性要求了详细规划工作需要从实际需求出发,平衡单元地块中的公共利益与市场效益。

在工作组织中，可通过搭建多元利益协同治理平台，实现政府、编制单位、市场主体、公众等多元主体利益协同，提升空间治理效力，为“一张蓝图干到底”打下坚实基础。

2南京溧水生态智慧未来城启动区的案例实践
2.1规划工作背景
围绕长三角区域一体化发展的国家战略，2019年3月，南京、杭州等6个城市在江苏省南京溧水区共同签署了《共建宁杭生态经济带行动倡议》。

同年12月，南京市溧水区政府与杭州市余杭区政府签订战略合作协议，提出在溧水区东部，结合宁杭高铁溧水站打造“生态智慧未来城”，作为宁杭两市合作试验区，在设施共联、创新共荣、产业共兴等9个方面深度合作。

通过战略规划研究论证，溧水区政府将原区城市总体规划中宁杭高铁溧水站周边约5平方公里的战略预留空间，调整为“生态智慧未来城”的先期启动区和重点建设区。

随着宁杭合作的不断深入，大量项目签约落户，该片区亟需法定规划（即详细规划）统筹公共利益与指导实施。

2.2规划工作内容
2.2.1规划保障上，成立领导小组，开展“共同规划”
为了保障片区的规划建设工作顺利开展，区委区政府首先成立了高铁新城建设指挥部，专职负责片区的规划、征迁及建设等工作。

指挥部由区领导挂帅，各区级行政管理部门主要领导担任成员，行业专家担任顾问。

指挥部的成立从体制机制上保障了行业主管部门、建设单位、设计单位等多家主体之间的无缝衔接，保障了规划编制工作的有序推进。

在此基础上，指挥部进一步制定了“院士领衔、代表参与、共同规划”工作方案。

除了多家专业设计院共同参与，政府同时邀请了省、市级行业专家、人大代表及主管部门参与到各次例会中来，从组织上保障了规划内容科学性。

2.2.2工作组织上，建立协调平台，集成多专业内容
规划区从原总规的战略留白区域，跃升为区域合作发展的示范区域，工作之初即面临了产业规划、城市设计、交通、水系、景观、市政专项等各层面规划并行编制的局面。

多家单位、多项规划同时开展，各类观点难以达成统一。

共同规划小组提出将详细规划作为统筹协调平台，负责牵头推进、校核整合并输出为精简的规划成果，并与行政管理部门、建设平台及上位国土空间空总体规划互动反馈，从而形成具有效力的详细规划成果。

2.2.3规划内容上，围绕生态理念，提出指标体系与实现路径。

“生态智慧未来城”控制性详细规划围绕“蓝绿交融的生态之城、绿色低碳的智慧之城、独具魅力的未来之城”定位，提出了涵盖“生态、智慧、未来”3大方面、9个细化目标、24个实现路径的66项具体指标，将城市设计及各专项
规划的多元化目标融入到控规的指标体系中,实现控导并举。

图1 “生态智慧未来城”控制性详细规划控制指标体系图
同时规划也探索了国土空间规划体系下，如何实现详细规划兼具规划与规则双重属性的路径，提出通过实线控制、指标控制、虚线控制和点位控制等刚弹结合的管控方式，为规划区建设提供法律依据及有效指导，也为快速建设地区提供了可推广的经验借鉴[4]。

图2 “生态智慧未来城”控制性详细规划
目前，“生态智慧未来城”在控规的指导下，围绕溧水高铁站前，开展了站前商业综合体设计，启动了站前景观湖公园、国际未来校园等项目的建设。

3结语
详细规划是推动城乡建设实现高质量发展的直接依据，在南京溧水生态智慧未来城控制性详细规划实践中，通过成立专班机构，搭建“共同规划”工作平台，建立多规、多专业协调机制，提出控导并举管控措施等一些列实践，高效高质量的完成了控规编制，指导了未来城众多项目建设。

本次详细规划编制实践研究了新时期详细规划编制工作方法和规划内容，积极探索了详细规划从技术规划文件转向公共政策的方法和路径，为下一阶段的详细规划编制及优化工作打下了良好的基础。

参考文献
[1]《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2022〕18号）．2019-5-9．
[2] 韩正在住房和城乡建设部座谈会发言.2019-12-17.
[3] 王海蒙，石春晖，高浩歌．国土空间详细规划编制技术路线构建[J]．规划师，2021(17)：17-22．。