《政府审计学》(第2版)第一章 政府审计概述

• 1、改革开放以来，我国的经济环境发生了重大的变化 • 2、２０１２年召开的十八大进一步提出了加快完善社会主义市场经
济体制和加快转变经济发展方式的要求。 • 3、２０１３年召开的十八届三中全会更是明确了全面深化改革总目
标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能 力现代化。 • 4、2015年召开的中央财经领导小组第十一次会议上,习近平总书记进 一步强调要在 适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。 • 5、2017年召开的十九大明确指出中国特色社会主义进入了新时代,我 国主要矛盾已 经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分 的发展之间的矛盾。 • 我国经济环境的变迁始终围绕着向市场经济的转变
• (三) 规避公共风险 • :第一,政府审计能够及时发现政府部门经济运行中的潜在问题。第二,
政府审计可以发现政府部门的潜在问题。第三,政府审计对于政府 部 门存在的问题提出补救的措施。 • (四) 反腐败与廉政建设 • 反腐败与廉政建设是国家治理体系现代化的重要组成部分,政府审计不 仅能够加 强政府部门的廉政建设,对政府部门的财务行为进行规范,而 且能同时约束政府官员 的行为,加强监督和指导,促进国家治理体系的 发展和完善。
第一章 政府审计概述
中国人民大学出版社
第一节 政府审计的产生与发展
一、古代政府审计
• 1、古代的政府审计大多是为了适应君主专制统治的需要，直接对 君主负责，代表君主对各级官吏进行监督，评价官吏的执政业绩。
• 2、随着生产力的发展和受托经济责任的出现，早期的政府审计也 应运而生。
• 3、时至中世纪，西方国家的封建王朝中大多设置审计机构和审计 官员，对国家财政收支进行审计监督。
• (七) 加强反腐倡廉和权力监督制约
• 审计机关在工 作中应紧密结合审计工作实际,进一步统一思想,提高认 识,从反腐倡廉建设的大局 出发,制定审计工作发展方向,加强对权力 的监督制约,加大审计监督力度
三、公共受托经济责任与现代政府审计本质的认识
• 本书赞同并采用具有普遍意义的受托责任的观点，并进一步指出，现 代政府审计是确保公共受托责任实现和解除的一种审计。
• 现代政府审计是伴随着公共受托责任的产生而产生，伴随着公共受托 责任内涵的发展而发展的。公共受托经济责任是现代政府审计的本质 特征，也是现代政府审计理论的重要基石。
三、 新常态下政府审计服务于国家治理的路径选择
• (一) 持续开展政策执行情况跟踪审计 • 政策执行情况跟踪审计以促进国家政策顺利实施并实现预期效果
为主要目标,通 过跟踪检查,及早发现国家政策执行过程中偏离预期目 标的情况,提出审计意见和建议,督促及时整改,纠正不规范行为,防止或 避免不良结果的出现,促进国家政策顺 利实施并达到预期效果。 • 政府审计应重点关注以下具体政策落实情况的审计:(1)深化供给侧 结构性改革。(2)防范化解重大风险方面(3)持续关注精准脱贫和污染 防治(4)坚持创新驱动发展战略,实施区域协调发展战略。(5)持续关注 教育、就业、社会保障、医疗健康、住房、文化等方面民生政策措 施 落实、资金使用和项目建设情况。
• （五）受托责任论 • 受托责任论是当前我国审计理论界与实务界所普遍认同的一种观点。
该观点认为：审计是在两权分离的情况下，基于经济控制的客观需要 而产生的，并伴随着受托责任的发展而发展。 • 一方面，由于两权分离，财产所有者将其财产交付、委托给他人代为 管理或经营。 • 另一方面，一个大规模的组织内部，在集中领导下实行多层次的分权 管理或者分权经营，如政府内部实行中央地方各级的分层次管理，企 业内部实行总公司、分公司的分层次经营管理。
第二节 政府审计的本质
一、政府审计本质的传统观念
• （一）查账论
•
查账论源于生的。
这一观点的主要论据有：
• （１）会计是运用一定的记录方法，对所有的经济业务进行反映，并且以 报告的方式，达到特定的目的，以供分析和解释。
• （２）我国历史上曾将政府审计表述为“听从会计” • （３）从政府审计发展过程来看，在相当长的一段时间内，政府审计的主
二、 政府审计提升国家治理能力的作用分析
• (一) 提高财政预算透明度 • 财政是国家治理的基石和重要支柱。采用现代预算制度来组织和管理
财政收支, 是国家治理能力现代化的重要标志之一。 • (二) 加强权力制衡 • 通过依 法用权力制约权力,服务于国家治理的决策系统,对国家治理的
执行系统实施监督和 约束。审计监督作为权力制衡体系中的重要组成 部分,可以通过其特有的经济监督功 能,来发挥对于公共权力的制衡作 用。
• (二) 强化依法审计 • 审计监督作为国家监督体系的重要组成部分,在推进依法治国过程中发
挥着重要 作用。
• (三) 充分发挥审计的建设性作用 • 健全整改问 责制度,做到有责必问、有错必纠,对整改不到位的,要与被
审计单位主要负责人进 行约谈;对整改不力、屡审屡犯的,要确保有权必 有责,用权受监督,失职要问责, 违法要追究,确保改革深入推进。 • (四) 全面推进审计全覆盖 • 审计监督是国家监督体系的重要组成部分,肩负着维护财政经济秩序、 提高公共 资金使用效益、促进廉政建设、为经济社会健康发展提供保 障的重大职责
• (五) 适应预算绩效改革, 大力提升绩效审计质量和水平 • 财政是国家治理的基础和重要支柱,全面实施预算绩效管理是建立现代
财政制度的重要组成部分。
• (六) 根据民生治理的重点开展民生审计
• 民生审计是指审计机关以维护国家和社会安定和谐为目标,把对那些 与人民群众利益 最为密切的公共资金使用效益情况进行的监督作为 国家和审计部门生存和发展的生命 线,着重对那些与广大人民群众生 产、生活和劳动力再生产密切相关领域的公共资金 管理使用情况进 行监督和鉴证的行为
要工作内容就是查账。
（二）方法过程论 • 这一观点在西方审计理论界较为流行。 • 这种观点关注的是政府审计的过程和采用的方法，从本质上说，政府
审计是一个获得客观有效证据的动态变化过程，而不是最终的审计报 告结果。 • （三）财政监督论 • 这种观点认为政府审计行为源于财政监督的需要，它是为了“保证国 家财产分配的完整，对于财政活动或与财政活动有关的单位、组织所 进行的一种监督活动”，其观点类似于国家职能论、经济监督论、维 护王权论、权利制衡论、民主政治论。 • （四）经济监督论 • 这种观点认为政府审计从一开始就不是会计的附属品，二者是不同质 的两个概念，政府审计产生于经济监督的需要。
总体而言处于停滞衰落状态。
• 二、近现代政府审计
• 1、在西方，随着资本主义制度的建立，资产阶级民主制度取代了封 建专制制度，尤其是社会化大生产促进了社会经济的巨大发展，相应 地也就需要加强对国家财政收支和其他领域的经济监督。因此，各国 纷纷建立和完善了政府审计制度。
• 2、现代资本主义国家大多实行议会制的政治制度，采用立法、行政 、司法三权分立的国家政权组织形式，议会作为国家的最高立法机关 ，对政府行使包括财政监督在内的监督权，并在宪法或特别法令中规 定了审计的法律地位，确立了政府审计机关的职权、地位和审计范围 ，授权其独立地对财政财务收支进行审计监督。
4、我国古代的政府审计
• （1）最早产生于西周，其主要标志是“宰夫”这一官职的出现。 • （2）秦汉时期是我国封建社会的建立和成长时期 • （3）隋唐两朝是我国封建社会的鼎盛时期，也是我国审计发展的
主要时期，其中最重要的标志就是“比部”审计体制的健全完善。 • （4）进入宋朝，审计一度并无发展。 • （5）元明清时期随着君主专制制度的日益强化，这一时期的审计
3、从我国来看： • （1）辛亥革命后 • （2）中华人民共和国成立以后 • （3）党的十一届三中全会以来，党和政府的工作重点转移到经济建设
上来。在经济体制改革过程中,人们逐渐认识到迅速建立社会主义审计 制度、完善社会主义经济监督 体系的必要性 • （4）党的十八大以来党和政府对国家发展做出的重大战略部署使政府 审计面临新的 任务与挑战。 4、2015年12月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于完善审 计制度若 干重大问题的框架意见》(以下简称 《框架意见》) 5、2018年,习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要 讲话。他 强调,改革审计管理体制,组建中央审计委员会,是加强党对审计工 作领导的重大举 措。
• 1、国家的文化环境决定了国家政治行为的基本理念，同时也影响着 政府行政的行为习惯，影响着政治行为的倾向性。
• 2、政府审计的民本性体现在它服务发展、服务民生的理念，在我国 和平崛起的时刻发挥审计建设性的作用；而政府审计的法治性则体现 在它承载着维护国家安全的重大责任，并为推进反腐倡廉和领导干部 管理提供法治监督的保障。
三、法律环境变迁与政府审计权威性的增强
• 1、法制治国的关键是政府依法行政 • 2、政府审计的权力来源于法律，必须依法设立，依法取得 • 3、法律环境直接决定了审计存在的形式、活动方式和发展方向，国
家的整个审计工作必须在国家法制框架内进行，审计工作应该有法 可依，有法必依，执法必严，违法必究。
四、文化环境与政府审计科学审计理念的树立
• （四）“免疫系统”论 • 政府审计的本质体现为国家经济社会运行的“免疫系统”，说明政府
审计首先是一个系统，然后是一个像人体免疫系统一样的系统 • （五） 国家治理论 • 国家治理论认为，政府审计是国家治理的重要组成部分。国家治理就
是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提 供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳 定，实现科学发展。 • 国家治理论秉承社会契约论，基于不完全契约下的代理理论，在政府 审计本质、目标和职能认识上，实现了对“免疫系统论”、“看门狗 ”和经济卫士论的超越和升华。
第三节 环境变迁与现代政府审计地位作用的变化
• 一、经济环境变迁使政府审计发挥作用的领域产生变化
• 审计是经济发展到一定阶段的产物，它的发展变化受到不同历史发 展阶段不同经济环境的深刻影响。
• 一方面，在不同的经济环境中，政府审计发挥作用的广度和力度有 所不同；
• 另一方面，也应该认识到，在影响一国审计监督制度运行的诸多环 境因素中，起决定性作用的是经济环境。
第四节 国家治理与政府审计
一、 国家治理与政府审计的关系 • 第一,政府审计作为国家治理的一项制度安排,是国家治理绩效的评估
制度、激 励与约束制度、监督制度、分权与制衡制度以及信息公开制 度等制度中的重要组成部 分,是依法用权力制约权力的重要方式,是国 家治理的基石和重要保障 • 第二,政府审计是为满足国家治理的客观需要而产生和发展的,国家治 理的目标 决定了政府审计的方向。 • 第三,政府审计有助于推进国家治理体系的完善。
二、政府审计本质的现代学说
• （一） 民主法治论与政府治理工具论 • 政府审计的受托责任关系在民主制原则下，可以理解为将所有政府机
构和官员看做人民这个委托者的受托管理者，对公共资金和资源进行 管理。 • （二）“看门狗”和经济卫士论 • 这一观点表达了要从政府审计与国家社会、经济的关系，以及政府审 计在国家社会、经济运行中的功能或作用角度来探究其本质。 • (三) 权力制约论 • 权力制约论认为,政府审计本质上是权力制约工具，将政府审计定位于 权力制约,强调了审计作为权力制约的工具,是一种约 束和限制权力、 预防和防止腐败的工具。
二、政治环境变迁与政府审计地位的提升
• 1、民主政治建设的首要任务是实现政府管理模式变革。 • 2、政府公共管理理论的实质就是要进一步强化公民与政府之间的公
共受托责任关系，把政府真正置于公民的监督与制约之下，使得政府 更好地为公民服务。 • 3、我国民主政治建设的现实显示出我国政治环境的重大变化，这种 变化使得今后以及未来一段时间，党委、政府交办审计事项增加，人 们需要政府审计来推进民主的进程，代表公众的意愿，让政府接受公 众或纳税人的监督，用公众的民主监督推动政府执政为民。