罗时富、贵阳市南明区人民政府二审行政判决书

罗时富、贵阳市南明区人民政府二审行政判决书
【案由】行政行政管理范围行政作为城乡建设其他行政行政行为种类行政合同
【审理法院】贵州省高级人民法院
【审理法院】贵州省高级人民法院
【审结日期】2020.04.10
【案件字号】(2020)黔行终106号
【审理程序】二审
【审理法官】陈垦黄瑶陈显杰
【审理法官】陈垦黄瑶陈显杰
【文书类型】判决书
【当事人】罗时富;贵阳市南明区人民政府
【当事人】罗时富贵阳市南明区人民政府
【当事人-个人】罗时富
【当事人-公司】贵阳市南明区人民政府
【代理律师/律所】瞿洁贵州黔坤律师事务所;卢世伟贵州黔坤律师事务所
【代理律师/律所】瞿洁贵州黔坤律师事务所卢世伟贵州黔坤律师事务所
【代理律师】瞿洁卢世伟
【代理律所】贵州黔坤律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】罗时富
【被告】贵阳市南明区人民政府
【本院观点】本案的争议焦点为案涉《村民房屋补偿协议》是否存在无效情形。

【权责关键词】合法违法第三人证明驳回起诉维持原判改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

【本院认为】本院认为，本案的争议焦点为案涉《村民房屋补偿协议》是否存在无效情形。

本案被诉的《村民房屋补偿协议》中所涉的房屋属于农村集体土地上的地上附着物，罗时富诉请确认该涉案协议无效的主要理由是涉案土地存在“未批先征"的情形。

结合有关土地管理法律、法规的规定、精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。

但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。

本案中案涉协议系依据村民房屋搬迁补偿方案协商订立，双方约定进行产权调换安置，该协议系南明区政府基于公共利益的需要，积极推进公益项目所形成。

从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征"为由从根本上否定已签订的安置补偿协议效力的理由不能成立。

综上，一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。

罗时富的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

本案二审受理费50元，由上诉人罗时富负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-08-20 04:57:46
【一审法院查明】一审法院经审理查明，罗时富在贵州省贵阳市南明区拥有一处住房，办有《宅基地证》。

2016年3月14日，南明区铁路建设办公室与罗时富签订《村民房屋补偿协
议》，该协议载明：“甲方（南明区铁路建设办公室）经贵阳市人民政府批准，在贵州双龙航空港经济区进行项目建设，修建北部高端制造产业园（罗吏村、柏杨村）城市棚户区改造项目。

甲方根据《中华人民共和国土地管理法》和《贵州省土地管理条例》及结合本市对村民房屋搬迁补偿的有关规定，制订村民房屋搬迁补偿方案。

双方依据村民房屋搬迁补偿方案，协商订立以下协议共同遵守．．．．．．"。

2019年6月2日，罗时富对其与南明区铁路建设办公室签订的《村民房屋补偿协议》不服，向一审法院提出行政诉讼，诉请如前所述。

【一审法院认为】一审法院认为，罗时富诉请确认案涉《村民房屋补偿协议》无效，但从其提交的现有证据来看，尚不足以证明签订协议时具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条或《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。

经向罗时富释明是否变更诉讼请求为撤销之诉，其明确表示坚持原诉讼请求。

根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求"的规定，对罗时富的诉讼请求，依法应予驳回。

据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回罗时富的诉讼请求。

【二审上诉人诉称】上诉人罗时富一审诉称，罗时富系贵州省贵阳市南明区柏杨村柏杨组村民，在本村有合法宅基地上房屋一处。

2016年南明区铁路建设办公室来访称因修建北部高端制造产业园城市棚户区改造项目，要对本村房屋进行拆迁征收。

南明区铁路建设办公室于2016年与罗时富签订《村民房屋补偿协议》，协议中载明“根据《中华人民共和国土地管理法》和《贵州省土地管理条例》与罗时富签订涉案协议"。

罗时富后于2018年4月通过信息公开的方式得知案涉征地拆迁行为没有征地批复，南明区铁路建设办公室与罗时富签订的涉案协议没有前提和依据。

又因南明区铁路建设办公室是经贵阳市南明区人民政府授权与罗时
富签订的案涉协议，故罗时富针对涉案协议存在的纠纷属于行政纠纷，应以贵阳市南明区人民政府为本案被告。

又因贵州和顺言房屋征收政策咨询有限公司在案涉协议中存有签章，与本案具有利害关系，故列为本案第三人。

本案中南明区政府在没有征地批复的情况下与罗时富签订了案涉协议，明显属于重大且违法的行政行为，依法应当确认无效。

罗时富为维护自身合法权益，诉至法院，诉请：一、确认罗时富与南明区政府于2016年3月14日签订的《村民房屋补偿协议》无效；二、诉讼费用由南明区政府承担。

一审判决宣告后，罗时富不服，向本院提出上诉。

上诉人罗时富上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误。

请求：1．判决撤销一审判决并依法改判；2．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

其主要事实和理由为：1．南明区政府与上诉人罗时富签订的《村民房屋补偿协议》应以所涉地块已获省级人民政府批准征收为前提，本案中罗时富提交的证据能够证明所涉地块未取得征收土地批复；2．被上诉人与上诉人签订案涉《村民房屋补偿协议》因被上诉人未取得征地批复，既是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的没有法定职权依据而实施的重大且违法的行政行为，又是《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定的违反法律、行政法规的强制性规定的行为，应被确认无效。

罗时富、贵阳市南明区人民政府二审行政判决书
贵州省高级人民法院
行政判决书
(2020)黔行终106号当事人上诉人（一审原告）罗时富。

委托代理人罗希顺。

被上诉人（一审被告）贵阳市南明区人民政府，住所地贵州省贵阳市南明区箭道
街某某。

法定代表人黄成虹，区长。

委托代理人瞿洁，贵州黔坤律师事务所律师。

委托代理人卢世伟，贵州黔坤律师事务所律师。

一审第三人贵州和顺言房屋征收政策咨询有限公司，，住所地贵州省贵阳市双龙航空港小碧乡云盘村
法定代表人孙燕。

审理经过上诉人罗时富因与被上诉人贵阳市南明区人民政府（以下简称南明区政府）、一审第三人贵州和顺言房屋征收政策咨询有限公司房屋行政协议无效一案，不服贵阳市中级人民法院于2019年11月4日作出的（2019）黔01行初404号行政判决，向本院提起上诉。

本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

二审上诉人诉称上诉人罗时富一审诉称，罗时富系贵州省贵阳市南明区柏杨村柏杨组村民，在本村有合法宅基地上房屋一处。

2016年南明区铁路建设办公室来访称因修建北部高端制造产业园城市棚户区改造项目，要对本村房屋进行拆迁征收。

南明区铁路建设办公室于2016年与罗时富签订《村民房屋补偿协议》，协议中载明“根据《中华人民共和国土地管理法》和《贵州省土地管理条例》与罗时富签订涉案协议"。

罗时富后于2018年4月通过信息公开的方式得知案涉征地拆迁行为没有征地批复，南明区铁路建设办公室与罗时富签订的涉案协议没有前提和依据。

又因南明区铁路建设办公室是经贵阳市南明区人民政府授权与罗时富签订的案涉协议，故罗时富针对涉案协议存在的纠纷属于行政纠纷，应以贵阳市南明区人民政府为本案被告。

又因贵州和顺言房屋征收政策咨询有限公司在案涉协议中存有签章，与本案具有利害关系，故列为本案第三人。

本案中南明区政府在没有征地批复的情况下与罗时富签订了案涉协议，明显属于重大且违法的行政行为，依法应当确认无效。

罗时富为维护自身合法权益，诉至法院，诉请：一、确
认罗时富与南明区政府于2016年3月14日签订的《村民房屋补偿协议》无效；二、诉讼费用由南明区政府承担。

一审法院查明一审法院经审理查明，罗时富在贵州省贵阳市南明区拥有一处住房，办有《宅基地证》。

2016年3月14日，南明区铁路建设办公室与罗时富签订《村民房屋补偿协议》，该协议载明：“甲方（南明区铁路建设办公室）经贵阳市人民政府批准，在贵州双龙航空港经济区进行项目建设，修建北部高端制造产业园（罗吏村、柏杨村）城市棚户区改造项目。

甲方根据《中华人民共和国土地管理法》和《贵州省土地管理条例》及结合本市对村民房屋搬迁补偿的有关规定，制订村民房屋搬迁补偿方案。

双方依据村民房屋搬迁补偿方案，协商订立以下协议共同遵守．．．．．．"。

2019年6月2日，罗时富对其与南明区铁路建设办公室签订的《村民房屋补偿协议》不服，向一审法院提出行政诉讼，诉请如前所述。

一审法院认为一审法院认为，罗时富诉请确认案涉《村民房屋补偿协议》无效，但从其提交的现有证据来看，尚不足以证明签订协议时具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条或《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。

经向罗时富释明是否变更诉讼请求为撤销之诉，其明确表示坚持原诉讼请求。

根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求"的规定，对罗时富的诉讼请求，依法应予驳回。

据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回罗时富的诉讼请求。

一审判决宣告后，罗时富不服，向本院提出上诉。

上诉人罗时富上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误。

请求：1．判决撤销一审判决并依法改判；2．一、二审诉
讼费用由被上诉人承担。

其主要事实和理由为：1．南明区政府与上诉人罗时富签订的《村民房屋补偿协议》应以所涉地块已获省级人民政府批准征收为前提，本案中罗时富提交的证据能够证明所涉地块未取得征收土地批复；2．被上诉人与上诉人签订案涉《村民房屋补偿协议》因被上诉人未取得征地批复，既是《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的没有法定职权依据而实施的重大且违法的行政行为，又是《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定的违反法律、行政法规的强制性规定的行为，应被确认无效。

二审被上诉人辩称被上诉人南明区政府二审答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。

一审第三人贵州和顺言房屋征收政策咨询有限公司在二审法定期限内未提交书面陈述意见。

本院查明本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为本院认为，本案的争议焦点为案涉《村民房屋补偿协议》是否存在无效情形。

本案被诉的《村民房屋补偿协议》中所涉的房屋属于农村集体土地上的地上附着物，罗时富诉请确认该涉案协议无效的主要理由是涉案土地存在“未批先征"的情形。

结合有关土地管理法律、法规的规定、精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。

但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。

本案中案涉协议系依据村民房屋搬迁补偿方案协商订立，双方约定进行产权调换安置，该协议系南明区政府基于公共利益的需要，积极推进公益项目所形成。

从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征"为由从根本上否定已签订的安置补偿协议效力的理由不能成立。

综上，一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。

罗时富
的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。

本案二审受理费50元，由上诉人罗时富负担。

本判决为终审判决。

落款
审判长陈垦
审判员黄瑶
审判员陈显杰
二〇二〇年四月十日
法官助理叶署铭
书记员严洪杰
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