激励差异、行动逻辑及作用机理：社区治理中的街道行为分析

激励差异、行动逻辑及作用机理：社区治理中的街道行为分析

作者：杨佳譞孙涛

来源：《治理研究》 2019年第6期

杨佳譞孙涛

摘要：街道在居民参与社区治理中扮演积极建设与消极阻滞的两种角色。街道两种角色背

后的行动逻辑始于基层治理创新与维持社区稳定的双向激励。采用三个街道处理居民参与社区

治理的案例，阐述面对两种激励及其组合构成不同结构时，街道会理性地采取干扰限制、推动

创新或权宜性干预等差异化的行动逻辑完成任务。不同激励引致的差异化行动可能限制或干扰

社区自治力量的发展，影响社区治理成效。为此，要改善街道的内外部激励，推动社区治理的

优化。

关键词：街道办事处；社区治理；基层治理创新；激励

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2019）06-0078-007

一、问题的提出

十九大报告提出要建设党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理

体制，打造共享共建共治的基层治理格局。十九届三中全会进一步提出构建简约高效的基层管

理体制；加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础，并推动治理重心下移。可见，基层行政组织对于社区治理的作用日益凸显。街道办事处是主管基层事务的行政组织，使

其充分发挥治理创新中的作用，利于推进政府治理能力现代化建设进程，解决城市社区发展与

变迁中产生的问题。近三年来，民政部推行“全国社区治理和服务创新实验区”建设，使得人、财、物等资源下沉街道，为街道构建多元主体参与的治理结构提供保障。各地街道相继采取建

立“三社联动”社区治理体系、完善社区协商制度与多主体联席会议等多种措施，推动辖区内

的多元主体参与和治理结构创新。

与此同时，城市转型与更新促使居民构成与诉求发生变化①，一些社区居民自发建设基层

协商制度，通过选举组建业委会来表达自身意见诉求，这种变化使得部分行政主导的社区治理

结构失灵。此时，街道却采取限制性措施，约束对原有治理结构产生破坏的力量，导致部分社

区的治理创新陷入停滞。如T市曾有街道主持建设的社区治理示范小区，在业主大面积更替后，新旧业主矛盾冲突加大，原有的协商制度难以奏效。街道则采取减缓业委会备案等方式干扰社

区自治建设。最终，该社区的治理示范单位被摘牌，社区治理效果亦急速下滑。

现有文献分别对街道行为的不同取向进行讨论。对于街道推动社区居民参与的行为，文献

从基层社会结构复杂化与国家对多元主体参与要求出发，分析得出街道采取行动优化社区治理

结构，是受到社会空间成长与变化的要求曹海军：《“三社联动”的社区治理与服务创新——

基于治理结构与运行机制的探索》，《行政论坛》，2017年第2期。、维护与优化自身组织形

象的需要石发勇：《关系网络、“地方形象促进联盟”与城市基层治理》，《学海》，2013年

第3期。、以及降低自身治理成本并提升行政效率的意愿孙小逸、黄荣贵：《制度能力与治理

绩效——以上海社区为例》，《公共管理学报》，2012年第4期。等多个方面的影响。对于街

道干预社区居民参与的行为，文献则从国家对基层秩序稳定的要求出发，表明国家权力希望渗

透到新的居住空间中的意向。谢岳、葛阳：《大都市秩序治理中的国家基础权力》，《上海交

通大学学报》，2017年第3期。压力型体制则将维稳信号传导至政府治理结构末端的街道，促

使其采取干预措施控制风险蔓延。由于社区社会力量的发展会引发管理风险，街道需要适度干

预社区居民参与过程来促进城市化进程稳定谢岳、葛阳：《城市化、基础权力与政治稳定》，《政治学研究》，2017年第3期。，并借助干预将国家权力介入社区自治的行为合法化孙小逸：《空间的生产与城市的权利：理论应用及其中国意义》，《公共行政评论》，2015年第3期。，以控制地方的不稳定因素。

这些文献大多讨论在不同的治理目标下，街道采取促进或干预行动的原因。诚然，治理目

标设置冲突是组织行为双重性的重要原因盛智明：《地方政府部门如何规避风险？——以Ａ市

社区物业管理新政为例》，《社会学研究》，2017年第5期。，街道面对差异化的治理目标自

然会采取不同的行动。但是治理目标的设置具有同一性，不同地域空间中的街道都面对两种治

理目标的要求，而两类文献中却鲜有解释为何两类治理目标并存时，街道选择不同行为甚至择

时转变自身行为的缘由。

为什么面对居民参与社区治理时，街道会表现出积极建设与消极阻滞的两类行为？其采取

鼓励或干预居民参与行为的发生条件又是什么？有效地回应这些问题可以理清街道的行动逻辑，并在此基础上改进制度设计，优化社区治理结构。

二、激励—行为的分析框架建立

本研究拟从街道采取不同行为的发生条件着手，以激励为核心建立一个整合性解释框架，

将街道的不同行为置于其中，通过剖析其行动逻辑的生成过程，探究差异化行动背后的动机，

提出基层政府改善社区治理绩效的方式。

（一）激励与政府行为选择

激励会对组织注意力分配产生影响练宏：《注意力分配——基于跨学科视角的理论评述》，《社会学研究》，2015年第4期。。委托—代理理论强调委托方合理的设计激励，可使代理方

有效配置注意力并使双方目标保持一致，实现预定的组织目标练宏：《弱排名激励的社会学分析》，《中国社会科学》，2016年第1期。。现实中，作为代理方的行政组织显著受到激励的

影响，在公共服务供给潘新美、何彬：《交易成本、激励结构与公共服务“逆向合同外包”》，《东南学术》，2016年第5期。，新区建设的政策设计殷存毅、夏能礼：《治理特征、激励结

构与区域租金——开发区经济增长的内在机制解释》，《理论月刊》，2015年第1期。以及干

预经济发展李金珊、叶托：《县域经济发展的激励结构及其代价——透视浙江县政扩权的新视角》，《浙江大学学报（人文社科版）》，2010年第3期。等方面采取行动。

行政组织通常处于多重委托之下，不同的委托任务会产生不同的激励，导致组织在不同任

务间的注意力呈现竞争关系。练宏：《注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析》，《社会学研究》，2016年第4期。委托方会根据自身需求，对不同任务赋予强弱程度不同的激励，并通过考核激励保留对下级的控制。周雪光：《项目制：一个“控制权”理论视角》，

《开放时代》，2015年第2期。代理方则根据委托方的激励强弱，调整自身对不同任务的注意力，采取差异的执行方式完成任务。如以城市经济发展为主的考核，使地方政府重视城市设施

建设与城市化水平而忽略公共服务与民生开支。何艳玲、汪广龙、陈时国：《中国城市政府支

出政治分析》，《中国社会科学》，2014年第7期。

不同时期，委托方还会依据此时该任务的重要程度决定施加激励的程度，对重要任务施加

强激励，代理方将此作为采取行动的依据。如经济发展时期，中央主要设定以经济指标为主的

考核体系，催生以GDP为导向的晋升锦标赛模式。周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式

研究》，《经济研究》，2007年第7期。社会转型时期，中央强调“以人为本”发展理念，转

变考核的理念与方式，地方政府开始主动追求社会政策创新和增加民生投入。何艳玲、李妮：