任务2

民政府的地方党政体制结构是：地方党政虽是相对独立的体制，但政府居于党部之上;在军事占领区则是党部居于政府之上。国民党主流倾向是地方党政应有分际，从而导致政的地位高于党。亚里士多德说：“法律(和礼俗)就是某种秩序;普遍良好的秩序基于普遍遵守法律(和礼俗)的习惯。”党政体制也可说是党政运作的秩序，广州、武汉国民政府时期，国民党中央关于地方党政关系的思想不明确，从而导致地方党政体制的制度规定比较混乱，党政两个政治主体也就无法形成遵守法制的习惯，党政必然是无序运作。
自咸丰初年起，在镇压太平天国起义的过程中，中央政府被迫把财权、军权、用人权下放给各省督抚。然而，原有的分权制衡地方行政体制，却不便于督抚行使权力。于是，督抚们为了应付地方上紧急繁杂的军务和相应的善后事务，纷纷摆脱原有地方行政体制的束缚，自主行政，自主用人，加强对于省政的控制力。湖北巡抚胡林翼、两江总督曾国藩是其中的佼佼者，他们采取自行增设专职机构，自主委员管理的办法，组建了以其个人为中心的地方政府体系，藉以维护他们的政治地位，实现他们的政治目标，将自己的控制力迅速伸展到地方政治的各个角落。各省局面为之一新，晚清国家权力秩序演变的关键点正基于此。
（二）当代中国地方政府体制改革存在的问题
一是关于精简和理顺的问题。中国地方行政机构虽经多次改革，仍有待于进一步精简，党政之间、行政系统内部机构之间的关系亦有待进一步理顺。其突出表现在四个方面。首先，党政部门之间职能交叉、重叠的现象依然突出。其次，行政机关上下级之间分权不明。再次，行政机关内部的层次需要进一步减少。最后，行政机构仍需精简、职能仍需进一步理顺。此外，中国地方行政机构重叠、职能紊乱的现象也时有发生。这样一来，势必扯皮的事多，办事效率低下，不仅滋生官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成沉重负担。它也说明，进一步精简地方政府机构、理顺政府职能，势在必行。
民国时期中国地方政府体制改革
一、民国时期中国地方政府体制改革
针对民国时期的地方政府体制，有一种观点认为，从总体而言，这个时期地方党部比地方政府显得更有权威。这一观点是值得商榷的，不能一概而论。地方党政体制是纵向党政体制一个重要组成部分。党治特色是地方政府组织原则的一个重要特征，省县地方党政权力结构的制度设计，规定了地方党政运作的框架。从总体来看，地方政府比地方党部显得更有权威，而不是相反。
三是从行政本身看，通过改革提高了政府管理水平和行政效率。从一个扮演无所不包的“全能政府”角色，转变为“有限政府”的角色，中国政府正在向“小机构、大服务”方向发展。过去那种部门林立，分工过细，职能交叉，冗员充斥，以及官僚主义现象在一定程度上得到克服。目前地方政府也正在进行机构改革，精减机构和人数也相当可观。还减少了政府行政审批事项，如北京市人民政府将原有审批、核准事项取消或下放了41.7%，行政效率得到提高，产生行政腐败的土壤逐步得到铲除。
清末至今中国地方政府体制改革的成就与不足
清末中国地方政府体制改革
一、清末中国地方政府体制改革
晚清地方政府制度变革开始于太平天国农民起义爆发以后，历经咸丰、同治、光绪三朝，至光绪末年基本发育成熟。变革的主导力量不是中央政府，而是以曾国藩、胡林翼、李鸿章、张之洞、袁世凯等人为代表的地方督抚。清代国家行政体制实行“督抚分寄制”，督抚是皇帝钦命的最高地方行政长官，建幕开府，藩屏一方，自布政使以下地方文武官员都受其节制。当然，清廷为了防止他们尾大不掉，也采取了相应的制衡措施。清代职官法规定，督抚对地方政务的管理，主要是在宏观决策、控制方面起领导作用，具体的事务由布政使、按察使及盐法道、粮储道等专职官员负责处理。这一制衡措施在清前、中期的两百年里，是相当有效的。但从太平军兴以后，局面大变。天国义军掀起的汹涌浪潮，打破了王朝旧有的统治秩序。在地方政治里，原有的制衡迅速失去效力，督抚的主导地位日益凸显。
这个时期，虽然地方政府实行间接党治原则，地方党部可以监督地方政府，但并非事事要听党的指挥，受党的控制和操纵。国民党的指导思想是要建立相对独立的地方党政体制，即机构相对独立和职能相对独立。在这种体制下，地方党政自成系统，又互相联系。关于地方党政体制，有一些制度规定。从这些制度规定来看，地方党部不能超越地方政府。地方党政关系是一种党不干政，政不干党，党政相互监督的关系。
当代中国地方政府体制改革
一、当代中国地方政府体制改革
当代中国，政府改革特别是地方政府改革方兴未艾。中国地方政府的具体情形非常复杂，如何通过改革赋予不同类型、层级、区域的地方政府以必要的权力、设定必要的权限和责任，事关进一步转变政府职能、改进管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的大局。各级地方政府能否体现精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，很重要的一点，就是要解决权力配置、权限设定和责任明确的问题，这是从根本上解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题的关键所在。
二、对当代中国地方政府体制改革的评价
（一）当代中国地方政府体制改革的成就
一是从政治上看，地方政府体制改革推进了政治改革的进程。在中国，地方政府体制改革一直是作为政治改革的重要组成部分放在突出的位置。地方政府体制改革使中国的政治制度更加合理，社会主义民主更加广泛，广大人民群众参与管理国家事务的范围和权利不断扩大，基层自治组织直接选举得到充分落实。地方政府体制改革对政治民主化的作用，被有的学者概括为相当于中国农村改革对全国改革的带动，将展现出不可估量的前景。
二是关于政府职能错位的问题。时至今日，中国地方政府职能错位现象仍然比较严重。在经济方面，虽然历次地方政府体制改革在政府的经济管理职能上最费苦心，但是，地方政府职能在此方面仍未彻底转变，仍然管了许多不该管的事。其表现有五：一是为了扩大自己可支配收入和实现短期绩效，地方政府往往利用各种正当或不正当的关系，向上级政府争资金、争项目、争优惠政策(即所谓“跑‘部’‘钱’进”)，竞相攀比投资规模，这成为中国体制转型期投资膨胀和经济过热的重要因素。二是为了实现自身短期的功利目标，而置地区长远利益于不顾。三是为了自身功利目标，一些地方纷纷实行地方保护主义使一些本该被淘汰的地方性企业免除了市场经济规律对这些劣质企业的惩处与淘汰，造成了不应有的资源浪费。四是利用手中职权，运用各种合法或非合法手段，创收争利，自筹各种建设管理资金。五是对有利可图哪怕是应由市场调节的事务紧抓不放，对于本属政府职责内的社会管理、公共服务及社会福利保障等似乎“无利可图”的公共事务却没有很好履行。
四是从文化上看，地方政府体制改革更新了人们的观念，冲击了不适应市场经济的“官本位”思想。中国几千年封建社会留下了“官贵民贱”的深刻烙印，束缚着人们的机关工作人员进行全心全意为人民服务、做人民公仆的思想教育。但是，只要行政机关权力过分集中，“官本位”的物质基础就依然存在，观念更新就难以实现。行政改革后，政府主动调整权力结构，利益分配向企业和社会倾斜，人们的意识必然随着这种客观存在的改变而改变，一种全新的建立于社会主义物质文明基础之上的社会主义行政文化正在古老的中华大地上焕发出强烈的生命力。
二是从经济上看，地方政府体制改革解放和发展了中国的社会生产力。20年来，中国GDP的增长率始终保持在7%以上，平均增长率为9.8%，1949年中国经济总量为557亿人民币，1978年为3624亿人民币，1999年增为82054亿人民币(人均人民币6900余元)跃居世界第七位。创造了世界经济中一个大国持续发展的奇迹。这是中国改革开放的结果，也是地方政府体制改革推动了社会主义市场经济发展的结果。此外，地方政府体制改革有助减少政府行政管理的开支和向社会收取的公共管理费用。
晚清地方政府体制变革表现在两个方面：一是地方政府职能机构发生了结构与功能上的重大调整，出现了由督抚主持设立的众多政府专职机构。在清代地方职官建制里，督抚衙门不设属官，缺乏必要的专职办事机构，无法应付军务、善后、洋务等纷至沓来的众多地方事务。故而，太平军兴以后，在中央对地方控制能力减弱和督抚权力扩大的情况下，督抚开始因时制宜，依据地方政务之需要，设立各类专职新机构，分管地方紧要政务。其中，两江总督曾国藩、直隶总督李鸿章建立的地方政府体系最为完备，也最具能量，不仅牢牢控制了辖区要政，更影响全国政局。晚清地方官僚体制变革的另一个重要方面，是各省督抚突破了中央集权的人事管理体制，采用委员差遣制，自主选用人员，自行委任他们管理各新设地方机构，中央政府无从过问。这是近代地方人事管理制度的重大变化。
二、对清末中国地方政府体制改革的评价
晚清地方政府体制演变的过程，是自太平军兴以后，由于中央政府没能及时进行地方行政体制改革，使得以曾国藩、胡林翼、李鸿章、张之洞、袁世凯为代表的各省督抚，作为地方政府最高行政长官，担当了建立新的地方政府体制的责任。他们出于适应中国近代化社会发展的客观需要和维护扩张个人权力的主观目的，自行摸索地方行政体制改革经验，逐步建立了新的地方政府体系，在较长的历史时段内担当起了经管各项地方新政事务的责任，造成了晚清地方政治格局中新旧两套政府体制并行的局面。在清末地方官制改革过程中，清廷虽然试图归并这两套政府体系，建立中央集权的近代化地方行政体制，但是由于没能协调好统治阶级内部的利益关系，最终未能处理好这一问题。其政治后果又影响到民国政局之演变。民国年间，各省地方自治与军阀势力的兴起，与之都存在着体制上的紧密关联。
三是关于决策和执行分立的问题。在中国现行地方行政体制里，行政决策权与行政执行权高度合一。行政执行的时候，是厅(局)长—处长—科长(或局长—科长—股长);行政决策的时候，是科长—处长—厅(局)长(或股长—科长—局长)，虽然方向相反，班底却全然一致。决策与执行的合一使行政部门往往自己决策自己执行，容易在决策阶段就为执行阶段预先设定了部门利益，使地方行政决策偏离了公共利益，带有明显的部门利益色彩。因此，人们常见政府的许多“三乱”行为都是有政府规章、决定等规范性文件作为后盾的，“依法行政”往往变成了“依法打架”，越是强调依法行政，行政协调的任务就越重。
中国地方政府体制改革的重点是，下放权力，转变职能。1978年12月召开的中共十一届三中全会《公报》指出：现在我国管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方(政府)和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营自主权。从80年代初开始，中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。中央政府主要掌握国民经济的重大决策权，即宏观调控权，包括货币的发行，基准利率的确定，汇率的调节和重要税种税率的调整等，以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制订地方性法规或政策;通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动;运用地方资源，促进本区域经济和社会进步，特别是推动直接为公众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展。通过中央政府向地方政府逐级下放权力，不仅从经济利益、权力责任方面大大调动了地方特别是基层政府的积极性，而且使政府权力设置、事权划分更加科学、合理，适应了中国这样一个幅员辽阔的大国、各地千差万别的国情和当前瞬息万变的国际竞争形势。