PPP模式下政府和民营企业的契约关系及其治理——以中国城市基础设施PPP为例

PPP模式下政府和民营企业的契约关系及其治理——以中国
城市基础设施PPP为例
王俊豪;金暄暄
【摘要】政府与社会资本合作模式(PPP)已成为推进中国新型城市化,加强城市基础设施建设的重要制度安排.PPP模式的实际运行涉及复杂的契约关系,其中政府和民营企业间的契约关系最为关键,由于双方在PPP模式中的目标导向差异和可能采取的机会主义行为,凸显出严重的契约治理问题.本文运用轮流出价合作博弈模型,论证了股权契约治理是政府和民营企业契约治理的核心内容.为鼓励民营企业积极参与城市基础设施PPP项目,政府应给予其较大的股权比例,同时需要形成政府和民营企业股权契约相互制衡机制,以提高城市基础设施PPP项目契约治理效率.
【期刊名称】《经济与管理研究》
【年(卷),期】2016(037)003
【总页数】7页(P62-68)
【关键词】城市基础设施;政府与社会资本合作模式;契约关系;契约治理
【作者】王俊豪;金暄暄
【作者单位】浙江财经大学中国政府管制院,310018;浙江财经大学经济与国际贸易学院
【正文语种】中文
【中图分类】F294.1
“政府与社会资本合作模式”①在理论研究中通常将“public-private partnerships（PPP）”称为公私合作制或公私伙伴关系，而在中国的政策实践中称为政府和社会资本合作模式，在没有特别说明情况下，本文的PPP模式主要是指政府和社会资本合作模式。

（public-private partnerships，简称PPP）是公共部门（政府）和私人部门（企业）围绕公共服务供给，通过招投标程序，以契约为主要法律依据而建立起来的一种风险共担、利益共享的长期合作关系。

PPP是一种与中国城市基础设施特点相适应的制度安排，在实践中表现为基于具体项目的一种合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的城市基础设施项目建设。

近年来，国务院及其部委出台了相关政策，明确鼓励社会资本通过PPP模式进入城市基础设施领域。

例如，2015年2月财政部和住建部联合发布了《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，2015年5月国务院办公厅转发财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，国家发展与改革委员会和财政部还出台了多个有关推进PPP模式的文件。

PPP的特点决定了各项目参与方需要通过签订契约的方式，将彼此的责任、权利以及相应的事项在事前进行详细规定，实现PPP项目“共担风险，共享收益”的目标，并在双方长期合作中把事前双方确认的契约条款作为解决争议的重要依据，以降低交易成本。

萨瓦斯（Savas，2002）等学者主张民营资本进入公共产品或服务的供给中，同时为了保证民营企业的合法权益，应当通过契约的形式来与代表公共权力的政府部门达成事前约定［1］。

艾平（Arping，2002）指出，PPP模式的核心是通过设计一系列契约，消除信息不对称引起的项目投资风险，减少各方的交易成本，并且提升对风险分担的认识及其对风险管理的技术，进而形成一个有效的激励约束机制［2］。

安慧（2014）等人从不完全契约的角度出发，针对初始契约中未明确规定的合作剩余收益，考虑合作双方地位的非对称性以及信息不对称
性，主张从定量角度进行分析［3］。

张和陈（Cheung＆Chan，2011）等采用文献综述法［4］，李和邹（Li＆Zou，2011）采用模糊层次分析法［5］对PPP 契约的风险管理进行了分析。

另外，契约作为PPP项目实施的一种约束和激励机制，可以看作是PPP项目的有效治理工具。

盖旭和斯坦伯（Guasch＆Straub，2006）认为PPP项目参与者之间通过契约联系在一起，可以在一定程度上减轻政府行政压力、提高公共服务效率，但由于各个利益相关者之间的利益冲突使得各方在行为方式上产生不同，进而制约着契约治理方式［6］。

李延均（2010）从PPP项目实践中出现的突出问题入手，建立了行政契约、民事契约、社会契约三方授权和相互制约的契约治理结构，并在契约基础上的治理结构中增加互动治理机制［7］。

严玲和赵黎明（2005）结合PPP项目契约、企业内部契约、市场契约之间的联系和区别，提出了政府购买公共产品或服务体现的效率性，并进一步分析了PPP项目契约治理机制［8］。

石莎莎和杨明亮（2011）认为，PPP模式下的契约治理指的是政府部门以公开、公平、公正、互惠互利为原则，与民营企业、营利性组织、非营利性组织签订契约，为广大消费者提供高效率、高品质的公共产品或服务的全新公共治理机制，为城市基础设施建设注入新的活力，是政府权力开始从传统的行政命令制走向社会共享制［9］。

在PPP项目契约关系中，政府和民营企业间的契约关系处于核心地位，是其他契约关系得以成立和维系的基础。

同时，由于政府和民营企业目标函数不一致和信息不对称等，在PPP政策实践中会产生很多问题。

从上述相关文献中可以看出，现有文献的研究对于PPP契约关系的治理主要集中在对其应用和风险管理上，而缺乏以问题为导向的政府和民营企业间契约治理的研究。

因此，本文将在已有研究的基础上，分析政府和民营企业在PPP契约治理中存在的突出问题，引入股权份额的分配比例，建立政府和民营企业的合作博弈模型，并在博弈均衡解的基础上提出政府和民营企业的股权治理思路。

这里对城市基础设施PPP项目的运行机制作如下描述：政府①这里的“政府”是
个较为广泛的概念，通常是指地方政府及其所属政府部门，还包括政府授权的直属事业单位和国有企业。

通过公开招投标确定PPP项目的中标者（民营企业），中
标者获得一定时期内PPP项目的特许经营权，在明确双方权利义务的基础上签订
特许经营契约，明确政府所要求的公共产品或服务的可测量标准，并组建一个以中标企业为核心的PPP项目公司，负责项目的融资、设计、建设和运营，提供公共
产品或服务。

在城市基础设施项目的运行过程中，存在许多契约关系，这些契约关系间的性质不同，但可以分为以下几类：一是政府部门与民营企业间的特许经营契约；二是民营企业与银行等金融机构间的融资贷款契约；三是项目公司与设备供应商、承建商间的各类工程契约；四是项目公司与受聘的项目经营专业人员间的管理契约。

所有这些契约都以项目公司为中心而形成，围绕着PPP项目的建设和运营，通过契约关系实现资源配置。

而在这些契约关系中，政府和民营企业间特许经营契约是最为重要的契约，这也决定了政府和民营企业的契约关系是最为关键的。

然而，在PPP实践中，政府和民营企业因追求自身利益而凸显的契约治理问题十分复杂，其主要诱因来自以下三个方面：
（一）政府与民营企业的目标导向有差异
由于城市基础设施在城市建设和发展中具有基础性、外部性和公益性等特点，对城市经济发展和居民生活质量的提高具有重要影响，因此，政府推行城市基础设施PPP项目往往会较多地考虑社会公共利益目标。

比如在污水处理基础设施PPP项
目的价格制定或调整过程中，政府通常要求民营企业通过提高污水处理效率降低成本，尽可能不提高或少提高污水处理收费价格。

而民营企业经营城市基础设施PPP项目的主要目标是追求利润最大化，借助社会对城市基础设施长期和稳定的
市场需求，以获得稳定的投资收益。

由于政府和民营企业在城市基础设施PPP中
的目标导向差异，双方都可能采取一系列机会主义行为，这必然会产生利益冲突，
从而产生契约治理问题。

（二）政府可能采取的机会主义行为
政府在城市基础设施PPP实践中的机会主义行为主要表现为履约失信和少数政府
行政人员的寻租行为。

在城市基础设施PPP项目实施过程中，政府的履约诚信问
题是项目契约治理中的一个突出问题。

政府在为城市基础设施PPP项目招标过程中，为缓解财政资金压力，吸引民营企业参与竞标，往往会承诺让民营企业享受各种优惠条件。

但由于地方政府领导人的变换，政府机构职能调整以及其他客观因素的变化，使原来对民营企业的承诺难以兑现，从而产生履约失信问题，比如补偿机制无法兑现、单方面取消某些契约条款、履约过程中故意拖沓、未能提供配套土地等。

在少数情况下，由于代表政府的行政人员享有较大权力，也会表现出无异于其他市场主体追求额外收益的一面，如果监督管理制度不完善，公共权力就会发生异化，甚至会发生贪污腐败、商业贿赂等行为，从而使某些城市基础设施PPP项目的契
约签订过程有可能异化为权钱交易的过程。

例如在特许经营权招标阶段，少数政府行政人员以接受投标企业的回扣来决定中标企业；在契约监管阶段，政府监管流于形式、监管俘获现象时有发生。

这导致政府在PPP项目选择中标企业时出现逆向
选择问题（事前），同时也会出现实际运营过程中的道德风险问题（事中、事后）。

这就进一步加重了由政府方导致的契约治理问题。

（三）民营企业可能采取的机会主义行为
民营企业偏重自身利益而可能采取的机会主义行为主要表现为参与PPP项目的动
机不纯。

由于参与城市基础设施PPP项目招投标的企业能力和资历参差不齐，而
政府因信息不对称难以鉴别目标企业的真实资质情况。

这导致一些不具备相应能力的企业利用信息不对称在招投标过程中出现恶意竞争行为，少数企业甚至通过中标城市基础设施项目为自己达到集资的目的，利用政府信用在资本市场上大肆融资赚
钱，而对于城市基础设施PPP项目则没有实质性贡献。

此外，由于城市基础设施PPP项目的特许经营期较长，民营企业一般难以在短期内收回投资成本，并取得一定回报，一些民营企业会权衡继续运营的成本和违约的成本，若企业认为违约的成本较小，就会消极继续投资城市基础设施PPP项目，有的企业甚至会违约提前撤离，这使城市基础设施PPP项目无法正常运行，不能可持续提供公共产品或服务。

这就产生了由民营企业导致的契约治理问题。

对于政府和民营企业契约出现的治理问题，主要在于双方追求各自利益目标而引发的冲突，进而影响到项目合作剩余的分配不公平上，而合作剩余依据政府和民营企业间的股权份额大小进行分配。

因此，无论政府还是企业，在PPP项目中占有的股权比例大小对实现自身利益至关重要，本部分将从契约双方的合作博弈出发，分析股权比例对合作剩余分配的影响。

（一）政府与民营企业合作博弈模型
政府与民营企业参与城市基础设施PPP项目时存在不同的利益需求，在追求自身利益的同时不可避免地发生矛盾和冲突，其中政府主要考虑的是城市基础设施项目的正常运行、公共产品的提供数量和质量、政府可能承担的风险等，而民营企业主要考虑的是政策的稳定性、商业风险、政府担保和合作、政府履约诚信等问题。

在城市基础设施PPP项目中，政府和民营企业的矛盾与冲突主要是通过以股权结构为基础的相互制衡机制来平衡的，也就是说，政府和民营企业是以其在项目中所占的股权份额来实现自身目标利益的。

因此，尽管政府和民营企业间围绕PPP项目的股权份额的博弈是非常激烈的，但双方可以通过不断地讨价还价博弈逐步达到各自利益平衡，其中股权份额的大小最终会反映到对合作剩余的分配上。

因此，本文基于特许经营契约主体和轮流出价模型探讨政府与民营企业间的合作博弈均衡解。

模型的基本假设如下：
（1）城市基础设施PPP项目的契约主体包括政府和民营企业两大类，即博弈双方
是代表国有股权的政府和代表社会资本的民营企业。

（2）政府和民营企业间的博弈主要针对各自的股权比例，而股权比例大小最终会反映到对合作剩余的分配比例上；并且双方通过对城市基础设施PPP项目充分的
论证，对城市基础设施PPP项目能创造的合作剩余属于共同知识。

（3）特许经营契约中涉及的内容都能量化到城市基础设施PPP项目合作剩余R 中，而合作剩余依据政府和民营企业间的股权份额大小进行分配。

（4）政府和民营企业对PPP项目的股权份额进行多次谈判，对城市基础设施项目回报率、经营风险等相关信息上具有共同知识。

（二）模型分析与均衡结果
轮流出价模型的特点是双方分阶段进行轮流出价博弈。

在第一阶段，政府提出城市基础设施PPP项目特许经营契约的相关条款，并最终反映到PPP项目的合作剩余
R中，同时政府对股权比例进行出价x1，则政府合作剩余分配所得为r1＝x1R，
而民营企业在政府提出的契约条款下获得的合作剩余为（1－x1）R＝R－r1。

在第一轮出价中，民营企业可选择接受或者拒绝政府的契约条款。

如果民营企业接受，则政府和民营企业的股权比例为（x1，1－x1），合作剩余分配为（r1，R－r1），博弈过程结束；反之，则进入下一轮出价。

第二阶段，民营企业拒绝政府的契约条款，提出修订的特许经营条款和分得的股权比例（1－x2），那么政府的股权比例为x2，获得收益为r2＝x2R，而企业的合作剩余为（1－x2）R＝R－r2。

在第二
轮出价中，政府可选择接受或拒绝民营企业提议。

假设贴现因子为δ（0＜δ＜1），若政府接受民营企业提议，则政府和民营企业的股权比例为（x2，1－x2），合作剩余分配为（δx2R，δR（1－x2），博弈过程结束；反之，则进入下一轮出价。

第三阶段，政府和民营企业就股权比例和其他条款提出折中方案，即在这一阶段博弈中，政府和民营企业必须考虑之前两阶段的博弈结果，不能单方面让自己拥有较大的股权比例而获得较多的合作剩余，双方都要考虑对方对合作剩余的期望数值。

所以，在第三阶段，由政府提出股权比例为x，其合作剩余为r＝xR，民营企业的股权比例为1－x，获得的合作剩余就为（1－x）R＝R－r。

此时，民营企业接受，则双方的合作剩余分配为（δ2xR，δ2R（1－x））①贴现因子指项目预期价值会
随着博弈阶段的递增而产生乘数效应。

由于这里是第三阶段博弈，项目合作剩余的分配需要各自收益乘以贴现因子的平方。

；若民营企业拒绝，则政府因为提出的股权比例x为其最大让步条件，超过此条件，政府会选择不与企业进行合作，那么
博弈过程结束，双方的合作剩余为0。

由逆向归纳法可知，在第三阶段博弈中，对民营企业而言，由于0＜1－x＜1，0
＜δ＜1，R－r＞0，其最好的博弈策略为接受。

另外，政府事前知道民营企业最终的策略将会是接受谈判，其提出政府股权比例x不会过大，若x过大，政府分得
的项目合作剩余固然较大，但民营企业分配得到的合作剩余R－xR较小，此时虽
然R－r＞0，民营企业也宁愿选择拒绝合作的博弈策略。

第二阶段，如果民营企业知道博弈进入第三阶段时政府的股权比例提议为x，政府的收益为δ2xR，自己分
配的合作剩余为δ2R（1－x）。

为了减少讨价还价成本，这时理性的民营企业明
白在第二阶段提出的x2条件会使政府获得的合作剩余小于第三轮的合作剩余时，其提出的股权份额就会遭到政府的拒绝，博弈会进入第三阶段，则民营企业为了避免这种情况的发生，其提出的股权比例x2应使政府获得项目合作剩余不小于第三阶段博弈的合作剩余，同时又使自身获得比第三阶段大的合作剩余，此时的股权比例x2满足民营企业的利益需求。

因此，在第二阶段博弈中使自己获得合作剩余最大又能使得政府接受提议的股权比例x2应满足：
将式（1）代入δR（1－x2），则民营企业获得的合作剩余为：
将式（2）与第三阶段博弈中民营企业获得的合作剩余δ2R（1－x）比较可知，由于0＜δ＜1，则δR（1－δx）＞δ2R（1－x），即此时民营企业获得合作剩余大
于第三阶段的合作剩余。

另外，在轮流出价博弈的第一阶段，如果政府知道自身将在博弈的第三阶段获得的股权比例为x，合作剩余为δ2xR，也明白民营企业在第二阶段提出不小于δx的
股权比例给政府，并且在进入到第二阶段博弈时的合作剩余也是δ2xR，而民营企业会满足于自己分配到的合作剩余δR（1－δx）。

为了减少讨价还价成本，这时
理性的政府会在第一阶段就提出适当的股权比例给民营企业，满足其合作剩余δR （1－δx），同时又可以获得比在第三阶段自己分配更多的合作剩余δ2xR。

为了
实现这种状况，令：
由式（3）可知，R－δR＞0，则r1＞δ2xR，即此时政府分配的合作剩余比第二阶段和第三阶段博弈中δ2xR的合作剩余更大。

所以，由以上对博弈均衡的分析可知，政府和民营企业进行合作博弈的唯一子博弈精炼纳什均衡解为：（R－δR＋δ2xR，δR－δ2xR）。

同样的，对于PPP项目中
存在的多个项目公司股东，可以将这些股东先分为政府和民营企业两类，然后再对民营企业中按照力量强弱进行民营企业间的博弈，同样存在子博弈精炼纳什均衡解。

（三）博弈结论
通过上述政府和民营企业的博弈模型可知，双方的合作博弈存在唯一子博弈精炼纳什均衡解，该解反映了政府和民营企业的最终合作剩余的分配大小。

其中，民营企业的合作剩余为：
而政府的合作剩余为总收益减去民营企业分配的剩余。

可以看出，民营企业的合作剩余取决于贴现因子δ和政府股权比例x的大小。

贴现因子δ反映了政府和民营
企业就契约条款讨价还价的成本，当δ→0，民营企业获得的合作剩余为零，同时
由式（4）可知，当民营企业的合作剩余将达到最大，为因此，理性的企业在与政府谈判时，应该合理控制谈判阶段，减少谈判成本。

可见，股权比例x对最终的合作剩余分配起到了至关重要的作用。

一方面，从上
述贴现因子δ的分析可知，要想民营企业的合作剩余为较大，需减少政府的股权
比例x；另一方面，由民营企业合作剩余为δR－δ2xR＝δR（1－δx）可知，政府股权比例x越小，民营企业的合作剩余越大。

通过上述政府和民营企业的合作博
弈分析可见，股权比例对双方的合作剩余分配起到关键作用，因此，为鼓励民营企业积极参与城市基础设施PPP项目，政府应给予民营企业较大的股权比例。

这也
意味着股权契约治理是政府和民营企业契约治理的核心内容。

对政府和民营企业间的合作博弈分析可知，通过双方合理的股权比例可以实现合作剩余的公平分配，进而解决因为利益冲突而出现的各类问题。

而股权比例的大小必然影响项目的控制权及其契约治理主体的选择。

因此，基于目前PPP的实践，怎
样的一个股权结构才是最佳的。

本部分结合当前PPP项目股权结构特点，认为股
权比例适度集中于民营企业的股权结构是比较有效的。

（一）股权结构的衡量
城市基础设施PPP项目股权结构的衡量主要有三大指标［20］，分别为：
（1）政府股权比例，即政府在城市基础设施PPP项目中所占的股权份额大小。

政府高股权比例用GH表示，政府低股权比例用GL表示。

（2）第一大股东股权比例，即政府或民营企业所占PPP项目的最大份额者，第一大股东占所有股份的高股权比例用NH表示，第一大股东占所有股份的低股权比
例用NL表示。

（3）Z指数，即第一大股东与第二大股东持股比例的比值，用来界定第一大股东
的影响力。

Z指数越大，第一大股东与其他股东的力量差异越大，第一大股东的优势更明显，对项目有更多的控制权。

高Z指数用ZH表示，低Z指数用ZL表示。

根据上述三大指标具有“高比例、低比例”两种选择可知，PPP项目的股权结构
共有8种组合：（GH，NH，ZH）、（GH，NH，ZL）、（GH，NL，ZH）、（GH，NL，ZL）、（GL，NH，ZH）、（GL，NH，ZL）、（GL，NL，ZH）、（GL，NL，ZL）。

不同的PPP项目中政府和民营企业具有不同的股权结构，与
此相适应，PPP项目的控制权和剩余索取权在政府和民营企业间的分配也不同。

当前，PPP模式在中国城市基础设施中的应用还处于初始阶段，民营企业在PPP
项目中所占的股权比重较少。

其中以（GH，NH，ZH）与（GH，NL，ZH）两种股权结构为主。

（GH，NH，ZH）这种股权结构的主要特点是项目以政府为主导，政府股份占绝对控股地位，与传统政府提供公共产品或服务的模式差别不大，PPP 模式发挥的作用有限；（GH，NL，ZH）这种股权结构的主要特点是政府相对控股，但有较多的民营企业参与PPP项目，这有利于发挥社会资本的作用。

但由于
政府还是一家独大，民营企业的股权配置相对分散，对政府的制衡作用有限，导致民营企业发挥作用较小，无法表现其积极性，政府容易采取机会主义行为。

目前，中国在政策层面上鼓励社会资本进入城市基础设施领域，民营企业将在PPP项目
中发挥更为重要的作用。

因此，对于政府和民营企业的特许经营契约治理，股权分配比例上应适度向民营企业倾斜，更好地发挥其积极性，提高PPP项目的技术和
管理效率。

因此，可以考虑采取（GL，NH，ZL）的股权结构，让民营企业占有较大的股份，拥有较大的合作剩余索取权，以调动民营企业积极性，同时受到政府和其他股东的制衡，即实现政府和民营企业间的股权制衡，避免双方机会主义的发生，实现PPP项目的顺利运行。

（二）政府与民营企业间的股权制衡
由以上分析可知，在一个合理的股权结构下，政府和民营企业才可能达到一个以各自股权比例为核心的相互制衡的状态，建立以股权契约为基础的治理机制。

在社会资本通过PPP模式进入城市基础设施领域后，多元化的投资主体带来的股
权结构分散是PPP项目治理机制形成的现实基础。

股权分散使政府和民营企业对
城市基础设施PPP项目都不可能具有绝对控制权，双方对PPP项目的直接控制力受到限制，这有利于形成控制权与所有权相分离的专业化管理模式。

同时，股权分散有利于实现城市基础设施PPP项目监督主体的多元化，降低信息不对称引发的。