论美国超级基金法中的贷款人责任及对中国的借鉴

论美国超级基金法中的贷款人责任及对中
国的借鉴
学位类型：专业学位
论文作者：周存彬
学号：***********
培养学院：法学院
专业名称：法律硕士（法学）
指导教师：李玫教授
2015年5月
Lender Liability under CERCLA and Reference to China
学位论文原创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。

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特此声明
学位论文作者签名：年月日
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学位论文作者签名：年月日导师签名：年月日
摘要
随着世界经济的快速发展以及由此产生的日益严重的环境污染问题，环境保护已成为人类社会面临的共同课题。

在面对如何实现可持续发展的同时保护环境这一问题的探索上，美国首先迈出了具有创新性的一大步，对我国具有深刻的借鉴意义。

本文旨在通过借鉴并分析《综合环境反应、赔偿和责任法》（又名超级基金法）中贷款人责任的相关规定，并结合我国的实际情况，最终对我国贷款人责任制度的构建提出建议。

论文主要从以下三个方面进行阐述：第一部分主要对超级基金法中的贷款人责任进行介绍，进而分析了贷款人责任在实践中的具体运用；第二部分分别从理论基础、法律支撑以及现实效果三个方面对我国引入贷款人责任的可行性进行充分论证；第三部分则在前两个部分的基础上，对我国贷款人责任制度的构建提出建议。

的。

关键词：超级基金法，贷款人责任，环境保护，借鉴
Abstract
With the rapid development of the economy and the growing serious phenomenon of the environmental pollution, environmental protection has been a common subject of the whole world. In this field, America has taken an innovative step and provided quotable experiences, which worth China and other countries learning from. On the basis of the introduction and analysis of the lender liability under CERCLA, and combined with the national condition of our country, this article aimed at propose practicable suggestion on the construction of the lender liability system in China. This article is made up of three sections: the first section is an introduction of the lender liability under CERCLA, and also the application in practice; the second section proved the feasibility of the lender liability in China in three aspects: the theoretical basis, the legal support and the practical effect. And in the last section the author propose practicable suggestion on the construction of the lender liability system in China.
Keywords: CERCLA, lender liability, protection of the environment, lesson
目录
第1章引言 (1)
1.1 超级基金法的立法背景 (1)
1.2 超级基金法中的贷款人责任 (1)
第2章美国贷款人责任借鉴 (2)
2.1 超级基金法简介 (2)
2.1.1 超级基金法的立法目的 (2)
2.1.2 超级基金法的主要内容 (3)
2.2 超级基金法的责任制度 (3)
2.2.1 责任主体 (3)
2.2.2 责任标准 (4)
2.2.3 抗辩事由 (5)
2.3 超级基金法责任对贷款人的适用 (6)
2.3.1 前期的几个案例分析 (6)
2.3.2 美国环保署对超级基金法的解释 (11)
2.3.3 超级基金法修正案对贷款人的影响 (13)
2.3.4 适用超级基金法的几种特殊情形 (14)
第3章中国引入贷款人责任的可行性分析 (14)
3.1 理论基础 (15)
3.1.1 污染者付费原则 (15)
3.1.2 绿色金融理论 (15)
3.1.3 企业公民理论 (15)
3.2法律支撑 (15)
3.2.1 金融法的支撑 (15)
3.2.2 公司法的支撑 (16)
3.2.3 环境法的支撑 (17)
3.3 现实效果 (17)
第4章我国贷款人责任的法律制度构建 (18)
4.1 贷款人责任的适用对象 (18)
4.2 贷款人责任的具体规则 (18)
4.2.1 商业银行承担贷款人责任的情形 (18)
4.2.2 归责原则：严格责任 (20)
4.2.3 责任分配：连带责任 (21)
4.2.4 抗辩事由 (22)
4.2.5 溯及力 (22)
4.3 商业银行承担环境责任的限度 (22)
4.4 赋予环保部门民事诉讼主体资格 (23)
第5章结语 (23)
第1章引言
1.1超级基金法的立法背景
随着生态环境的恶化以及环境破坏问题的日益严重，扩展环境责任主体的范围已经成为应对环境危机的一项重要措施。

美国《综合环境应对、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act, 超级基金法）是世界范围内第一部在环境侵权部分规定贷款人责任的法律，其规定了商业银行作为贷款人需承担严格责任和连带责任。

商业银行并非环境污染的直接生产者或者控制人，但超级基金法中仍规定其需承担环境污染法律责任。

在环境危机已经威胁到人类生存和发展的情况下，为了防止环境恶化，扩张环境法律责任原则被证明是行之有效的方法。

超级基金法突破了传统环境损害中民事责任的概念，其规定的连带责任、严格责任以及具有追溯力的法律效果使得商业银行不得不因自身行为以及借款人行为而承担直接或间接的环境法律责任。

1.2超级基金法中的贷款人责任
超级基金法中的贷款人责任（Lender Liability）有其特定的含义。

在超级基金法中，立法者为贷款人创造了三种不同的风险。

第一重风险是最基本的信用问题，即如果借款人在生产经营活动中造成了大量的污染，借款人将会为此支付巨额的清理费用，此时，借款人将没有足够的能力偿付贷款人的贷款，这种因借款人无法偿债而产生的信用风险是超级基金法中规定的贷款人的第一重风险，但却不是本文所述的贷款人责任。

其次，贷款人在向借款人提供贷款时往往会要求借款人提供一定担保。

一旦借款人提供的担保物被污染，其价值往往会大大降低，这种因担保物贬值给贷款人回收贷款带来的风险是贷款人在超级基金法下需承担的第二重风险。

然而，这种风险也不是本文所阐述的贷款人责任。

其实，贷款人真正关心的是第三重风险，即本文所阐述的贷款人责任，即如果贷款人对某项不动产拥有担保利益，且参与了该不动产的经营，那么一旦该不动产造成了环境污染，贷款人必须直接承担清理该污染所发生的费用。

这种由贷款人直接支付清污费用而产生的贷款人责任是本文所述的贷款人责任。

在大多数情况下，超级基金法中对责任的认定往往不是依据责任人的行为而是依据其身份，即“所有者和经营者”需要对其拥有的设施造成的一切污染行为负责。

此外，设施的前所有者和经营者需要对其拥有该设施时的发生的污染行为负责。

如上所述，贷款人为了保证自己能够顺利收回贷款，往往要求借款人提供担保物。

当贷款人在担保物上设定了抵押、质押、信托、融资租赁等权利限制时，
其也就对该担保物拥有了某种所有权标记，因此，也就成为了超级基金法中所规制的“所有者”。

一旦担保物造成环境污染，贷款人就可能承担贷款人责任。

当然，在另一种更为明显的情况下，贷款人需要承担超级基金法责任，即在借款人无力偿还贷款时，贷款人通过行使担保物权取得了担保物的所有权，进而承担作为直接所有者或经营者的环境责任。

第2章美国贷款人责任借鉴
2.1超级基金法简介
超级基金法由美国国会于1980年颁布并实施，其授权美国政府清理全国范围内的有害物质，并有权向相关责任人追偿由此发生的费用。

2.1.1超级基金法的立法目的1
想要更好理解超级基金法，首先需从其立法目的说起。

在该法颁布以前美国国土范围内有各自各样的废弃物，不但占用了大量的土地，而且对公众健康和生态环境造成了严重的威胁。

为了应对此种状况，在经过几年的立法准备后，美国国会于1980年颁布了超级基金法。

简而言之，美国国会制定超级基金法主要出于以下两个目的。

1.通过设立基金以清理废物并鼓励公众采取应对措施
据美国环保署（U.S. Environmental Protection Agency, EPA）估计，单是清理全美最危险的1200到2000处场地就需花费130亿美元到220亿美元，实际清理中产生的费用可能更高。

为此，国会建立了超级基金（superfund）以支持联邦政府对这些严重危害公众健康和生态环境的场地进行清理。

然而，立法者深知16亿美元的初始基金难以完成如此大规模的清理活动，便对可以使用该基金进行清理的场地进行了限制。

而超级基金法授权政府向责任人追偿正是为了弥补超级基金的不足。

除了弥补初始基金不足的目的外，国会也希望借此鼓励其他不属于超级基金支持的主体主动承担清理污染工作。

具体来说，即国会允许私人主体和州政府在主动承担清理污染工作后从责任人处得到赔偿。

诚然仅依靠联邦政府的力量很难完成如此艰巨的工作，而通过调动私人主体和州政府的积极性则能使得美国环保署得以集中精力应对那些对公众健康和生态环境影响特别严重的污染。

2.促使企业以更谨慎的方式处理有害物质
通过制定超级基金法，美国国会也希望能够为那些有能力控制有害物质的企业提供更多动力以最大程度保护公众健康。

尽管处置有害物质难免也存在风险，1 Michael P. Healy, “Direct Liability for Hazardous Substance Cleanups under CERCLA: A Comprehensive Approach”, 42 Case W. Res. L. Rev. 65, 1992.
但国会相信，大多数影响公众健康和生态环境的危险是可以通过更谨慎的处理方式加以避免的。

所以，超级基金法要求由责任人最终承担污染的补救费用。

相反，如果通过向石油、化工等危险物质排放企业征税以补充超级基金则无法达到这样的激励作用。

美国国会之所以如此重视该法案的激励作用出于以下几个原因：首先，生产者会将此种责任内化于产品的成本中，进而在产品定价时反映其真实的总成本。

这种定价机制将适用于各种市场主体。

在国会看来，这种定价机制是公平的，那些承担了责任成本的公司将不用最终承担清理费用而将其转嫁给购买者，而那些意图通过违规排放有害物质以规避责任成本的公司将为此承担最终清理费用；其次，国会认为，在污染发生前即谨慎处理有害物质的成本远比污染发生后再进行清理所花费的成本低。

最后，各州在立法中对处置有害物质的标准不一，缺乏一致性。

2.1.2超级基金法的主要内容
概括起来，超级基金法主要规定了四项基本制度。

具体包括：
1.信息收集和分享制度。

该制度要求联邦政府和各州政府主动收集污染发生时间、发生地点、影响范围、引发原因及严重程度等信息并及时传输到特定的系统，这样，可以加强联邦与各州以及各州之间在应对跨区域污染问题时的协作性。

2.广泛授权制度。

为了快速应对有害物质的泄露、清理有害物质以及恢复生态环境，超级基金法对联邦政府进行了广泛的授权，赋予了其极大的权利。

3.危险物质信托基金（Hazardous Substances Trust Fun, the Superfund）制度。

这也是超级基金法为什么被称为《超级基金法》的原因。

该基金的设立为联邦政府快速有效地应对环境污染提供了资金保障。

4.责任制度。

为了防止环境污染行为，超级基金法设置了严厉的责任制度，所有的清污费用最后都将由污染者负担。

2.2超级基金法的责任制度
2.2.1责任主体
超级基金法将可能承担清理被污染场地费用的主体称为“潜在责任人”(Potential Responsible Persons, PRPs)。

超级基金法在其第107(a)(1)-(4)节中设置了四种类型的潜在责任人，他们分别是：（1）船舶或设施的现时所有者和经营者；(2)在有害物质于设施处置期间，该设施的所有者或经营者；（3）于该设施
处置的有害废物的生产者；（4）将有害废物运输至该实施的主体。

2在超级基金法下，政府部门或私人主体因应对该等设施上的有害物质产生的放射物或放射威胁而支出的费用有权要求责任人赔偿。

上述规定中的“设施”（facility）是超级基金法中所主要规制的客体，其在该法中有着广泛的含义。

超级基金法在第101（9）节中对其定义如下：设施既指各种建筑物、设备、管道（包括接入各种下水道以及公众所拥有的滤水厂、处理厂的管道）、井、矿井、池塘、湖泊、蓄水池、沟渠、垃圾填埋场、储存器、各种车辆或飞行器；也指曾经堆放、储存、处置或放置有害物质的各种地点或区域，但供消费使用的消费品和船舶要排除在外。

3
2.2.2责任标准
1.严格责任的归责原则
在归责原则方面，超级基金法规定的是“严格责任”（strict liability）。

“严格责任”是指不管有无过错，某一主体只要被认定为法律规定的责任人即要承担责任，而这一主体是系过失或故意排放有害物质或是否违反法律规定则在所不问。

严格责任在普通法中早已被广泛使用，在保护濒危野生动物、雇主责任、劳动者赔偿等成文法领域也被广泛使用。

超级基金法并未明确规定适用严格责任，其只是规定该法的归责原则与《清洁水法案》第311节的规定相同，而在司法实践中《清洁水法案》的该节规定已被诸多法院解释为严格责任。

严格责任意味着责任人即使没有过失或其行为与损害结果之间不存在因果关系也要承担责任。

为了证明责任人应当承担责任，原告只需按照上文所述的适用逻辑举证即可。

严格责任突破了因果关系这一传统侵权责任法中的核心构成要素。

在超级基金法下，原告并不需要证明有害废物的排放行为实际上是责任人所为，其只需证明原告行为直接导致了相关费用的发生。

也就是说，在严格责任标准下，责任人无法以其已尽到了合理的注意义务进行抗辩，即使没有过错也要承担责任。

超级基金法的这一责任标准使其成为了目前美国环境法历史上最严格的
242 U.S.C. 9607(a)(1)-(4): (1) the owner and operator of a vessel or a facility, (2) any person who at the time of disposal of any hazardous substance owned or operated any facility at which such hazardous substances were disposed of, (3) any person who by contract, agreement, or otherwise arranged for disposal or treatment, or arranged with a transporter for transport for disposal or treatment, of hazardous substances owned or possessed by such person, by any other party or entity, at any facility or incineration vessel owned or operated by another party or entity and containing such hazardous substances, and (4) any person who accepts or accepted any hazardous substances for transport to disposal or treatment facilities, incineration vessels or sites selected by such person, from which there is a release, or a threatened release which causes the incurrence of response costs, of a hazardous substance.
3 42 U.S.C. 9601(9): The term “facility”means (A) any building, structure, installation, equipment, pipe or pipeline (including any pipe into a sewer or publicly owned treatment works), well, pit, pond, lagoon, impoundment, ditch, landfill, storage container, motor vehicle, rolling stock, or aircraft, or (B) any site or area where a hazardous substance has been deposited, stored, disposed of, or placed, or otherwise come to be located; but does not include any consumer product in consumer use or any vessel.
法律。

2.连带责任的分配规则
当存在多个责任主体时，超级基金法采用了“连带责任”（joint and several liability）这一分配原则。

即尽管在某些特定情况下，潜在责任人可以向其它潜在责任人追偿，但其仍需先行支付所有清污费用。

因此，在超级基金法下，一项财产的所有者或经营者很可能为发生于自己取得或开始经营该财产前的污染行为负责。

此外，法律并未对这种责任设定上限。

超级基金法虽然规定了严格责任这一归责原则，但却没有解决当存在多个责任人时如何在他们之间分配责任的问题。

超级基金法的起草者在初稿中拟定了连带责任条款，但为了平息那些将此条款视为严重不公平条款的反对者的意见，保证超级基金法在本次国会4换届前顺利通过，立法者们在最终的版本里删除了此条款。

然而，在该法的实施过程中，行政部门多次要求补充增加连带责任规定。

最终，美国法院通过一系列的判例确立了在超级基金法中适用连带责任的分配原则。

2.2.3抗辩事由
超级基金法设置了三项抗辩事由，分别是不可抗力（acts of God）、战争（acts of war）和第三方行为（the acts of third parties）。

5
1986年，美国国会通过颁布《超级基金修订及重新授权法案》，（Superfund Amendments and Reauthorization Act，SARA）修改了超级基金法。

SARA对适用“第三方行为”这一抗辩事由增加了额外的严厉要求。

在SARA下，抗辩方要想适用该抗辩事由并得到认可，必须证明以下事实：污染是由第三方造成的且该第三方与自己没有“契约关系”（contractual relationship）；抗辩方对有害物质尽到了必要的注意义务（due care）；抗辩方对第三方可预见的行为或疏忽采取了必要的预防措施（precautions）。

如果抗辩方于污染发生后取得财产的所有权且与造成污染的第三方存在契约关系的话，抗辩方须证明在其取得财产时并不知晓也无法知晓污染已经产生。

在超级基金法中，上述三种抗辩事由是对贷款人的权利保护，即并不是在任何情况下，只要其贷款的项目造成了环境污染就要承担环境责任。

只要贷款人能够有充足的证据证明自己满足此等抗辩事由中的任一条件，就可以免于承担贷款人责任。

在这种情况下，贷款人只要尽到了必要的注意义务，就其不应对因其无法控制的因素引发的环境污染负责。

4第96届美国国会，1979年1月到1981年1月。

542 U.S.C. 9607(b).
2.3超级基金法责任对贷款人的适用
从上述分析可以看出，超级基金法并非一部专门针对贷款人承担环境责任的法律，贷款人之所以可能承担超级基金法责任是因为其成为了超级基金法规定的“所有者或经营者”。

在该法案颁布之初，对于贷款人是否应当承担超级基金法责任以及在何种情况下应当承担超级基金法责任就引发了美国法律界以及金融界的极大争论。

本节主要讨论在超级基金法下，贷款人责任在实践中的适用及发展情况。

2.3.1前期的几个案例分析
超级基金法在对所有者或经营者进行定义时，将以下几类人排除在外，即未参与船舶或设施的管理，主要是为了保护己方的担保利益而持有所有权标记的贷款人。

此条例外规定被视为超级基金法为贷款人设置的豁免条款，即“担保利益豁免”（Security Interest Exemption）条款。

然而在超级基金法颁布后至1996年重大修订前的这段时间内，由于缺乏相应的实施细则，上述条款在实际操作中遇到了很多具有争议性的问题，特别是对“参与管理”这一标准的认定。

美国法院法院早期关于贷款人责任的判例也多是围绕这一问题进行审判的。

其中比较具有代表意义的联邦判例主要包括：United States v. Mirabile,6United States v. Maryland Bank & Trust Co.,7Guidice v. BFG Electroplating & Mfg. Co.,8United States v. Fleet Factors Corp. (“Fleet Factors I”),9United States v. Fleet Factors Corp. (“Fleet Factors II”),10United States v. The East Asiatic Co., Ltd. (In re Bergsoe Metal Corp.)11。

1.United States v. Mirabile
Mirabile案是实践中首次运用贷款人责任的判例，具有重大意义。

它释明了“参与管理”（practicipation in management）的认定标准，即贷款人一旦被认定参与了设施的经营，将丧失利益豁免权。

在Mirabile案中，美国政府起诉污染设施的所有者Mirabile，要求其承担此设施上的清污费。

同时，美国银行及信托公司（American Bank & Trust Co., American Bank）、小企业管理局（the Small Business Administration, SBA）和梅隆银行（Mellon Bank）三家贷款机构被列为了第三方被告（third-party defendants）。

庭审前，审理法院作出了有利于美国银行及信托公司和小企业管理局的简易判
6 1985 U.S. Dist. LEXIS 16273.
7 1986 U.S. Dist. LEXIS 26981.
8 1989 U.S. Dist. LEXIS 14042.
9 1988 U.S. Dist. LEXIS 16035.
101990 U.S. App. LEXIS 8266.
111990 U.S. App. LEXIS 13541.
决。

案涉土地的前任所有者为当地一家油漆生产企业，被认为应当对土地上的有害废弃物负责。

而上述三家贷款机构则为该油漆生产商提供了资金支持，并取得了实物担保或个人保证。

American Bank对该不动产拥有第一抵押权（a first mortgage）。

油漆生产商停产后，由于其无法偿还贷款，American Bank便行使了抵押权（foreclosure）12。

在随后的拍卖中，American Bank竞拍成功，取得了该不动产的所有权。

不久，American Bank又把该所有权成功转让给了本案被告，Mirabile。

在拍卖开始至转让所有权完成的这段时间内，American Bank采取了以下措施：为了保护财产不被损坏而将窗户用木板封闭起来并更换了门窗的锁；为了向潜在买家介绍案涉不动产而不时去到涉案不动产所在地。

SBA对案涉不动产拥有第二抵押权（a second mortgage），对存货以及应收账款拥有第二顺位的留置权，并对油漆生产商的股票享有质押权。

油漆生产商与SBA签订的贷款协议除了对前者的财务管理作出了诸多约束外，还约定SBA的代表有权协助前者进行管理并有权决定是否批准前者与第三方签订的管理咨询服务协议。

原告并未提供证据证明SBA实施了上述权利，但有证据表明的是，在资产清算期间，SBA的代表为了监管清算曾三次去到清算地。

作为梅隆银行的前身，Girard Bank对油漆生产商的财产和存货拥有担保物权。

同时，Girard Bank的一名贷款主管是咨询委员会（为了监视油漆生产商的经营活动而专门成立的机构）的一员。

油漆生产商破产清算期间，在得到了American Bank和破产受理法院的同意后，Girard Bank通过私下交易以及公开拍卖处置了油漆生产商的所有存货。

案件的一个争议点是贷款人仅仅涉入借款人财务方面的管理是否构成“参与管理”从而不得享有担保利益豁免权。

对于这一问题，法庭并未给出明确答复。

但是，法庭提出，贷款人至少要参与了污染场地日常的管理（day-to-day operation）才能构成“参与管理”。

由此，该法院形成了一项新的判定标准，即“日常经营”标准。

具体说来，American Bank在生产商停产后行使抵押权的行为是为了保护其担保利益，其封闭窗户和更换门锁American Bank的行为不构成“日常经营”。

同样地，尽管SBA根据其与油漆生产商的贷款协议有权实施该行为，法院最终
12 Foreclosure：终止回赎权。

原指终止抵押物回赎权之诉。

抵押人未在规定期限内清偿抵押债务时，抵押权人有权起诉请求终止抵押人对抵押权的回赎权，由抵押权人取得抵押物的所有权或变卖抵押物以清偿债务；现在一般指依法执行留置权、信托合同或抵押权。

（参见《元照英美法词典》，北京大学出版社，2013年。

）
也认定SBA的行为未构成“日常经营”。

相反地，法院认定Girard Bank的贷款主管已经参与到了借款人日常的经营中。

法院的该等认定主要源于以下证据：Girard Bank向借款人提出了额外的销售目标以及诸如此类的要求，Girard Bank要求借款人同意由其派驻专人对日常经营进行监管，Girard Bank的贷款主任频繁去到借款人处并坚持要求其改变某几类产品的生产以及辞掉某些人员。

同时，法院也指出，Girard Bank的贷款主管监管借款人的现金账户以确保其收入存入适当账户以及建立借款人和银行之间的报告系统等行为并不会引起超级基金法下的贷款人责任。

2.United States v. Maryland Bank & Trust Co.
该案中，马里兰银行（Maryland Bank）对案涉设施拥有抵押权，在行使了抵押权后，其又立即购买了该设施。

美国环保署（EPA）在马里兰银行拒绝清理该设施上污染物的情况下自行清理了污染物并随之将马里兰银行告上了法庭。

本案中，马里兰银行援引了Mirabile一案，认为其享有担保物权豁免权，请求法庭进行简易判决。

马里兰银行的这一请求未得到法院准许。

法院认为，抵押权人一旦行使了抵押权并在随后的售卖中取得该抵押品所有权，即不得享有担保物权豁免。

由此可见，法院排除马里兰银行的豁免权并非基于其参与了借款人的经营，而是基于一种新的理论，即抵押权人一旦行使了抵押权并在随后的售卖中取得并持续保留对该抵押物的所有权，即不得适用担保物权豁免。

为了不违背“遵循先例”的原则，法院两次在判决书中指明，虽然都行使了抵押权，但Mirabile案中American Bank立即转让了该财产，而马里兰银行却保留了该财产的所有权。

对于担保权人在取得抵押物所有权后随即出售的行为是否应该排除适用豁免条款，法院并未给出明确的意见。

3.Guidice v. BFG Electroplating & Mfg. Co.
1986年10月，宾夕法尼亚州小镇旁苏托尼的居民以违反超级基金法向法院起诉BFG Electroplating & Mfg. Co.（BFG）。

案涉土地临近BFG用以进行金属磨光作业的电镀厂。

州银行（National Bank of the Commonwealth）作为第三方被告，对案涉土地拥有抵押权并直至1981年行使抵押权。

银行于1982年购得该土地并于8个月后出售该土地。

法院认定本案争议点是，在处置有害废物时，州银行作为土地的所有者或经营者是否应当承担清污费用。

法院将此争议点分为两部分：行使抵押权之前的责任和行使抵押权之后的责任。

法院认定，银行在行使抵押权以及购买土地之前享有担保权益豁免而无需承担超级基金法项下的责任，然而，在行使抵押权并购得土地之后，银行就不再受上述豁免条款的保护。

同Mirabile案一样，本案法院亦认为，在行使抵押权之前，抵押权人只要没。