推进PPP应遵循五大原则及下一步PPP工作重点

2017中国PPP投资创新论坛7月22日在上海召开。

财政部PPP中心主任焦小平表示，PPP的发展应遵循五项原则，包括提高透明度，财政部今年将发布年度PPP市场透明度报告。

从上个世纪80年代末到今天，第一个PPP项目是引进外资项目，当时在政府缺资金的情况下，将PPP作为一种融资手段，这在2013年前是主流，这是一个客观发展的历史阶段。

大概到2013年以后，特别是十八届三中全会，提出国家治理体系，中华民族要实现伟大复兴，依法治国，发挥市场决定性作用，改革更加强调顶层设计和系统性，已经成为今后中国经济发展的主要纲领。

在经济发展中，一个是竞争领域，以市场为主的，一个是公共服务领域如何发展。

传统认为公共服务领域是政府的事，政府的事就是政府包打天下，建设、运营，一切公共服务都是政府的，既是规则的制定人，又是供应商，也是监管人，但这是粗放的发展模式。

我们公共产品不足，过去是出行难，现在上学难、看病难，我想这个难是需求没有得到满足，并不是市场没有能力，更多是因为我们机制管制的问题，没有让市场的活力得到释放。

第二个问题是我们过去的公共产品供应的效率问题，比如基础建设领域的豆腐渣等问题长期得不到解决。

长期得不到解决的问题绝对不是简单的管理问题，而是机制体制的问题。

在公共产品领域，这种粗放发展的问题在全面改革的主题下如何进行改革？我想必须按照经济体制改革核心是处理政府跟市场的关系，政府要转型，不能做全能政府，要做规则的制定人和监管人，市场的事坚决放给市场做。

站在这种大的背景下，把PPP进行一次全面提升的改革，它是全面深化改革的一部分，是供给侧改革的一部分，它的核心在于打破垄断，放宽准入，引进竞争，鼓励创新。

这是一个大的问题。

PPP在过去的三年改革中，按照全面改革的思路取得了三项成绩：
第一，我们初步建立了一个集法律、政策、活动、指南、标准五位一体的制度体系。

这个体系解决了过去改革的政策能落地，有流程管理、节点管理、标准
管理，而且政策可执行、可操作，并且具有延展性。

我们的改革就是在引进国际先进经验上，立足中国的国情，立足我们目前转型发展阶段的基本要求，设计一套制度。

这个制度体现在三个层面：第一它是国家治理的工具，第二它是国家政策机制转型的工具，第三它才是和西方相融合的一部分，是一个提质增效，以物有所值为目标的一种管理方式，这是第一个。

目前这个制度已经受到联合国和世界银行的肯定，既有国内的可执行性又有国际的通用性，下一步在“一带一路”
中作为中国的制度输出和在参与全球治理中会发挥很大的作用。

第二个方面，PPP的优势。

有政府实践的成果，能不能落地，能不能开花，能不能结果？老百姓能不能真正获得它？我想第二个成果就是初步建立一个全国统一的、规范的、透明的PPP大市场。

这个大市场的规模，可以说是全球最大的PPP市场，虽然我们在市场中有一些不规范的东西，有一些水分，但是无论从质量、数量、规模、范围和影响度，在全球是第一的。

第三个方面，PPP是一个改革的工具，融资是它其中一个职能。

在目前全面改革起步阶段，PPP改革就肩负着先行先试的重任。

大家都知道，现在PPP顶层设计的问题、立法的问题在过程中都存在。

在这种复杂层面下，PPP奋力前行，PPP的改革牵引了其他的改革。

比如PPP推动财政体制的改革，让民营企业不受换人、换届之困扰，让支付机制继续和政府的钱袋子联系起来，只有和政府钱袋子联系起来资本才相信。

目前已经把政府的支付责任纳入中期财政规划，纳入到年度预算。

中期规划是三年，但并不是说三年政府就不算数了，就像目前房子产权是70年，并不是说70年以后就不具备再具有产权的意义。

另一个方面，PPP全生命周期的管理。

现在我们把设计、建设、运营、维护一体化。

过去我们都是分割、分散，过去的体制不可能实现整体优化、结果优化，正因为这种全生命周期的管理，让PPP项目比传统的方式至少优化30%以
上， 100亿的项目优化30%就是30个亿。

政府有钱，但并没有可以随意花老百姓任何钱的权力，提质增效仍然是政府为人民服务的一个主要目标。

这一点PPP 的改革促进了财政体制的改革、放管服的改革和投融资的改革。

目前来说PPP取得了三大成效，但也面临巨大的挑战，这次重点讲几点：
第一，就PPP市场本身来说，PPP要发展必须要按规律办事，必须要做真事，但是PPP发展起来了，也出现了一些乱象，也出现林子大鸟也多。

比如很多地方政府还依然把PPP当做一个融资手段，政府大包大揽，违反《预算法》，PPP 根本的风险分配机制没有发挥，没有风险分配怎么做到权责明晰？怎么做到让专业的人做专业的事？怎么做到为结果负责？
第二，PPP是一个积极的财政政策，但是财政政策是有度的，如果一辆车没有刹车是非常危险的。

所以我们积极的财政政策上了一个龙头，就是10%的财政可承受能力，但是地方变相逃避管理的也有。

当然10%的问题，特别是在财政部87号文和50号文下发以后，后门关死了，斜路、歪路关死了，如何进行适应和调整，而且管理机制的调整，这些财政部都在研究。

第三个问题，现在不纯粹的PPP很多。

积极的财政政策应该是可控的、可持续的，不是无度的，如果无度无规范的发展，财政的风险，包括08年以来地方债务风险还没有化解，将来我们又会增加新的伤疤，这一步绝对不能做。

我希望社会资本、各地政府，还有一些金融机构不要再抱幻想，对《预算法》的维护，对金融风险的维护是坚定不移的，而且这种力度会越来越大，所以大家要做真的PPP.
下一步PPP的一些重点工作：
第一个问题，PPP一定要坚持物有所值。

PPP为什么要搞改革？PPP的价值观核心就是PPP的物有所值，PPP的理念也是一种评估方法，因为通过物有所值才能把传统方式和新的方式进行比较分析，才能择优取项目，找最优的方案。

物有所值社会上有不同看法，但是PPP不提物有所值，在国际上我们没有交流的共同语言基础。

物有所值就是提质增效，也就是把经济发展的质量和效益放到第一位，这个是第一位的，是要有工具、有政策、有机制来操作、来护航。

所以这一条大家一定要强调，不管是政府侧、市场侧，一定要把效率放到第一位。

第二个问题，财政的评估。

PPP的刹车，像汽车一样，如果没有10%这个刹车，将来是不可持续的，会在将来给社会造成重大的负担和风险。

第三个问题，合同管理。

PPP落到最终落地的项目，政府和市场的关系都要按法律、按契约进行规范，政府、市场的边界、交易机制，包括项目执行、绩效付费，一定要牢牢把握。

PPP首先是一个民商法，政府和市场合作，政府就是甲方，市场就是乙方，严格按照合同规范来操作。

第四个问题，必须坚持绩效付费，如果我们不把绩效放在第一位，如何解决豆腐渣？如何解决超预算？如何解决社会资本长期的责任、权利和义务？如果做不到这一点，PPP全生命周期的管理是一句空话。

第五个问题，应该是公开透明管理。

公共服务是老百姓的事，政府是人民的服务员，市场是社会资本，也是公共服务的提供者，所有老百姓的事就要公开办，让老百姓满意，所以要规划公开、实施方法公开、物有所值公开、财政公开、活动公开，包括所有款项都应该公开，除非是国家机密和一些核心的法律要求不能公开，其他的都要逐步公开。

财政部今年正试图发布年度财政PPP市场透明度报告，希望这个透明度报告能做一个信号，做一个工具，使透明公开的事业不断发展。