关于《交通运输部规范性文件合法性审查办法》的起草说明

关于《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》
的起草说明
为促进全国海事管理机构关于海事规范性文件制定和管理工作规范化、科学化，提高文件制定工作的质量，提升海事的依法行政能力，我局依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，研究起草了《中华人民共和国海事局海事规范性文件制定程序规定》（征求意见稿）（以下简称《制定程序规定》），现将有关起草情况说明如下：
一、起草目的
建立海事规范性文件的制定和管理制度，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中对各级政府及政府各部门推进依法行政的一项重要的制度性要求。

今年，我局在全面清理了海事规范性文件中，发现许多问题，如许多规范性文件内容和发布方面存在内外不分的现象；重复法律、法规、规章以及其他上级文件的现象比较严重，与上位法抵触，甚至有些文件违法增设了相对人的义务或者限制了相对人权利；有的文件产生在计划经济时代，时隔多年，与现行管理实际需求明显相悖；有的管理事项已有新的管理要求，但老的文件没有及时废止；由于没有明确的制定权限，部分区域性规范性文件中，对一些相同的管理事项规定了不同的海事管理要求，造成全国各地执法不统一的现象等。

因此，建立一套完善的海事规范性文件的制定和管理制度，明确规范性文件制定和发布权限、制定要求、审批程序、文件时效和评估等要求，对于提高海事规范性文件的制定质量和海事监管水平，提升海事形象具有深远意义。

二、起草过程
本办法由我局法规规范处负责起草，2009年12月9日到12月12日在深圳海事局召开由有关直属海事局和地方海事局法规处负责人和有关工作人员参加的集体办公会，对《制定程序规定》（草案）进行讨论，经修改后形成《征求意见稿》。

三、主要内容的说明
（一）关于《制定程序规定》的适用范围
规范海事规范性文件的制定和管理，首先应当明确哪些文件有必要进行规范管理，以解决当前海事规范性文件的制定和管理现状。

为此，《制定程序规定》第二条对海事规范性文件范围进行了明确界定，规定：“本规定所称的海事规范性文件，是指海事管理机构为执行海事法律、法规、规章和国际海事条约的规定，以及履行法定职责，按照法定权限制定，涉及行政相对人权利和义务，具有普遍约束力并能够反复适用的规章以下的文件。

”如果仅涉及部门机关内部工作或者交通运输系统内部工作、涉及特定行政相对人或者仅适用一次的，不属于《制定程序规定》调整的海事规范性文件。

《制定程序规定》第二条中还列举了几种不属于海事规范性文件的类型，包括：原文转发上级文件；对下级请示作出不涉及行政相对人权利和义务或者不具有普遍约束力的行政处理决定和批复；技术操作规程和涉及对海事管理机构的人事、财务、外事等内部事项管理的文件；会议纪要；交通行业标准和船检技术法规；其他不涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。

以进一步明确本办法所调整的海事规范性文件的范畴。

《制定程序规定》第三条规范了海事系统制定海事规范性文件的起草、报批、发布、备案和评估等工作要求。

考虑到交通运输部各直属海事局和地方海事管理机构与我局在规范性文件制定程序的部分差异，不同海事机构因为机构性质的差异，有着不同的管理要求，《制定程序规定》在海事规范性文件制定过程中的起草、审查和发布程序要求未对全国海事系统中作出统一的强制要求，即“本规定第四章仅适用于交通运输部海事局，交通运输部直属海事局和地方海事管理机构参照执行。

”
（二）关于职责分工
另外，各相关管理部门在规范性文件制定和管理的职责方面，同样考虑到海事规范性文件管理中的实际情况，以及全国海事系统内部职责管理的差异，《制定程序规定》第五条规定“交通运输部海事局的业务部门负责职责范围内海事规范性文件的起草、报批、发布和评估工作；法规规范处主要负责海事规范性文件的合法性审查和备案以及由其组织起草的海事规范性文件的发布和评估等工作。

交通运输部直属海事局和地方海事管理机构根据各单位的职责分工对海事规范性文件进行制定和管理。

”
（二）关于制定主体
我国海事管理机构模式有多种形式，为了防止因文件发布权限不清而造成发文混乱现象，同时考虑到各级海事管理机构的性质和全国海事统一监管的需要，《制定程序规定》规定了各级海事管理机构关于海事规范性文件的制定和发布权限，即在《制定程序规定》第六条规定：“以交通运输部、交通运输部海事局、交通运输部直属海事局和省级地方海事管理机构的名义制定海事规范
性文件，应当遵守本规定的管理权限。

各级海事管理机构的内设部门、派出机构、海事处和分支局不得发布海事规范性文件。

”同时，为了进一步明确各级海事管理机构制定和发布海事规范性文件的权限，在《制定程序规定》第七、第八和第九条具体明确了制定和发布海事规范性文件的分类管理权限。

（三）关于文件制定的一般要求
为防止海事规范性文件对内发布对外执行的现象，《制定程序规定》第十条明确规定了海事规范性文件制定后必须向社会发布的要求。

另外，为使海事管理机构在制定规范性文件时更加清晰可以制定海事规范性文件的范围，防止违法和不当文件对外发布，《制定程序规定》第十二条具体列举了海事规范性文件可以设定的事项，第十三条具体列举了禁止设定的事项。

（四）关于起草、审查和发布工作
海事规范性文件在起草阶段职责分工的确定，有助于工作的连续性的责任的明确，为此《制定程序规定》第十四条规定了海事规范性文件的主要起草单位确定要求，即“海事规范性文件主要内容仅涉及单个业务部门的，由该业务部门作为起草部门；主要内容涉及两个或者两个以上业务部门的，由其商定一个部门作为主要起草部门；主要内容涉及海事行政处罚、行政强制、行政许可及其他非行政许可类审批等事项的执法程序或者综合性管理要求的，法规规范处作为主要起草部门，有关业务部门予以配合。

”
为了防止文件之间重复、打架，防止与上级文件抵触和不必要的复制，《制定程序规定》第十六条特别规定在送审时应当提交“以前发布的与起草的海事
规范性文件具有相同或者类似管理事项的同级海事规范性文件复印件”的管理要求，有助于精简文件和提高文件的质量。

在海事规范性文件的审查过程中，考虑到我局在海事规范性文件在制定管理中的工作实际，《制定程序规定》规定了法规规范处主要审查海事规范性文件的合法性，同时要求“审查时有不同意见的，法规规范处应当与起草部门进行协调；起草部门对法规规范处提出的审查意见认可的，应当按照审查意见进行修改；经协调后仍不能达成一致意见的，由局长办公会讨论决定。

”
由于一部分海事规范性文件需要交通运输部发布，所以《制定程序规定》第十九条还规定了“应当以交通运输部名义发布的海事规范性文件，经局长办公会议审议后，由起草部门按照《交通运输部规范性文件合法性审查办法》的要求，办文提交交通运输部政策法规司进行合法性审查。

”的管理要求。

（六）关于文件的时效、评估工作
从海事规范性文件清理结果发现，许多文件已经实施十几年，甚至有的文件是在解放初期制定的，许多管理要求是计划经济时代的产物，极不适应国际和国家航运业高速发展的需求，不适应市场经济高速发展的需求。

如果简单依靠文件的评估和清理工作，实践工作告诉我们，由于工作人员的责任心，评估和清理工作中可能无法根除这种老文件仍被延用的局面。

经过调研，各地大部分政府机关的规范性文件管理要求中，设置了5年的时效期，这是科学行政的需要，有助于促进行政管理部门依法行政工作；另外，考虑到一些影响重大的海事规范性文件由交通运输部发布，所以《制定程序规定》第二十一条规定了
“除交通运输部发布的海事规范性文件外，其他海事规范性文件的有效期不得超过5年”的管理要求。

关于海事规范性文件的评估工作，目前我局正在起草制定《海事立法评估办法》，为了和《海事立法评估办法》有机结合，《制定程序规定》规定“海事规范性文件有效期届满前6个月内，各有关部门应当按照《海事立法评估办法》的规定对海事规范性文件开展评估工作。

经过评估，认为需要修订、废止的，按照本办法规定的制定程序，重新审查和发布；认为需要制定法律、法规或者规章的，按照《中华人民共和国海事局海事法规制定工作程序规定》办理。

”的管理要求。