第九章 公共管理中的非营利组织 (《公共管理学》PPT课件)

第二节 非营利组织的作用与局限
有人把国外非营利组织的作用概括为 聚、立、推3个方面。 一、非营利组织的基本社会作用 （一）社会服务功能 （二）社会沟通功能
（三）社会评价、裁断功能 （四）社会调节功能 （五）社会协调、代理功能 （六）倡导社会文明职能
非营利组织发挥社会作用的主要途径有 两类，即传统途径与现代途径。
二、中国非营利组织的发展状况 我国的非营利组织由于20世纪八九十
年代经济体制的转轨和政府职能的转变而 得到了迅猛的发展。据民政部统计，2001 年，我国已登记注册的县以上社会团体达 12.9万家，民办非企业单位达8.2万家。
当前我国非营利组织发展主要存在以下 问题。
1. 政社不分。 2. 经费不足。 3. 能力不足。 4. 法制的缺陷。 5. 政策实施中的不足。
民办非企业单位是由企事业单位、社会 团体和其他社会力量以及公民个人利用 非国有资产举办的、从事公益性社会服 务活动的非营利民间组织，主要包括各 种民办的学校、医院、福利院（敬老院、 老年公寓等）、社区服务中心（站）、 职业培训（介绍）中心、研究所（院）、 文化馆（所）、体育馆等。
二、非营利组织产生发展的原因 社会原因 经济原因 特定的时代背景
五、非营利组织与政府组织的联系 1. 政府从非营利组织输入信息。 2. 非营利组织从政府输入信息。 3. 政府以公平仲裁者的立场、态度和
方法来化解、处理非营利组织之间的矛 盾，以维护社会的安定和基本的社会秩 序，并以此实现各社会团体的有益互动。
政府与非营利组织关系既有密切联系的 一面，也有彼此存在矛盾的时候：政府 管理过强、力度过大，对非营利组织结 社自由是一种限制；而放任不管，管理 过轻，则容易造成非营利组织对政府、 社会公共安全和公共利益的消极侵害。
政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和 非营利性等基本特征。非营利组织的行为具有 7个基本特征，即组织性、民间性、营利性、 自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。与政 府的行为特征比较，它也具有公共性与非营利 性，但不具有普遍性与强制性。 （三）交易模式
交易模式是指买卖双方的交换关系。政府与 非营利组织都具有提供公共服务与产品的职能， 但它们作为公共服务与产品的提供者，与服务 对象间的关系是不同的。
（四）税法规制 税法规制是指通过税收政策及税收法规， 来
对规制部门的活动进行调节，它包括积极诱导和消极压 抑两个方面。
从理论和原则上讲，政府不仅不能从事经营活动，更 不能从事营利性的经营活动，所以政府部门一律免缴税 收。
非营利组织的捐赠收入、拨款收入一般都享受到税收 优惠，甚至未被纳入征税范围。对于存在营利性收入的 非营利组织，即视同于一般的企业来进行征税。
三、促进我国非营利组织发展的措施
（一）鼓励建立政府与非营利组织间的合 作关系
（二）创造良好的环境培育非营利组织发 展
（三）政府制定扶持非营利组织发展的相 关法律、政策
（四）非营利组织积极加强自身的建设
第五节 非营利组织的发展趋势
一、非营利组织在西方国家的发展趋势 （一）努力提高知名度 （二）明确法律地位 （三）密切与政府的合作 （四）大力倡导慈善捐助 （五）提高公众的信任度 （六）实施专业化发展战略 （七）非营利组织的全球化
⑥非政治性，指不是政党组织，不参加竞选 等政治活动；
⑦非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、 礼拜等宗教活动。
四、非营利组织与政府组织的差异 （一）运行基础
政府运行的基础是拥有合法强制力的公 共管理权力和纳税人所交的税收。
非营利组织的运行基础是它存在的合法 性、它与其他社会组织关系的平等性。 （二）行为特征
宗教性等重要特征。非营利组织是为 满足公众需要而不是为了积聚私人财富而 成立的组织，这是它能成为公共管理主体 的重要依据。
目前，我国的非营利组织主要包括社会 团体和民办非企业单位两种形式。
社会团体是由中国公民自愿组成，为实 现会员的共同意愿，按照其章程开展活 动的非营利性民间组织，主要包括协会、 学会、联合会、研究会、基金会、联谊 会、促进会、商会等社会组织。
的培育 者职能。
（六）管理方法 强制性公共管理方法、诱导性公共管理方
法、管理责任制、参与式管理方法是几种常用的 公共管理方法。
政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方 法，辅之以诱导管理方法、参与管理方法，而非 营利组织则主要运用诱导管理方法、参与管理 方法，辅之以管理责任方法，至于强制性管理方 法。
（三）政府职能的虚假转移：非营利组织的兴 起表面上看是政府职能转移的过程，但事实上， 这并不能完全说明政府职能就完成了转移。
（四）受到责任和腐败问题的困扰：非营利 组织成立的初衷是为了公益事业，然而随着组织 的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展， 最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为 了组织自身的利益。
二、非营利组织在中国的发展展望 尽管目前我国的非营利组织发展还存在许多
不利因素，面临着许多困难，但同时，我们也要 清醒地看到现实中存在着有利于非营利组织发展 的积极因素。
1. 随着我国经济的持续发展和社会的繁荣， 越来越多的人开始关心社会公益事业，凡事都依 赖政府的观念已经被打破，越来越多的人正在通 过互助和协商的方式解决问题，这为中国非营利 组织的发展提供了重要的文化基础。
第四节 非营利组织的发展现状
一、世界上非营利组织的发展概况 1. 在世界上几乎所有的国家，都存在一 个庞大的非营利组织。 2. 非营利组织在不同国家间的发展不平 衡。 3. 在非营利组织的就业人口中，包含大 量的志愿者。
4. 在非营利组织中，各个不同领域的发 展是不平衡的。
5. 从非营利组织的收入来源来看，占比 重最大的是服务收费（49％），其次为来 自政府的各种资助（40％），最低的是各 种慈善所得（11％）。
二、非营利组织的基本政治作用 （一）政府合法性的资源供给者 （二）政府权力的监督者 （三）民主价值观的培育者 （四）公民参政素质的促进者
三、非营利组织在中国转型时期所拥有的 独特功能
（一） 促进政府职能转变。 （二） 培育和规范市场。 （三）推动企业经营机制转换。 （四）形成自律性的社会秩序。
四、非营利组织发展的局限性 目前，非营利组织在世界各国的发展，可谓
2. 多元化趋势使政府不再是人们社会生活特 别是社会公共事务领域的惟一主宰，基层政权选 举为代表的政治民主化正在稳步推进，这有利于 非营利组织的发展壮大。
3. 公民的社会参与热情越来越高涨，公众参 与机制逐步发展和健全起来。
4. 中国的非营利组织在所面临的各种挑战和 机遇面前，能力正在逐步提高。
5. 我国政府正在建立非营利组织登记管理方 面的法制规范体系。
四、非营利组织的设计与分工制度 （一）非营利组织设计与分工的部门化。 一般地，非营利组织的组织设计与分工有两种
方式，第一种是依据组织功能分工来设置部门机 构，通常设置财务部、人事部、计划部、推广公 关部、募款部和业务执行部等。第二种是按服务 对象或服务内容来设置部门机构，例如根据服务 对象可分为儿童福利部、青少年福利部、老年人 福利部、残疾人福利部等。
（二）非营利组织设计与分工的层级化。 非营利组织的层级设计通常需要在最严
密管制的正式组织与松散协调的非正式组 织间权衡取舍。
非营利组织通常包括以下3个阶层。决 策阶层；协调阶层；技术阶层。
五、非营利组织的绩效评价制度 国外非营利组织绩效评价体系通常借助
如下指标要素来测量非营利组织的绩效： 效益（B）、效果（OC）、产出（O）、 投人（I）和成本（C），它们分别代表着 非营利组织的货币成果、非货币成果、非 货币过程、非货币投入和货币投入。
三、非营利组织的特点
①组织性，指有正式的组织机构，有成 文的章程、制度，有固定的工作人员等；
②民间性，又称非政府性，指不是政府 及其附属机构，也不隶属于政府或受其 支配；
③非营利性，指不以营利为目的，不进 行分红或利润分配；
④自治性，指有独立的决策与行使能力，能够 进行自我管理；
⑤志愿性，指成员的参加特别是资源的集中 不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活 动中有一定比例的志愿者参加；
第三节 非营利组织的组织与管理
一、非营利组织的成立制度及其法律地位 目前世界各国非营利组织成立制度，主要有
许可批准制度、登记备案制度和登报声明制度3 种。世界上许多国家的非营利组织的成立程序采 取前两种方式，并取得独立的法人地位。我国采 取的是许可批准制。
二、非营利组织的经费来源制度
据1992年《世界银行发展报告》等资料，国 外非营利部门的资金来源有3个基本渠道：私 人付费、公共部门、民间慈善捐赠。美国、英 国、意大利、日本的非营利筹资模式是私人付 费主导型，即私人付费是非营利组织的主要资 金来源，其次是公共部门支持，最后是民间捐 赠。
方兴未艾，但它的深入发展，也有其局限性，主 要表现如下。
（一）志愿组织的非志愿性：这主要表现在非 营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资 源之间存在着一个巨大的缺口，慈善不足。
（二）独立组织的非独立性：非营利组织 理论上应该是独立于企业和政府之外的， 但现实的发展中，三者之间的界限十分 模糊，一部分非营利组织与企业的活动 没有什么区别。
第九讲 公共管理中的非营利组织
学习要点： 非营利组织的含义与特征。 非营利组织的作用。 非营利组织的运行机制。 正确处理政府与非营利组织的关系。
第一节 非营利组织概述
一非营利组织的含义 非营利组织是有别于政府组织（第一部
门）、营利组织（第二部门）的各种非政府、非 营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务， 强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营 利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非
（五）管理职能 政府有4种基本职能，即政治统治职能、社会
服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。 非营利组织作为公共物品的提供者可以克服
政府垄断机制的内在局限性，同时它又具有许多 独特的社会职能与政治职能，如社会沟通职能， 社会裁断职能，社会调节职能，社会协调、代理 职能，社会文明倡导职能，政府合法性的资源供 给者职能，政府权力的监督者职能，民主价值观
我国的非营营利组织都是由国家兴办组建的，财政 统包了它们事业经费的供给。另外，由 于人们认为非营利组织的活动是非产业 化的，只有依靠国家财政来供养。
三、非营利组织的组织制度
非营利组织管理如同企业管理、政府管理， 需要科学的组织制度。一般地，西方国家非营 利部门的组织形式采取会员制，其成员来自于 不同工作岗位，他们根据自愿原则、承认共同 宗旨、以会员名义集合而成松散的组织。非营 利组织的管理方式一般实行民主议事制度，实 行理事会决策体制。