从“消极福利”到“积极福利”

从“消极福利”到“积极福利”
作者：汪连杰
来源：《中共天津市委党校学报》2017年第01期
[摘要]基于弱势群体的社会福利制度安排难以满足社会成员日益增长的福利需求。

受制度格局的制约，加上政府职能不清晰、城乡二元结构差异，中国社会福利制度面临着多重发展困境。

中国积极型社会福利倡导用积极的福利理念代替消极的福利理念，坚持以消除社会排斥为目标，以多元分担机制为基础，以市场化为导向，以人力资源开发为重点的政策取向。

中国积极型社会福利的实践路径是树立积极、理性的价值理念；建立政府主导模式下的多元福利供给体系；稳步推进“城乡一体化”建设；建立具有中国特色的福利文化。

[关键词]社会福利；积极福利；社会福利制度；社会转型
中图分类号：D632.1文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）01007507
一、中国社会福利的概念界定与转型背景
长期以来，“社会福利”一词的内涵和外延都是学术界争论的重点。

学者们围绕狭义的社会福利和广义的社会福利展开了激烈的争论。

第一，从概念上讲，部分学者坚持狭义的社会福利概念，即“为弱者提供福利性服务与保障”①。

而坚持广义社会福利概念的学者认为，“社会福利是国家为保障社会成员的基本生活和提高生活质量所提供的一系列的资金、服务和制度，包括经济福利、政治福利与文化福利”②。

第二，从社会保障与社会福利的关系上看，支持狭义社会福利概念的学者认为，社会保障内涵外延包括社会福利。

社会福利与社会保险、社会救助、军人优抚一起构成了社会保障体系[1]（P43）。

支持广义社会福利概念的学者认为，社会福利的外延更广，基本生活保障制度、津贴制度和服务保障等都属于社会福利的范畴③。

虽然学术界对于狭义和广义的社会福利概念展开了激烈争论，但中国政府一直采用以保障基本生活为主要内容的狭义的社会福利理念，通常被称为补缺型的社会福利④。

而本文所指的社会福利，指的是政府和社会为保障和改善社会成员的物质文化生活水平而采取的一系列福利政策措施的总称，属于广义社会福利范畴。

新中国成立之后，中国政府建立了基于“特定人群”的社会福利制度，覆盖范围基本上以孤寡老人、孤儿和残疾人为主。

随着经济转轨、社会转型，计划经济体制下的社会福利制度越来越难以适应社会成员的需要。

20世纪80年代，民政部提出了“社会福利社会化”的改革思路。

随着改革的进行，政府不断创新社会管理体制，社会福利制度也不断得以完善。

但总体而言，传统的社会福利制度框架还没有被打破，社会福利制度仅是作为经济快速发展下的配套措施，其发展是消极被动的，与中国市场经济发展水平不相协调。

首先，从总体上看，中国社会福利还属于补缺型的制度安排，没有形成制度型的福利框架[2]。

个体的生存与生活依然主要受制于家庭，称之为“家庭福利化”[3]。

其次，从覆盖对象和保障水平上看，现阶段中国社会福利单纯属于民政主管范围的、狭义的福利供给。

虽然政府提出了“社会福利社会化”的发展目标，但
由于受到制度惯性的影响，发展较为滞后，并没有形成全方位的福利体系。

最后，从价值理念上，长期以来，中国政府坚持“高增长、低福利”的发展模式，习惯将福利安排看作是经济发展的负担。

政府在社会福利中坚持的价值理念仍然是落后的、消极的，并没有完全意识到积极的、完善的社会福利制度对于国家经济社会发展的促进作用。

因此，基于中国社会福利发展滞后的社会现实，在社会福利社会化的背景下，政府应该转变观念，变消极的福利理念为积极的福利理念，制定与中国经济社会发展水平相适应的社会福利制度。

二、中国社会福利转型面临的主要困境
中国社会福利事业是在计划经济体制下建立的，其成长与发展必然打上计划经济的烙印。

长期以来，政府都是辅助或者最后防线的角色，尤其是在农村社会福利体系中，政府长期处于角色缺位，传统的社会福利制度已经不能满足越来越多的社会需求。

当前，中国正面临经济转轨、社会转型，在社会转型时期，社会福利制度面临着多重发展困境。

（一）“大社保、小福利”的制度格局，制约了社会福利的发展空间
中国社会福利的内涵与外延与西方社会的理解有很大差异。

从词源看，在汉语中，“福利”一词最早见于《后汉书·仲长统传》，该文记载“是奸人擅无穷之福利，而善士挂不赦之罪辜”，此文中的“福利”主要指利益和幸福。

在英语中，据《牛津现代英汉词典》注解，福利被译为“安乐，幸福，繁荣与幸福”[4]。

从词语含义来看，福利的概念大致相同。

然而，从政府对于“社会福利”的界定来看，1950年，美国社会保障署将“社会福利”理解为社会保险、社会救助及社会福利的总称。

1935年美国颁布的《社会保障法》将社会保障界定为以社会保险制度为基础的各类生活保障制度或者现金补助政策[5]（P2027）。

可见，对于西方社会而言，社会福利的外延大于社会保障，社会保障是实现社会福利的基本条件。

但长期以来，中国政府坚持采用狭义的社会福利的制度理念，社会福利仅构成社会保障体系中的一部分，限制了社会福利的延伸。

随着经济社会的转型，政府意图扩大社会福利的外延，然而如不首先界定社会保障与社会福利的关系，一味扩大社会福利的范围只会引出概念上的“模糊地带”，造成制度混乱。

（二）缺少“福利国家”阶段，社会福利制度体系不完善
西方“福利国家”阶段建立了整体性的社会福利制度框架，完善了各项福利法律法规。

同时，西方政府对于社会福利领域的干预经历“增加—减少—优化”的发展历程，增强了政府对于社会福利增减的伸缩性和把控力。

由于西方福利国家制度是建立在社会整体经济发展水平提高背景下，福利国家可以通过税收对收入初次分配进行再分配，具有调节社会贫富两极分化的作用。

中国目前正经历由国家包办式福利制度向市场经济体制下的福利制度转变阶段，社会福利制度体系尚不完善。

在国家福利制度层面，处于低社会生产率的国家包办的福利制度与西方福利国家制度没有可比性，而新型的社会福利制度尚未建立。

社会福利层面，中国经历了三十多
年的市场经济发展时期，实际上是采取“重效率，轻公平”的发展态势。

加上长期以来政府对于社会组织发展的支持不足，中国非营利部门的发展较为迟缓，无法有效弥补政府失灵的状况。

（三）社会福利制度目标定位不明确，政府职能不清晰
社会福利的价值目标定位是一个国家社会福利制度的核心，是社会成员能接受社会福利的制度保障依据。

虽然，“社会福利社会化”的提出有利于引导私人资本发展社会福利事业，然而，对于社会化的目标定位尚不明确。

随着经济社会的转型，学者们普遍认为应当优化中国的社会福利目标定位。

如彭华民认为，在转型时期，中国应当建立以需要为本的社会福利价值目标。

林闽钢指出，中国的社会福利制度应该由消极走向积极[6]。

张昕等认为，福利多元主义是中国社会福利转型的最佳选择[7]。

但是，现阶段制定的社会福利只是经济发展水平低下时期非常狭隘的制度安排，对于如何发展中国的社会福利，政府并没有明确的价值定位。

不仅如此，现阶段中国社会福利还面临着多头管理、权限不分的局面。

第一，在政府行政系统中，虽然民政部门被认为是社会福利的主管部门，但事实上还有人力资源与社会保障部、各党群公会等协调管理社会福利事业，正是这种多头管理的体制，加上绩效目标不明确，造成了政策和资源的严重分割，各部门之间内容重复，但都无法解释清楚本部门的职能权限。

第二，缺乏有效的社会监管机制。

一方面，缺乏有效的社会监管机制的法律政策，个人参与社会福利事业的监管意识不足；另一方面，新闻媒体也缺乏相应的激励机制，使得在社会福利制度实施过程中，时常出现虐待服务对象、非正常死亡等现象。

监管体系的欠缺不仅造成人们的重视程度不够，同样不利于社会福利制度的有效实施。

（四）覆盖范围狭窄，城乡“二元”结构明显，制度公平性较差
随着经济的发展，政府的财政实力不断增强，中国社会福利的覆盖对象也不断扩大，例如，老年人福利从新中国成立之初的“三无老人”扩大到城乡所有需要帮助的老年群体；儿童福利覆盖对象也扩大到孤儿、失学儿童、艾滋病儿童、流浪儿童等。

但现阶段的社会福利仍然属于补缺型的制度安排，覆盖范围较窄。

随着社会转型，建立普惠型的社会福利制度势在必行。

“适度普惠型社会福利制度是全面建设小康社会的要求”[8]，中国的社会福利应当从照顾弱者到普惠全民。

另外，长期以来，中国都存在着“重城市，轻农村”的现象，城市社会福利设施建设发展较快，建立了一批社会福利院、养老院、社区养老服务中心等，农村地区发展较为缓慢，可以利用的社会福利设施十分有限。

不仅如此，基于职业和身份的福利差异体现出社会福利的不公平性。

以老年福利为例，老年退休待遇由于身份被分割成不同的福利安排。

国家退休干部福利待遇最好，机关事业单位次之，企业退休人员和自由职业者最低。

这种界线上的差别有悖于社会福利的发展初衷，体现出社会福利发展过程中的制度失衡。

三、中国积极型社会福利的价值诠释与政策选择
社会福利社会化的背景下，中国社会福利制度面临转型，应该由消极福利向积极福利转变。

基于西方积极福利理论视角，通过对社会福利的价值目标、政策导向、支持重点等方面进行分析，有利于为中国社会福利转型提供参考意见。

（一）社会福利的变革取向：积极福利理论思潮及其主张
积极社会福利理论来源于近代西方国家的积极福利思潮。

福利国家危机是积极福利思想提出的现实背景。

20世纪70年代，学者们对于福利国家的弊端给予了大量批判。

马克思·韦伯认为，从官僚制角度来看，政府主导社会福利会朝着官僚制的方向发展[9]（P213）。

赫波特·马尔库斯指出，人们依赖于国家的福利供给，而丧失了自我实现和发展的自由，称为“升华了的奴隶”[10]（P3233）。

随后，以哈耶克、布坎南为首的新自由主义对福利国家制度进行了激烈抨击，他们认为，社会福利应该向私有化和市场化的方面发展，应该充分尊重个人的意愿，减少社会福利的支出范围。

新自由主义对于传统福利国家改革的建议受到学者的广泛关注，成为积极福利思想提出的有效推动力。

基于批判，人们开始倡导以“福利多元主义”和“第三条道路”为主的积极福利思想。

20世纪80年代，巴黎社会政策大会首次提出了“福利社会”的构想。

范莱内普指出：“随着工业化和全球化的发展，发展新的福利框架，是符合大多数人的期望的”[11]。

80年代中后期，美国学者罗斯、伊瓦斯、约翰逊等人相继发展了福利社会的概念，形成了福利多元主义理论。

罗斯指出，如果社会福利的来源由单个垄断者向多元化转变，那么社会总福利就会增加，所以，应该建立混合福利组合模式。

伊瓦斯在罗斯的基础上，将福利组合理论发展为福利三角模型。

他认为，国家代表公共部门，体现平等与保障的价值；市场代表着自由选择过程；家庭作为非正式部门，体现社会成员之间的亲情互助[12]（P411）。

随着研究的深入，伊瓦斯逐渐对福利三角进行了修正，开始采用福利供给的四分法，即社会福利的来源主要有四个：国家、市场、社区和民间社会[13]。

约翰逊和吉尔伯特都发展了福利多元主义的组合模式。

20世纪末，吉登斯提出了“第三条道路”，他认为，福利国家制度是自由竞争的天敌，应该进行彻底改革，重点由消极福利转变为积极福利。

随着学者们研究的深入，积极福利思想在世界范围内得到了广泛传播，成为国家改革本地区福利制度的基本途径（见表1）。

表1西方积极福利思潮的发展脉络
时间提出者主要成果20世纪
70年代马克思·韦伯、哈耶克、
布坎南等对传统福利国家的弊端给予了大量批判。

从官僚制角度来看，政府主导社会福利制度会朝着官僚制的方向发展。

福利国家制度很大程度上是以牺牲人的自由发展为代价，被称为“升华了的奴隶”1978沃尔芬德首先提出了福利多元主义的概念1986罗斯提出福利组合理论，家庭、市场和国家作为社会总体福利的提供者，社会福利等于三个部分的福利加总1987约翰逊福利组合理论中加入了志愿者部门，认为社会福利提供的部门包括四个部分：国家部门、商业部门、志愿部门和非正规部门1988伊瓦思发展了罗斯的福利组合理论，提出了福利三角的概念，将家庭、市场和国家一起作为福利提供的三角1996伊瓦思福利三角模式发展为福利多元主义理论，社会福利来源有四个：市场、国家、社区和民间社会1998基尔伯特将福利结构分为社会市场和经济市场，即公共领域和私人领域。

不同领域，福利来源不同20世纪末吉登斯放弃传统福利国家，倡导以市场为主的积极福利政策，综合形成“积极福利”理念资料来源：作者根据相关资料整理得到。

（二）中国积极型社会福利的价值理念与政策选择
借鉴西方积极福利理念，重塑中国社会福利的价值目标，以积极的福利理念构建中国社会福利制度体系，对于缓解中国日益增长的社会福利需求具有重要的现实意义。

可以看出，积极福利理念倡导的是政府应当实施一种积极的福利政策，其目的是营造一种公平性的分配机制，实现由“消极福利”向“积极福利”、“福利国家”向“福利社会”的过渡。

所以，中国积极型的社会福利需要政府通过转变观点，变消极落后的社会福利理念为积极的福利理念，建立健全完善的社会福利体系，满足社会成员的基本需求，保障经济和社会的综合发展，实现社会的公平正义。

在当前中国社会福利发展的过程中，应当以积极理念对现有的福利制度进行改革和创新，为社会成员提供制度保障。

基于上述分析，中国积极型社会福利应该重塑价值目标，倡导积极型的福利理念；构建包括政府、市场、社区、个人等多元主体分担的福利供给机制；加强人力资源开发，注重个人价值的实现。

1.中国积极型社会福利的政策目标在于消除社会排斥。

社会福利政策的实施目标是一个国家社会福利向何处发展的问题。

传统社会民主主义认为，社会福利政策的目标是消除社会中的贫困现象，缩小国家内的贫富差距，实现收入均等。

新自由主义认为，政府应该减少对社会福利的支持力度，社会福利应该充分建立在尊重个人选择自由的基础上，充分推崇经济自由和机会均等。

而积极型社会福利的政策目标应该是充分消除“社会排斥”，对于社会成员而言，如果创造机会均等的精英模式，那么只会造成“能者多赢”的局面，弱势群体在竞争中必然处于劣势。

而结果均等的社会福利政策无疑会带来福利依赖。

因此，随着经济社会的发展，在满足社会成员基本需求的基础上，建立广泛的包容性，让社会成员尤其是弱势群体得到社会整体的尊重和支持，实现个人价值，有利于消除社会排斥，增进整体福利。

2.中国积极型社会福利的实施机制是多元主体分担与协作。

传统福利国家模式中，国家包办社会福利项目和支出，通过立法对社会和经济发展进行干预，通过社会福利支持对国民收入进行再分配。

积极型的社会福利理念认为，社会福利应当坚持国家主导模式，但国家并不是唯一主体。

应该充分发挥市场、社会组织和个人之间的责任，确立各主体之间在社会福利中的协调机制，而不是替代关系。

包括政府、市场、社会组织和个人都是社会风险的承担者，接受国家的社会福利是社会成员的合法权利[14]（P104）。

多年来，中国社会福利基本处于政府包办状态，早已不堪重负。

社会福利社会化就是要充分利用社会资本发展社会福利事业，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时强调个人的责任意识。

因此，在政府主导模式下，倡导多元主体分担的社会福利供给体系是社会发展的必然趋势。

3.中国积极型社会福利以市场化为发展方向。

总体来看，传统福利国家模式是一种官僚化的管理模式，具体表现在中央设立社会福利管理机构，负责全国范围内的福利安排，地方同样设立福利派出机构，负责地方福利的管理事宜。

这种管理模式在很大程度上造成公共服务的质量和积极性不高、服务项目缺乏选择性等弊端。

积极型的社会福利理论认为，依靠自上而下的社会福利分配政策，一定程度上是缺乏民主内涵的，它的主要动机是基于保护和照顾弱势群体，但没有给予被照顾者以更大的自由选择空间，从而违背了设计社会福利制度的初衷[15]（P117）。

对于中国的社会福利而言，应当倡导市场化改革，政府通过制定一系列优惠政策，
吸引和鼓励私人资本进入社会服务福利领域，以政府赋权的方式鼓励私人资本兴建福利院、养老院等福利机构，减轻政府负担，提高其他主体参与的积极性，促进福利来源的多样性和多元化，给社会成员以更多的自主选择权。

4.中国积极型社会福利以人力资本开发为支持重点。

“权责并重”是积极型社会福利的基本主张。

积极型的福利理念认为，促进社会成员更多地参与社会，承担责任并为自己的福祉负责，才能避免掉入“福利陷阱”。

一味地“输血”只能造成福利依赖，而只有“造血”才能让更多成员拥有更高的生活水平。

传统福利国家的弊端就在于福利依赖而造成福利危机。

改革的方向应当是一种“投资型国家”，具体指要投资于人力资本。

中国在发展社会福利的过程中要避免“福利陷阱”，既要建立基于全体社会成员的普惠型的社会福利，又要充分发挥个人的积极性，变消极的福利为积极的福利，强调基于工作基础上的福利关系，特别是一些“教育、培训、健康”等相关的高层次福利安排。

四、中国积极型社会福利的实践路径：从消极走向积极
从世界范围来看，社会福利长期被认为是国家经济发展的“毒瘤”，其主导声音认为，社会福利支出的扩大导致了政府的扩张和财政赤字，这是造成经济衰退的主要原因[16]（P288）。

但近年来，随着学者们加强了对于福利国家开支与经济发展的关系研究，发现结果并不一定如此。

佩斯蒂厄认为，无法直接推出政府福利支出与经济增长的负相关关系。

林德尔特通过实证分析后指出，政府福利开支不仅不会对经济发展产生不利影响，而且有着明显的推动作用[17]（P86）。

积极型的社会福利不仅是对社会成员公民权的重塑，同时也符合经济社会同步发展的内在逻辑。

政府应当变消极应对为积极干预，用积极的态度去应对社会福利社会化带来的挑战，构建中国社会福利制度体系。

（一）合理定位社会福利的价值目标，树立积极、理性的价值理念
理念是行动的指南和方向，任何一项社会制度都需要坚持与社会状况相一致的行动理念。

目前，中国社会福利的执行缺乏明确的价值定位，“福利恐惧论”、“社会责任论”和“可替代论”等观点的存在，都造成了对社会福利事业的误解[18]。

从历史发展来看，改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，与之相对应，建立了由政府主导和全面保障的社会福利制度。

改革开放以后，我国建立了社会主义市场经济体制。

为保证社会福利制度与国家经济、社会发展相协调，我国相继对社会福利进行改革，在改革过程中，一定程度上造成了价值混乱，片面认为社会福利完全是政府的责任，忽视其他主体的责任，抑或认为市场机制可以完全提供社会福利，否定社会福利的公益性。

因此，重塑中国社会福利的价值理念，在“社会整体”和“长期发展”维度上进行统筹，厘清社会福利的目标和原则，为中国社会福利发展提供明确的发展路径。

坚持积极的福利理念，就要制定与社会发展相一致的社会福利制度。

首先，要正视中国社会福利滞后于社会发展的现实，不断提高对社会福利的重视程度，充分认识到社会福利在提高社会成员生活水平方面的作用，积极加快中国社会福利的建设步伐。

其次，把社会保险、社会
福利、社会救助等社会保障制度结合起来，为社会成员提供多样性和多层次的社会福利。

应当把社会福利镶嵌在整个社会保障体系中，寻求社会福利与社会保险、社会救助的协调发展，为满足社会成员不断增长的社会需求发挥不可替代的作用。

除此之外，坚持理性发展的福利理念，就要使社会福利的保障水平与经济发展水平相结合。

任何一项社会制度的发展都是渐进的，从历史经验来看，很多例子都证明，福利冲动会为制度的健康发展带来隐患，导致与制度建立初衷相背离的后果发生。

中国东西部经济发展水平差距较大，各地区在发展本地区社会福利中呈现非理性的趋势。

例如，东部地区对于老年群体提供的福利水平较高，包括生活照料、医疗护理、文化娱乐等服务，并且建立了豪华的养老院。

与此同时，流动人口和农民工群体在城市还没有享受到基本的老年服务，这种做法不利于社会福利制度的可持续发展。

因此，理性地发展中国的社会福利，既要考虑到福利发展的公平性，又要和中国经济发展水平相结合，提供适度层次的社会福利水平。

（二）重塑政府角色，建立政府主导模式下的多元福利供给体系
政府角色失位是中国现阶段社会福利发展滞后的最重要因素。

政府不仅要认识到社会福利对于社会公平的推动作用，使社会成员能够更好地享受到经济社会发展成果，还应看到，积极有效的社会政策，对于经济效率同样具有巨大贡献[19]。

单纯依靠政府的福利供给已显得步履维艰，构建多元部门参与的福利体系已成为社会发展的必然趋势。

福利多元主义认为，社会总福利主要来源于四个部门：国家、市场、社区和民间社会，社会总福利等于四个部门提供的福利之和[20]（P21）。

因此，在发展社会福利的过程中，应当充分认识到不同部门的性质和发挥作用的社会条件，建立中国社会福利的多部门供给体系。

国家代表正式的福利来源部门，为全体社会成员提供基本的福利供给。

市场代表竞争性的主体，提供自由的、可供选择的福利。

社会作为社会福利的重要补充来源，体现出志愿性和社会互惠的价值。

而社区作为生活和交际的主要场所，是非正式福利的主要来源，强调家庭的责任和社区成员之间的团结互助。

具体来说，首先，确立国家在社会福利中的主导地位。

国家代表着正式的福利供给，通过科层制的组织原则，为全体社会成员提供平等、安全的福利。

政府要主动承担起自身在社会福利中的作用，完善中国社会福利的法律政策，制定社会福利发展的总体方针，包括基本原则、总体目标、发展步骤、实施方式等。

在此基础上，允许各地区因地制宜地制定本地区社会福利的具体实施细则，提高政策实施的有效性。

政府应为其他部门参与社会福利营造良好的社会环境，转变职能，注重激发私人资本进入社会福利领域。

应建立相应的监管机构，完善管理体制，强化监管职责，对社会福利制度实施进行监督，以保证政策的可持续发展。

其次，突出市场在社会福利中的核心作用。

西方福利危机之后的市场化改革为我们发展社会福利提供了全新的思维。

受经济发展水平的限制，政府提供的福利只能保障基本生活，这就为市场主体留下充足的发展空间。

市场部门进入社会福利领域，不仅减轻了国家压力，而且能够提供多样性的服务。

再次，社会主体提供的福利是社会福利的重要补充。

随着我国大力构建社会主义和谐社会，中国社会主体在社会福利事业中将发挥着越来越重要的作用。

非营利组织的非政治性和灵活性使其在社会福利领域中具有很强的适应性，引导非营利组织参与社会福利事业能够弥补政府的不足，提高服务的效率。

另外，随着中国经济的发展，社会捐赠也将越来越多，据《2015年中国慈善捐赠报告》指出，2014年中国社会捐赠总量达到1046亿元。

社会捐赠虽然不是社。