转变城市发展方式之产业转型升级——基于德国经验借鉴

工程经济
ENGINEERING ECONOMY
第 30 卷第 7 期2020 年 7 月
Vol.30 No.7Jul. 2020
转变城市发展方式之产业转型升级
*
——基于德国经验借鉴
王丽艳1，2，胡素馨1，2，王振坡1，2
（1.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384；2.天津城建大学京津冀协同发展研究中心，天津 300384）摘要：产业转型升级是转变城市发展方式的关键所在，是实现城市高质量发展的重要抓手。

本文通过梳理德国城市在传统产业改造、产业空间布局、可持续就业发展方面的特点，从明确特色定位、实施竞争机制、强化就业保障三方面总结经验，进而提出对我国城市产业转型升级的启示：依托地区资源优势，培育地方特色产业；加强区域协调发展，优化群域产业分工；完善就业扶持体系，推动社会保障转型。

关键词：产业转型升级；传统产业；就业保障；德国经验
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1672-2442（2020）07-0005-04DOI ：10.19298/ki.1672-2442.202007005
Industrial Transformation and Upgrading in Changing the Mode of Urban Development ：
Based on the German Experience
WANG Liyan 1，2，HU Suxin 1，2，WANG Zhenpo 1，2
（1.School of Economics and Mangement ，Tianjing Chengjian University ，Tianjin 300384，China ；2.Beijing-Tianjin-Hebei Coordinated
Deuelopment Center ，Tianjin Chengjian University ，Tianjin 300384，China ）
Abstract ：
Industrial transformation and upgrading is the key to the transformation of urban development mode and the key to the realization of high-quality urban development. By combing the characteristics of German cities in the aspects of traditional industrial transformation ，industrial spatial layout and sustainable employment development ，this paper summarizes the experience from three aspects ：defining characteristic orientation ，implementing competition mechanism and strengthening employment security ，and then puts forward the enlightenment to the transformation and upgrading of urban industry in China ：relying on the advantages of regional resources ，cultivating local characteristic industries ；strengthening regional coordinated development ，optimizing the division of industrial division of labor in group areas ；perfecting employment support system and promoting social security transformation.
Keywords ：
industrial transformation and upgrading ；traditional industry ；employment guarantee ；German experience 1　引　言
我国城市已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，
新产业体系的演进已成为推进城市转型发展的重要驱动力，而加快产业转型升级步伐是构建现代产业体系的关键之举。

目前，随着要素的综合利用成本上升、资源枯竭加速和全球工业化兴起的冲击与挤压，我国城市的产业转型升级具有较强的急迫性。

各城市已在新兴产业发展、知识产业集聚等方面采取了众多措施并取得初步成效：杭州依靠政府与企业的双轮驱动模式吸引要素集聚，形成以信息经济为重要支点的产业转型升级模式；武汉则在挖掘与整合城市历史文化资源的基
*基金项目：国家社会科学基金项目“基于大数据的我国城市群产业空
间分布及协同发展研究”（18BJY064）；“十三五”天津市高等学校创新团队培养计划项目“新型城镇化与城市可持续发展”（TD13-5001）
作者简介：王丽艳，女，生于1967年，河北唐山人，教授，主要从事城市经
济、房地产经济与管理方面的研究。

收稿日期：2020-04-02
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础上不断探索文化创意产业与城市发展相互融合的模式与道路，进而有效推动城市转型更新。

然而，我国各城市发展并不平衡，部分地区如东北老工业区虽也采取了改造提升传统产业等举措，但仍面临着产能过剩、产业结构长期处于中低端及产业同质化现象严重等问题。

相比之下，德国实现了各地区基础产业的升级及相关服务业的多元化发展，如汉堡保留以码头服务为主的低端航运等基础产业，通过引进高端航运服务业提升了基础产业发展能级；多特蒙德市则在面临资源危机后将煤钢产业改造升级为高新技术产业，促进了城市的转型发展。

因此，总结并借鉴德国城市产业转型升级的成功经验，对于我国构建现代产业体系具有重要意义。

产业转型升级是国家和区域的经济发展过程中重要主题之一，引起了学术界的广泛关注，相关研究主要聚焦于产业转型升级的理论、影响因素及路径模式等方面（韩永文，1996；Teece etal，1997；黄阳华，2015）。

其中，在经验借鉴方面，学者们考虑到城市异质性，分别对国内外资源型城市、老工业城市及港口型城市等进行了转型案例梳理与对比分析，从政府发挥职能、衰退产业调整等方面总结转型经验（曹斐、刘学敏，2011；张少华、侯瑞瑞，2012），从而对我国城市产业转型提出对策启示，如申红艳（2020）通过对美国、德国等资源型城市与老工业城市的经验总结，提出了不断优化产业结构、发展多元产业等转型建议；林兰（2016）通过对德国汉堡城市转型的经验分析，阐释了港口型城市要继承性升级优势传统产业的观点。

值得注意的是，众多学者都将德国鲁尔工业区的产业转型升级视为成功范例进行研究，并提出了产业多元化发展、充分利用区域禀赋资源、重视人力资源建设、提供完善法律保障等转型经验（李晟晖，2003；李潇，2015）。

综上所述，学者们已在产业结构调整、新兴产业培育等方面进行了城市产业转型升级的研究。

本文将以德国城市产业为研究对象，从特色产业培育、产业分工布局、就业保障建设几个角度出发，旨在为开展有我国特色的产业转型升级提供借鉴与参考。

2　德国城市产业转型升级特点
20世纪60年代资源危机爆发后，德国部分城市的产业发展开始陷入衰退，传统工业区与港口区的土地与设施等资源面临荒废，造成人员流失，引发了众多经济社会问题。

经过转变主导产业、推动绿色建设等转型过程，现已形成多业并举、多元发展的产业格局。

2.1　传统产业改造：文化引领与绿色低碳结合
（1）传统产业的文化融入。

鲁尔区重点开发利用工业废弃用地，并在此基础上融入当地文化特色，将工业遗产以多种模式成功的转变为文化旅游产业资源。

如将钢铁厂改造成现代新兴产业研发中心或工业文化展览中心，工厂和矿山改造成独具风格的工业博物馆，创建了诸如波鸿的百年大厅、杜伊斯堡北的公园等工业文化标志。

此外，在将当地传统产业改造成旅游业时，鲁尔以建造现代文化都市区与现代工业区为目标，以创意性手法融入诸多现代元素，最终形成各具特色又多元发展的产业格局。

（2）传统产业的低碳改造。

由于面临资源耗竭等问题，产业低碳化也成为了传统产业改造的重点之一。

对此，鲁尔成立鲁尔煤管区开发协会，通过政府提供资金等多种方式促进全区传统产业结构的转变：一是对煤钢等传统支柱产业设备与开采方式等进行技术更新；二是积极发展新能源产业，提高绿色能源的利用效率，鼓励开发清洁、可循环利用的化工产品，减少对传统能源的依赖。

多特蒙德市作为鲁尔区最重要的城市之一，通过上述做法成功改变了由煤钢化工联合体企业为经营中心形成的企业经营网络。

2.2　产业空间布局：集群发展与多样互补兼具
（1）发展知识产业集群。

产学研协同创新体系是知识创新和产业转型升级的重中之重，鲁尔区在大学周边建立科研场所，与高校共同构筑了集产学研应用一体化的综合性知识技术集群单元，结合多方利益，逐渐形成了一个良性循环的知识产业循环链，包括毗邻多特蒙德大学的技术中心和科技园等。

而汉堡与巴伐利亚州皆通过实施集群政策引导推动产业集群的不断发展，并带动了就业增长。

以汉堡卫生产业集群为例，其仅在4年间就引领许多企业的创立与发展，成为汉堡地区极具竞争实力的增长型行业。

（2）形成产业链分工体系。

受转型过程中多中心地方分权主义的影响，德国产业布局主要采用多镇抱团进
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而在区域范围内形成产业链分工体系的模式，一镇主攻一业，保持各镇在细分领域的专业化。

以慕尼黑大都市圈为例，位于西南侧的维尔廷根侧重第三产业；而位于东北侧的迈廷根的工业较为发达。

与此同时，同一类产业的发展也具有一定程度的分工。

以德国医药产业的发展为例，鲁尔区内大学医学院的主攻方向都有所偏重，杜伊斯堡—埃森等大学主攻各自专业领域的研究，波鸿大学则负责提供众多实习场所。

2.3　可持续就业发展：失业扶助与职业培训并行
（1）完善失业扶助。

由于产业转型使得一大批传统产业工人失业，德国各级政府为失业工人完善了社会保险制度。

20世纪初德国开始运行哈茨法案，以激励失业人员参与更多竞争性的职业培训为主，还将失业与社会两方面的救济措施统一管理，给予长期失业者更多的支持，强化了就业社会保险服务。

此外，德国政府还通过设立短时工作津贴、鼓励企业积极提供就业岗位等预防失业。

具体措施如：政府全权负责工人的就业转岗等费用，规定企业提供就业岗位就可获优惠补贴等。

（2）实行职业培训。

德国通过健全的法律和管理体系，结合政府与社会组织举办多样化的就业服务机构，建立了企业负责技术培训、职业学校负责知识学习的双向结合的职业培训体系，譬如马格德堡的职业学校与克虏伯企业之间的合作。

另外，面对大批失业人员，德联邦政府还分门别类的组建了培训机构为失业人员提供新一代技术培训，提升其基本的职业技能。

同时还创立“培训券”制度，让失业者自主选择培训内容及方向，以更好地适应产业转型。

此外，德国化被动为主动，对失业人员的职业培训逐步趋于市场化。

3　德国城市产业转型升级经验
德国城市的产业转型升级已有较长历程，发展日趋成熟，遵循因地制宜的原则与以人为本的理念，从发展定位确立、竞争机制实施、失业保障强化方面进行了向集群化、特色化、生态化转型的过程。

3.1　立足本土特色，明确发展定位
产业转型升级的重要内容为产业结构调整，不同类型的城市在不同时期所进行的产业结构调整不尽相同。

鲁尔区起初以保留区域传统产业结构为发展重点，经历接连的企业倒闭与产业衰退后，将重点转向了与传统产业有关的新兴产业。

与此同时，充分挖掘本地资源，大力发展文化产业和相关服务业，最终实现全区由单一到多元、制造到服务的产业结构转型。

汉堡则依托其港口优势，借由发达的港口交通和物流体系顺利发展了新兴临港产业。

相比之下，我国大多老工业城市的产业结构仍需优化，且部分城市忽略自身优势盲目选择向旅游产业转型，造成严重同质化现象。

对此，城市应瞄准好自身发展定位，充分利用基础优势，创新性融入现代元素，最终实现城市产业结构优化。

3.2　实施竞争机制，促进市场分工
产业转型升级离不开政府作用，各城市依据国家体制选择干预的方式大有不同。

德国注重发展市场经济，多采用竞争性的产业政策。

如鲁尔区政府为促进当地产业发展，对企业进行资金补贴、降低费用等措施实施间接引导；工业遗产之路建设过程中，北威州政府为激发地区内生潜力，赋予当地企业自主权；巴伐利亚洲的小镇通过竞争机制与政府引导相结合形成“巴伐利亚创新联盟”，将地方产业由农业转为了高新技术产业，并且其科创中心较为均匀地分布在慕尼黑、纽伦堡等城市。

目前，我国各城市由于地方财权与事权的划分，缺乏城市群内的产业分工及良性竞争。

政府应采取功能性的产业政策，从城市群一体化发展的角度制定整体的规划，确定好城市群内部的产业分工。

3.3　注重民生就业，保障失业群体
产业转型升级并非一蹴而就，传统产业与新兴产业的接续更替会导致部分就业岗位的过剩。

对此，鲁尔区充分发挥政府与社会集体的作用，合力构建有针对性的再就业培训体系，同时还建立风险资本基金会和技术服务机构鼓励居民创业。

另一方面，德国推行的失业保险制度历经了强制推行向以促进就业为目标的竞争性实行转变，既给予失业者最基本生活保障，又积极促进城镇居民的就业。

相较而言，我国城市企业在转型过程中会优先选择裁员，而被裁掉的员工观念陈旧、消极待业，加之政府在失业方面的薄弱扶持，增加了城市的就业压力。

因此，城市各级政府应将职业教育与市场要求相结合，加强对失业人群的职业培训与保障力度，为产业发展提供基础。

王丽艳，等·转变城市发展方式之产业转型升级
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4　德国经验对我国的启示
近几年我国城市在产业智能化、新兴产业规模化发展等方面取得不错的成绩，但是部分城市还存在产业结构不合理、市场竞争意识不足等问题，且这些问题已逐渐成为制约我国城市转型升级发展的关键。

因此，我国应借鉴德国城市经验，快速推动城市产业转型升级。

4.1　依托地区资源优势，培育地方特色产业
我国拥有诸多资源型城市，目前也面临着资源枯竭等因素造成的转型需求。

对于这些城市，一要减少对传统能源工业的依赖，整合工业区内各类资本、技术、设施等资源，加强传统产业与现代旅游文化等服务业的融合。

二要提升传统产业的技术创新水平和绿色能源的高效利用，促进城市产业结构的多样化，在培育地方特色产业的同时实现产业的低碳化。

另外，有产业优势的城市要以基础产业为载体，培育发展战略新兴产业，同时注重对原有支柱产业的培育与接续，平衡好传统产业与现代高新技术产业。

4.2　加强区域协调发展，优化群域产业分工
随着我国城市群的加速发展，各城市要在区域一体化发展的目标下明确各自产业定位，调整相应的产业分工。

积极推动区域产业转移，将产业转移与经济利益、生态补偿等机制挂钩，保证产业分工的有效优化。

东部核心发达城市将吸引更高单位能效的产业，应有序疏解劳动密集型产业，着力发展高端服务业。

而位于中西部的多数城市，应积极承接东部地区产业转移，提升城市生产能力并完善服务功能。

此外，进一步深化群域内的产业分工，未来更多企业应将总部、研发设计部门等留在中心城市，而生产部门则选择搬迁到周边地区，这样既可提高研发创新能力又可降低生产成本。

4.3　完善就业扶持体系，推动社会保障转型
就业问题关系着城市转型的稳定与和谐，在城市产业结构调整过程中容易造成人员失业。

首先，提高对失业问题的重视程度，树立就业服务与失业保险制度均衡发展的理念，制定并完善以积极就业为必要条件领取失业保险的制度，充分激发失业人员与下岗职工再就业的积极性。

其次，广泛调动社会各方的参与性，共建多样化、多层次的职业培训体系，按照城市发展的切实需求与培训对象的特点，有针对性地提供职业培训乃至创业支持。

此外，各级政府依照当地环境有序建立有助于企业竞争发展的营商环境，在贷款培训、提供就业岗位等方面给予一定的优惠补贴，以此保障社会公平发展。

5　结　论
产业转型升级是实现经济稳定和高质量发展的重要推手，也是实现城市转型发展的重要路径。

推动我国城市产业转型升级，既要借鉴德国城市产业转型升级的先进经验，更应结合我国的实际情况，明确我国经济发展与城市发展所处的阶段，进而从整体与局部、历史与未来、宏观与微观的多重维度下探寻产业转型升级的路径，实现现代化产业体系的建设。

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