浅析机动车“尾号限行”政策——基于法经济学的视角

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浅析机动车“ 号限行＂ 尾 政策
— —
基 于法经济学 的视 角
胡健 毓

（ 中国政法 大学法学 院 ， 北京 １０ ８ ） ００ ８
摘 要 ：北京市人 民政府关 于实施 交通 管理措施 的通告 》以下 简称《 《 （ 通告》 延续 了奥运期 间机动车“ ） 尾号限行” 的交通 管制措
依据 主要 是 “ 共 利益 ”而 “ 公 ， 公共 利益 ” 的界定 成为 了关 键 。
１ 对 “ 共 利益 ” ． ３ 公 的界 定 ： 共 利益理 论 公
公共利益理论认为 ， 政府管制是为 了解决“ 市场失灵 ”提高经济效率 ， ， 从而实现公共利益的 目标 。在 划分 政府 和市 场 时 ， 市场 失灵 ” 基本 界 限。市 场失 灵 的 ４ 主要 特 征就是 ： 完全 市场 （ 以“ 为 个 不 主要 体 现为垄
而且 因为其没有对政策的制订和实施进行成本收益分析而缺乏效率 。
１ 政府干预行为的界 限— —“ 公共利益’ 市场失灵” ’ 和“
１ 物权法中有关“ ． １ 公共利益” 的界定
《 中华人民共和国宪法》 以下简称《 （ 宪法》第 十三条第三款规定 ：国家为了公共利益 的需要 ， ） “ 可以依 照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。 ” 《 中华人 民共和国物权法》 以下简称《 （ 物权法》第七条规定 ：物权的取得和行使 ， 当遵守法律 ， ） “ 应 尊重
第 ２ 卷第 ４ ８ 期 ２ １年 ８ ０ １ 月 文章编 号 ：０ ５０ ２ （０ ）４０ １００ １０ ．５ ３ ２ １ ０ ０ ０ ．６ １
华 东 交 通 大 学 学 报
Ｊ ｕ ｎａ ｏ Ｅ ｓ Ｃｈ ｎ Ｊ ａ ｔ ｎ Ｕｎ ｖ ｒ ｉｙ ｏｒ ｌ ｆ ａｔ ｉａ ｉｏｏ ｇ ｉ ｅ ｓｔ
关 键 词 ： 号 限 行 公 共 利 益 市场 失 灵 成 本 收 益 分 析 尾
中图分类号 ： ４ ６ ＤＦ １
文献标识码 ： Ａ
随着北京城市人 口和面积的不断加大 ， 城市交通拥堵问题不断加剧 。交通拥堵 问题 的原 因之一就是 机动车保有量激增 ， 而且近年来增 幅不断提高 。截止到 ２ １ 年 ２ ０ ０ 月底北京汽车保有量 已达 ４３ 万辆 ， １． ２ 其 中私人 小 汽 车 ３９１ 辆 。进人 ２ 世 纪 以来 的 ｌ 年 间北 京市 机 动 车年 均增 长 ２ ．万 辆 ，０９ 净 增量 更 ２ ．万 １ ０ ５１ ２０ 年
收稿 日期 ：０ １０ ．２ ２ １－２ １ 作者简介 ： 胡健毓 （９ ５ ， 法学硕士 ， 究方向为法 律与经济 。 １ ８ 一） 男， 研
第４ 期
胡健 毓 ： 浅析机动车 “ 尾号限行” 政策
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社会公德 ， 不得损害公共利益和他人合法权益 。第四十二条规定 ：为 了公共利益的需要 ， ” “ 依照法律规定的 权限和程序可以征收集体所有的土地和单位 、 个人 的房屋及其他不动产。 ” 《 宪法》 物权法》 和《 中对 “ 公共利益 ” 都有 明确规定 ， 但却也都未对 “ 公共利益” 做明确 的界定 。王利明 （０ ６也认为 ， ２０） 在操作层面界定“ 公共利益” 难度非常大 ， 建议当时未出台的《 物权法》 应该维持宪法关于公 共利 益 的抽 象 的表述 ， 必从 正 面界定 和 反面 排 除的方 法来 对公 共 利益 的 内涵加 以规 定ｐ 不 陆法 系 司法 。大 的主要依据是法律规则而非法律原则 ， 宪法》 物权法》 而《 和《 等相关法律又未对“ 公共利益” 给出清晰界定 ， 所以在司法实践 中为判断“ 公共利益” 制造了巨大技术难题 。法学界对 “ 公共利益” 主体——不确定多数人 并没有太大争议 ， 矛盾主要集中于“ 公共利益” 的客体及其范 围到底是什么。
是 高达 ５ ．万辆 １ ５ 】 。
针对 这 一 困扰北 京交通 和 环境 的长 期难题 ， 京市 交通 部 门于 ２ ０ 年奥 运会 期 间下 达 了临时禁 令 ， 北 ０８ 进
行 了汽车尾号的“ 单双号” 限行规则 ， 保证了奥运会期间城市交通的顺利运行。２０ 年 ９ ２ ０ ８ 月 ８日， 北京市政 府出台了《 北京市人民政府关于实施交通管理措施 的通告》 尾号限行 ” 耻 将“ ， 做进一步调整并延续下来。其
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对机动车“ 尾号限行” 这一政策做进一步 的成本收益分析。
２ 机动车“ 号限行 ＂ 尾 的成本收 益分析
２１ 成 本收 益分 析方 法 ．
成本收益分析（ｏｔ ｅｅ ｔｎｌｓ ） ｃｓｂｎｆ ａ ｉ 是分析法律对经济 、 ． ｉａ ｙ ｓ 社会和环境的影响产生的成本和效益 ， 通过成 本 和效益的评估 ， 提供立法与不立法 、 坚持一种制度设计或者放弃另一种制度设计的比较与选择。立法的 成本效益分析 的前提条件是 ， 分析的对象要有市场 、 有交易、 有价格 ， 运用市场 中的经济数据 ， 评估成本和 效益 ， 总效益与总成本之差是净效益 ， 最终都能用货币形式表示。民商法和经济法 中的对象 ， 大多数是有 市场交易和交易价格的。 在社会法和环境法 中 ， 有很多对象是难 以用成本效益直接表示的 ， 如安全 、 健康 、 卫生 、 环境保护和生 态平衡 ， 这些对象本身不是商品， 没有交易市场 ， 也没有交易价格 。对这类没有交易市场和交易价格 的对 象， 一般使用成本有效性分析方法进行分析。 成本有效性分析 （ｏｔ ｆ ｃ ｖｎｓ ａａ ｓ ） ｃｓｅ ｅｔ ｅｅｓ ｌ ｉ 是分析法律法规对经济 、 ． ｉ ｙｓ ｎ 社会和环境的影响 ， 比较投入不 同的成本 ， 选择有效成本 ， 即效益既定下的成本最小化 ， 或者成本既定下的效益最大化 。这些没有交易 市 场 和 没有交 易价 格 的对象 ， 效益 一般 通过 较长 一段 时 间反 映 出来 ， 有些 效益是 不 可估量 的。 美 国 １２ １ ２ ９ 号总统行政命令规定 ， 一项政策或者立法建议的收益必须超过（ｕｗ ｉ ） ｏｔ ｅ ｈ 成本 ， ｇ 而克林顿 总统在 １８６ ２ ６ 号总统行政命令 中将“ 收益超过成本” 改为“ 收益可 以证明成本合理性”ｂｎｆ ｕｔ ｓｆ （ｅｅ ｔ ｓｊ ｔ ｉｍ ｕｉ ｙ ｃｓ ， ｏｔ 弱化 了成本收益分析 的标准。在欧盟的立法影响④ ） 分析实践中 ， 成本收益分析” 以“ 为核心工具 的 “ 影响评估报告” 不具备法律效力 ， 只是为政策制定者提供立法建议和参考。 ２２ 机 动 车“ ． 尾号 限行 ” 的成 本收 益分 析模 型
公 共利 益 范 畴 。
从机 动车 的“ 生产 一交易一使用 ” 三个环节来看 ， 无论是生产汽车的要素市场 ， 还是机动车 的交易市 场， 都不存在“ 市场失灵” 描述的情形 ， 政府不应该实施行政干预。在现实 的政府政策中 ， 汽车业是我 国工 业部 门的支柱产业 ， 政府利用税收等手段提供优惠政策 ， 大力鼓励 中外合资 、 促进民族汽车业发展 。北京 市政府在 “ 十一五” 规划 中就明确提出了汽车业发展总 目标 ：到２ １ 年北京汽车产业工业总产值 、 “ ００ 工业增 加值分别 占全市工业 的 １％、３ 对北京市工业增长 的贡献率为 ３％。在全国各省市排位进入前 ５ ８ １％， ０ 名。 成为依托首都优势 ， 与首都资源禀赋相协调的主导产业。ｐ ” 理论和现实层面来分析 ， 政府只能限制使用环
节， 以减少 路 面上行 使 的机 动车 数量 。 从 经 济学 的“ 市场 失灵 ” 理论 出发 ， 市道 路 （ 城 高速 公路 除外 ） 身 是一 种公 共产 品 ， 本 即增 加一 辆 车 的行
使不增加成本 ， 但排除一辆车的上路需要大量成本（ 例如需要专门的人力进行跟踪监察） 。但我们同时也 不得不意识 到 ， 诸如道路等公共产品的使用面临另一极端 的状况 ， 极可能出现“ 公地悲剧” Ｔａｅｙ ｆ （ ｒ ｄ ｇ ｏ Ｃ ｍ ｎ） ｏ ｍｏ ｓ。目前北京市的道路交通就是一个“ 公地悲剧” 的典型例子。 “ 公共利益” 所附客体 “ 公共产品” 出现 了使用过度导致 了诸多负 的外部性影 响， 公地悲剧 ” 即“ 。我们 可以认定该领域出现 了“ 市场失灵 ”这是政府实施监管（ ， 包括行政立法） 的依据 。除了“ 市场失灵 ”公共利 ， 益监 管 理论 的另一 前 提是 政 府代 表公 共 利益 并且 可 以实施 有 效 的监 管 。我们 在 接受 这两 个假 设 的前 提下
断 ）外 部 性 、 息 不 对称 和公 共产 品⑦。而经 济 学 家认 为 在 法律 上 “ 共 利 益 ” 、 信 公 的客体 应 该是 经 济 学 中的
“ 公共产 品” 。经济学上的“ 公共产品” 由于其使用上的“ 非竞争性” 和收益上的“ 非排他性 ”与“ ， 公共利益” 的客 体 概念 最 为 接近 。从 “ 共 产 品 ” 公 这一 经 济 学概 念 出发 ， 以清 晰 的判 断其 上所 承 载 的利 益是 否 属 于 可
法律依据是《 中华人 民共 和国道路交通安全法》 北京市实施 （ 和《 中华人 民共和国大气污染防治法 ） 办法》
（ 以下简称《 办法》 的相关规定① ） 。该通告具有法律上 的强制力 ， 牵涉多方利益 ， 也引发了不同利益群体 的 不同反应 ， 归纳起来 ， 限行措施的支持者主要观点 ： 机动车限行可以缓解交通拥堵 ， 尾气排放从而城市 诫 环境。反对者的主要观点则集 中于私家车主的私有财产权和道路通行权 的行使受到限制 ， 工作生活受到 不 利影 响 。２ １ 年 １ 月 ２ ０ ０ ２ ３日， 京市 政府 又 出 台 了《 于进一 步 推进 首都 交 通科 学发 展 加 大力 俊 缓解 交 北 关 通拥堵工作的意见》发布了未来多种管制手段来治理北京交通 。 ， 本文正文的第一部分将利用法经济学 的分析方法界定“ 公共利益”第二部分将从法经济学视角 ， ， 利用 成本收益分析方法来衡量机动车“ 尾号限行” 这一行政行为。第三部分将得 出结论 ， 即北京市政府的《 北京 市人民政府关 于实施交通管理措施 的通告》 不仅缺乏宪法和法律依据 、 缺乏必要 的行政程序 而显失公平 ，
的部 分 权 利 勾 销 。姚 辉 （０ ８从 民法 角度 总 结 了权 利 限制 的理 论 ， 出 限制 私有 财 产 权使 用 的依 据 是 １ ０） ２ 提
“ 公共利益” 并需要恰当的方法和程序来界定“ 公共利益” 。 总结 以上相关 文 献 ， 于 机动 车 “ 关 尾号 限行 ” 施 ， 措 问题 集 中在政 府 行政 行 为干 预私 人机 动车 的使 用 的
１２ “ 共利 益” 念下 的“ 号 限行 ” ． 公 概 尾 政策 ： 传统 法 学视 角
对北 京市政府的这一 系列的行政行为 ， 学者从宪法理论 、 行政法 、 法理学和 民商法角度做出了分析 。 冯玉军 ２ ０ ） ］ ０ ８从法理学角度分析认为 ， （ 限行 问题的根本在于公 民社会 中的利益冲突。莫纪宏 ２ ０ ） ０ （０ ８￣ 从宪法理论角度说 明， 政府有权实行“ 尾号限行” 这一措施 ， 但需要考虑该措施是否能够有效实现“ 社会公 共利益” 并且需要听证程序等严格的法律程序来保证该行为的合宪性和正 当性 。从行政法的角度看 ， ， 余 凌 云 （ｏ ８ ￣用 行 政法 中 的 比例 原 则 （ｒ ｃ ｌｏ ｐｏｏｔ ｎｌｙ 和法 益 相称 性 理论 来 说 明机 动 车 限行 ］２ｏ ） １ Ｊ ｐｉ ｉ ｅ ｆ ｒｐ ｒｏａｉ ） ｎｐ ｉ ｔ 等公权力的干预行为严重程度应该与理 由的充分程度非常成 比例 ， 处理该问题采 Ｈ ｓ ． 的“ ｅｓ Ｋ建议 ｅ 可行性 协调原则 ” 。孙蕊［ ２ ０ ） ｎ ０８认为 ， （ 限行令的发布是对行政法 中信赖保护原则的违反 ， 是对机动车主行政许可
施， 并在限行 方式上做 了调 整。该 类抽 象行政行 为对行 为对 象的权 利和义务产 生很 大的影响 ， 涉及 了多方 的利 益冲 突。 也 在 总结传统法学观点和分析思路的基础上 ， 利用“ 共利益理论” 公 论证 了机动 车“ 号限行 ” 尾 立法的经济 学依据 ， 并且 引入“ 成 本 收益 分析 ” 方法分析该立法建议 的影响 ， 为立法者和政策制定者提供 了一个评估立法建议 和政策的分析思路 。