贵州省土地整治工程预算存在问题及建议_罗睿
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1 贵州省土地整治预算概况
1.1 贵州省土地资源概况
贵州省处于中国西部高原山地，平均海拔 1 100 m 左右，区域总面积 176 167 km2，境内地势西高东低，自中 部向北、东、南三面倾斜。贵州省恰好处于喀斯特集中分
布的亚洲片区中心，喀斯特地貌分布面积占全省面积的 85%[5]。全省地貌可分为：高原山地、丘陵和盆地三种基本 类型，其中山地和丘陵面积占全省面积的 92.5%。贵州土 地资源利用特征为：坡耕地居多，垦殖系数高，水土流失 严重。坡度大于 6°的耕地占总耕地面积的 81.02%；其 中，有 69.18 万 hm2 耕地坡度大于 25°，占总耕地面积的 19.8%；而坡度在 35°以上的耕地也有 18 万 hm2，占总耕 地的 5.74%[6]。这些土地资源特征造成贵州土地利用结构 不合理，土地利用率较低。
2005 年以前，土地整治尚无本行业预算标准定额， 只能依据暂定预算编制办法的要求，套用其他行业的预 算定额进行工程预算的编制。而其他行业工程建设标准 通常高于土地整治工程建设标准，个别地方在编制预算 时甚至随意套用较高造价标准的定额标准，给预算审
收稿日期：２０１４－１０－１１ 基金项目：贵州省科技创新人才团队建设计划项目 （黔科合人才团队 ［２０１３］４０２０）；贵州省土地整理中心计划项目 （Ｈ１３００２９） 作者简介：罗 睿 （１９９０－），女，湖北武汉市人，硕士研究生，主要从 事土地资源利用与保护研究。 通讯作者：何腾兵
农业经济┃三农问题┃信息工程
贵州省土地整治工程预算存在问题及建议
罗 睿 1，何腾兵 2，李 博 1
（1. 贵州大学资源与环境工程学院，贵州 贵阳 550025；2. 贵州大学农学院 新农村发展研究院， 中国西部能力发展研究中心，贵州 贵阳 550025）
摘 要：为了更好地执行 《土地开发整理预算定额标准》 （２０１２ 年），进一步规范土地整治工程项目的预算编制，采用典型项目调研和预算书审
（1. College of Resources and Environment Engineering, Guizhou University, Guiyang 550025, PRC； 2. Institute of New Rural Development, College of Agriculture, Guizhou University, Guiyang 550025, PRC）
意义。
关键词：土地整治；预算；问题；对策；贵州
中图分类号：F301
文献标识码：A
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
文章编号：1006-060X （2014） 21-0072-05
Solutions to Problems of Land Reclamation Engineering Budget in Guizhou
LUO Rui1， HE Teng-bing2， LI Bo1
核等方法，对贵州省土地整治工程项目的预算要点和预算中存在的问题进行了探讨，指出当前土地整治工程预算执行 《土地开发整理预算定额标
准》 （２０１２ 年版） 中存在工程规划或设计的不准确性、材料预算价格不贴合实际等 ４ 个方面的问题，并从客观、科学、合理地制定工程设计方案，
限制材料预算单价并完善其中科目等 ５ 个方面提出规范贵州省土地整治项目预算的建议，对贵州省土地整治项目预算资金的审核和管理具有重要
图 1 土地整治项目费用构成图
（注：参考 ２０１２ 年财政部和国土资源部的信息绘制）
湖南农业科学· 73
农业经济┃三农问题┃信息工程
由于贵州省没有专门的土地整治预算定额标准，其 预算具体编制及实施完全是在《标准》（2012）的基础上， 利用智多星等专业造价软件来进行操作的，而实际上由 于受到本土项目区地形、地貌、土壤等自然条件的制约， 预算可能会存在不合理之处。而且，与其他类型的工程 计费方式已经走市场化的道路不一样，土地整治项目建 设费用须统一执行《土地开发整理预算定额标准》，但是 各地区、各行业和各个具体项目间存在较大的差异，以 及贵州的地形所具有的特殊性导致不适宜硬套国家标 准。另外，由于有些预算编制人员对《标准》（2005）的规 定与操作已经根深蒂固，不可避免地以原有思路编制预 算，缺乏对《标准》（2012）的学习以及对当前土地整治工 程内涵的理解较肤浅，编制观念没有随着土地整治内涵 的变化及时转变，这些均给《标准》（2012）的实施带来一 定困难。
90 年代末，《中共中央、国务院关于进一步加强土地 管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11 号）提出，要 积极推进土地整理，搞好土地建设[1]；1999 年修订的《土 地管理法》提出，国家鼓励土地整理。2012 年，新一轮的 《全国土地整治规划（2011~2015 年）》指出“：土地整治是 以保护耕地资源、提高土地利用效率、改善土地利用条 件为主要目的，采取工程、生物措施对现有土地资源所 进行的一系列活动的总称，是对土地资源数量、结构布 局和利用方式重新进行组织和优化升级的过程”[2]。
1.2 贵州省土地整治项目预算要点概述
土地整治项目的预算，是根据项目规划设计的工程 量、施工单位确定的施工方法与项目预算定额，就人工、 材料、机械的市场信息价格，以分部、分项工程为基础， 逐项计算编制而成。经审批的项目预算是项目拨款的主 要依据，为工程用款计划和工程进度拨付资金提供了保 证[7]。目前，贵州省土地整治项目预算主要根据《标准》 （2012）所列规定与条目，再结合《土地开发整理项目资 金管理暂行办法》、《土地开发整理项目管理与预算编制 审查及农地整理规划设计实用手册》、《土地开发整理项 目规划设计规范》（TD/T 1012-2000）、贵州省建筑工程 《造价信息》、《土地开发整理项目施工机械台班费定额》 （2011）等综合编制而成。根据预算定额编制规定，土地 整治项目按工程性质，分为土地平整工程、灌溉与排水 工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保护工程以 及其他工程。项目费用则由工程施工费、设备费、其他费 用、不可预见费组成[8]，详见图 1。
查、资金管理带来一定困难。针对这些情况，国土资源部 在 2000 年先后颁布了 《土地开发整理项目资金管理暂 行办法》和《土地开发整理项目预算编制暂行办法》等管 理办法并开展了一系列实际工作，使项目预算编制方法 基本实现了全系统的格式规范。但土地整治项目预算编 制的依据标准仍存在选用定额偏高的现象，尚未从根本 上解决问题。2005 年 4 月，财政部联合国土资源部发布 了《土地开发整理预算定额标准》（试行稿）[以下简称《标 准》（2005）]，该标准在加强土地整治项目预算管理、规范 土地整治项目预算的编制和审查等方面发挥了重要作 用[3]。但随着土地整治的逐步规模化和综合化、社会经济 的迅猛发展以及不同地区间的工程施工差异等，《标准》 （2005） 出现了人工费用单价偏低、费用构成部分不合 理、计费方法不能准确地反映实际情况等问题[4]，很多编 制规定已经不能正确地对土地整治项目进行预算，于是 符合当前国情和土地整治现状的新版《土地开发整理项 目预算定额标准》[以下简称《标准》（2012）]便应运而生。 该标准在《标准》（2005）的基础上进行了调整、加强和完 善。
72·HUNAN AGRICULTURAL SCIENCES
农业经济┃三农问题┃信息工程
我国土地整治预算的研究起步较晚，2000 年，国土 资源部设置《土地开发整理项目预算标准研究》课题以 后，对于土地整治预算编制的种种问题才开始被重视， 如取费标准不统一、随意套用高定额、预算编制主观性 强等，此时的研究重点是如何制定一个专门的土地开发 整理定额标准。随着《标准》（2005）和《标准》（2012）的陆 续施行，研究的方向转向了当前施行的全国标准在土地 整治实际应用中的适应性和预算编制人员操作的规范 性问题以及在各个地方施行的要点、难点，并提出针对 性建议。贵州省自 1999 年开展土地整治工作以来，走出 了一条具有贵州特色的山区多元化土地整治道路，为该 省经济社会发展提供了重要的基础保障。然而，随着贵 州省土地整治事业的不断发展和深化，问题也不断出 现，特别是工程预算编制问题较严重，亟需规范化、合理 化和科学化；而且针对贵州省地方性土地整治工程预算 的研究甚少，笔者认为在提高预算人员专业水准的同 时，应根据贵州省土地资源情况和特色，规范贵州省土 地整治项目预算编制，更加合理地确定工程投资，在国 家宏观标准下因地制宜地建立一套贵州省地方性土地 整治项目预算标准体系。
为了更好地执行土地开发整理预算定额标准2012年进一步规范土地整治工程项目的预算编制采用典型项目调研和预算书审核等方法对贵州省土地整治工程项目的预算要点和预算中存在的问题进行了探讨指出当前土地整治工程预算执行土地开发整理预算定额标2012年版中存在工程规划或设计的不准确性材料预算价格不贴合实际等个方面的问题并从客观科学合理地制定工程设计方案限制材料预算单价并完善其中科目等个方面提出规范贵州省土地整治项目预算的建议对贵州省土地整治项目预算资金的审核和管理具有重要意义
Abstract： In order to better implement The Standards of Budget Quota on the Land Consolidation and Rehabilitation （2012） and further standardize the budget of land reclamation project, the main points and the existing problems during the budget of Guizhou land reclamation project were discussed in this paper through the methods such as typical project investigate and budget audit. The paper pointed out that there were 4 problems during the implementation of The Standards of Budget Quota on the Land Consolidation and Rehabilitation （2012） , for example, inaccuracy of engineering plan and design, unpractical of the material budget prices. Therefore, relevant 5 suggestions were given to regulate Guizhou land reclamation project budget, which were of great significance for the audit and management of Guizhou land reclamation project budget. Key words： land reclamation; budget; problem; solution; Guizhou
2 贵州省土地整治项目预算在套用新《标准》过 程中存在的问题
2.1 工程规划或设计的不准确性
有些项目设计人员或为了满足项目承包方的想法， 或对项目区实际情况缺乏深入了解，其工程设计与实际 情况不符，造成了工程量和预算的偏高，通常有以下形 式。（1）工程设计对项目区资源情况欠考量，设计时忽略 了因地制宜的原则。工程所需材料源于远距离外购，从 而增加了项目预算。例如，贵州省属于岩溶石漠化地带， 土地整治工程实施的一项重要措施之一就是炸取裸岩 石砾地（也称卧牛石），来增加有效耕地面积。就地取材 的石块可以直接为项目所用，由炸取的卧牛石加工而成 的砂石也有较高的利用率，但由于工程设计人员未充分 利用此种石料，反将其当作废料外输处理，不仅没有节 约部分石料和运输费用，反而增加了其他工程费用，无 形中虚高了预算投资[9]。（2）有些工程为了能向国家申请 到更多资金，在对当地地形地貌、经济水平和投资规模 等制约因素欠考虑的情况下一味追求高标准，造成项目 预算增加。例如，贵州省没有平原支撑，坡耕地是其主要 耕地类型，人均耕地较少且权属复杂，再加上农民发展 规模化种植的意识薄弱，不愿意将自己的土地权属打散 进行田块规整。所以贵州的土地平整工程实施难度较 大，若项目设计单位仅为迎合建设单位意愿，而不考虑 项目区的自然、经济和社会限制因素，强行加大土地平 整的面积，这种人为加大工程量的做法也会造成工程费 用的剧增；另外，盲目打乱原有的田块布局，另行划分田 块，加大田面宽度，这样田块设计不合理，导致土方量过 大，从而导致此项预算占总投资比例过大。（3）工程土石 方量平衡没有得到有效落实。贵州省属于喀斯特地区， 土地整理与复垦项目施工时挖填土石方量较大，而现在 编制的有些项目工程设计书没有真正考虑挖方和填方
1.1 贵州省土地资源概况
贵州省处于中国西部高原山地，平均海拔 1 100 m 左右，区域总面积 176 167 km2，境内地势西高东低，自中 部向北、东、南三面倾斜。贵州省恰好处于喀斯特集中分
布的亚洲片区中心，喀斯特地貌分布面积占全省面积的 85%[5]。全省地貌可分为：高原山地、丘陵和盆地三种基本 类型，其中山地和丘陵面积占全省面积的 92.5%。贵州土 地资源利用特征为：坡耕地居多，垦殖系数高，水土流失 严重。坡度大于 6°的耕地占总耕地面积的 81.02%；其 中，有 69.18 万 hm2 耕地坡度大于 25°，占总耕地面积的 19.8%；而坡度在 35°以上的耕地也有 18 万 hm2，占总耕 地的 5.74%[6]。这些土地资源特征造成贵州土地利用结构 不合理，土地利用率较低。
2005 年以前，土地整治尚无本行业预算标准定额， 只能依据暂定预算编制办法的要求，套用其他行业的预 算定额进行工程预算的编制。而其他行业工程建设标准 通常高于土地整治工程建设标准，个别地方在编制预算 时甚至随意套用较高造价标准的定额标准，给预算审
收稿日期：２０１４－１０－１１ 基金项目：贵州省科技创新人才团队建设计划项目 （黔科合人才团队 ［２０１３］４０２０）；贵州省土地整理中心计划项目 （Ｈ１３００２９） 作者简介：罗 睿 （１９９０－），女，湖北武汉市人，硕士研究生，主要从 事土地资源利用与保护研究。 通讯作者：何腾兵
农业经济┃三农问题┃信息工程
贵州省土地整治工程预算存在问题及建议
罗 睿 1，何腾兵 2，李 博 1
（1. 贵州大学资源与环境工程学院，贵州 贵阳 550025；2. 贵州大学农学院 新农村发展研究院， 中国西部能力发展研究中心，贵州 贵阳 550025）
摘 要：为了更好地执行 《土地开发整理预算定额标准》 （２０１２ 年），进一步规范土地整治工程项目的预算编制，采用典型项目调研和预算书审
（1. College of Resources and Environment Engineering, Guizhou University, Guiyang 550025, PRC； 2. Institute of New Rural Development, College of Agriculture, Guizhou University, Guiyang 550025, PRC）
意义。
关键词：土地整治；预算；问题；对策；贵州
中图分类号：F301
文献标识码：A
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
文章编号：1006-060X （2014） 21-0072-05
Solutions to Problems of Land Reclamation Engineering Budget in Guizhou
LUO Rui1， HE Teng-bing2， LI Bo1
核等方法，对贵州省土地整治工程项目的预算要点和预算中存在的问题进行了探讨，指出当前土地整治工程预算执行 《土地开发整理预算定额标
准》 （２０１２ 年版） 中存在工程规划或设计的不准确性、材料预算价格不贴合实际等 ４ 个方面的问题，并从客观、科学、合理地制定工程设计方案，
限制材料预算单价并完善其中科目等 ５ 个方面提出规范贵州省土地整治项目预算的建议，对贵州省土地整治项目预算资金的审核和管理具有重要
图 1 土地整治项目费用构成图
（注：参考 ２０１２ 年财政部和国土资源部的信息绘制）
湖南农业科学· 73
农业经济┃三农问题┃信息工程
由于贵州省没有专门的土地整治预算定额标准，其 预算具体编制及实施完全是在《标准》（2012）的基础上， 利用智多星等专业造价软件来进行操作的，而实际上由 于受到本土项目区地形、地貌、土壤等自然条件的制约， 预算可能会存在不合理之处。而且，与其他类型的工程 计费方式已经走市场化的道路不一样，土地整治项目建 设费用须统一执行《土地开发整理预算定额标准》，但是 各地区、各行业和各个具体项目间存在较大的差异，以 及贵州的地形所具有的特殊性导致不适宜硬套国家标 准。另外，由于有些预算编制人员对《标准》（2005）的规 定与操作已经根深蒂固，不可避免地以原有思路编制预 算，缺乏对《标准》（2012）的学习以及对当前土地整治工 程内涵的理解较肤浅，编制观念没有随着土地整治内涵 的变化及时转变，这些均给《标准》（2012）的实施带来一 定困难。
90 年代末，《中共中央、国务院关于进一步加强土地 管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11 号）提出，要 积极推进土地整理，搞好土地建设[1]；1999 年修订的《土 地管理法》提出，国家鼓励土地整理。2012 年，新一轮的 《全国土地整治规划（2011~2015 年）》指出“：土地整治是 以保护耕地资源、提高土地利用效率、改善土地利用条 件为主要目的，采取工程、生物措施对现有土地资源所 进行的一系列活动的总称，是对土地资源数量、结构布 局和利用方式重新进行组织和优化升级的过程”[2]。
1.2 贵州省土地整治项目预算要点概述
土地整治项目的预算，是根据项目规划设计的工程 量、施工单位确定的施工方法与项目预算定额，就人工、 材料、机械的市场信息价格，以分部、分项工程为基础， 逐项计算编制而成。经审批的项目预算是项目拨款的主 要依据，为工程用款计划和工程进度拨付资金提供了保 证[7]。目前，贵州省土地整治项目预算主要根据《标准》 （2012）所列规定与条目，再结合《土地开发整理项目资 金管理暂行办法》、《土地开发整理项目管理与预算编制 审查及农地整理规划设计实用手册》、《土地开发整理项 目规划设计规范》（TD/T 1012-2000）、贵州省建筑工程 《造价信息》、《土地开发整理项目施工机械台班费定额》 （2011）等综合编制而成。根据预算定额编制规定，土地 整治项目按工程性质，分为土地平整工程、灌溉与排水 工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保护工程以 及其他工程。项目费用则由工程施工费、设备费、其他费 用、不可预见费组成[8]，详见图 1。
查、资金管理带来一定困难。针对这些情况，国土资源部 在 2000 年先后颁布了 《土地开发整理项目资金管理暂 行办法》和《土地开发整理项目预算编制暂行办法》等管 理办法并开展了一系列实际工作，使项目预算编制方法 基本实现了全系统的格式规范。但土地整治项目预算编 制的依据标准仍存在选用定额偏高的现象，尚未从根本 上解决问题。2005 年 4 月，财政部联合国土资源部发布 了《土地开发整理预算定额标准》（试行稿）[以下简称《标 准》（2005）]，该标准在加强土地整治项目预算管理、规范 土地整治项目预算的编制和审查等方面发挥了重要作 用[3]。但随着土地整治的逐步规模化和综合化、社会经济 的迅猛发展以及不同地区间的工程施工差异等，《标准》 （2005） 出现了人工费用单价偏低、费用构成部分不合 理、计费方法不能准确地反映实际情况等问题[4]，很多编 制规定已经不能正确地对土地整治项目进行预算，于是 符合当前国情和土地整治现状的新版《土地开发整理项 目预算定额标准》[以下简称《标准》（2012）]便应运而生。 该标准在《标准》（2005）的基础上进行了调整、加强和完 善。
72·HUNAN AGRICULTURAL SCIENCES
农业经济┃三农问题┃信息工程
我国土地整治预算的研究起步较晚，2000 年，国土 资源部设置《土地开发整理项目预算标准研究》课题以 后，对于土地整治预算编制的种种问题才开始被重视， 如取费标准不统一、随意套用高定额、预算编制主观性 强等，此时的研究重点是如何制定一个专门的土地开发 整理定额标准。随着《标准》（2005）和《标准》（2012）的陆 续施行，研究的方向转向了当前施行的全国标准在土地 整治实际应用中的适应性和预算编制人员操作的规范 性问题以及在各个地方施行的要点、难点，并提出针对 性建议。贵州省自 1999 年开展土地整治工作以来，走出 了一条具有贵州特色的山区多元化土地整治道路，为该 省经济社会发展提供了重要的基础保障。然而，随着贵 州省土地整治事业的不断发展和深化，问题也不断出 现，特别是工程预算编制问题较严重，亟需规范化、合理 化和科学化；而且针对贵州省地方性土地整治工程预算 的研究甚少，笔者认为在提高预算人员专业水准的同 时，应根据贵州省土地资源情况和特色，规范贵州省土 地整治项目预算编制，更加合理地确定工程投资，在国 家宏观标准下因地制宜地建立一套贵州省地方性土地 整治项目预算标准体系。
为了更好地执行土地开发整理预算定额标准2012年进一步规范土地整治工程项目的预算编制采用典型项目调研和预算书审核等方法对贵州省土地整治工程项目的预算要点和预算中存在的问题进行了探讨指出当前土地整治工程预算执行土地开发整理预算定额标2012年版中存在工程规划或设计的不准确性材料预算价格不贴合实际等个方面的问题并从客观科学合理地制定工程设计方案限制材料预算单价并完善其中科目等个方面提出规范贵州省土地整治项目预算的建议对贵州省土地整治项目预算资金的审核和管理具有重要意义
Abstract： In order to better implement The Standards of Budget Quota on the Land Consolidation and Rehabilitation （2012） and further standardize the budget of land reclamation project, the main points and the existing problems during the budget of Guizhou land reclamation project were discussed in this paper through the methods such as typical project investigate and budget audit. The paper pointed out that there were 4 problems during the implementation of The Standards of Budget Quota on the Land Consolidation and Rehabilitation （2012） , for example, inaccuracy of engineering plan and design, unpractical of the material budget prices. Therefore, relevant 5 suggestions were given to regulate Guizhou land reclamation project budget, which were of great significance for the audit and management of Guizhou land reclamation project budget. Key words： land reclamation; budget; problem; solution; Guizhou
2 贵州省土地整治项目预算在套用新《标准》过 程中存在的问题
2.1 工程规划或设计的不准确性
有些项目设计人员或为了满足项目承包方的想法， 或对项目区实际情况缺乏深入了解，其工程设计与实际 情况不符，造成了工程量和预算的偏高，通常有以下形 式。（1）工程设计对项目区资源情况欠考量，设计时忽略 了因地制宜的原则。工程所需材料源于远距离外购，从 而增加了项目预算。例如，贵州省属于岩溶石漠化地带， 土地整治工程实施的一项重要措施之一就是炸取裸岩 石砾地（也称卧牛石），来增加有效耕地面积。就地取材 的石块可以直接为项目所用，由炸取的卧牛石加工而成 的砂石也有较高的利用率，但由于工程设计人员未充分 利用此种石料，反将其当作废料外输处理，不仅没有节 约部分石料和运输费用，反而增加了其他工程费用，无 形中虚高了预算投资[9]。（2）有些工程为了能向国家申请 到更多资金，在对当地地形地貌、经济水平和投资规模 等制约因素欠考虑的情况下一味追求高标准，造成项目 预算增加。例如，贵州省没有平原支撑，坡耕地是其主要 耕地类型，人均耕地较少且权属复杂，再加上农民发展 规模化种植的意识薄弱，不愿意将自己的土地权属打散 进行田块规整。所以贵州的土地平整工程实施难度较 大，若项目设计单位仅为迎合建设单位意愿，而不考虑 项目区的自然、经济和社会限制因素，强行加大土地平 整的面积，这种人为加大工程量的做法也会造成工程费 用的剧增；另外，盲目打乱原有的田块布局，另行划分田 块，加大田面宽度，这样田块设计不合理，导致土方量过 大，从而导致此项预算占总投资比例过大。（3）工程土石 方量平衡没有得到有效落实。贵州省属于喀斯特地区， 土地整理与复垦项目施工时挖填土石方量较大，而现在 编制的有些项目工程设计书没有真正考虑挖方和填方