财政竞争的基本概念及成因

一、财政竞争的基本概念及成因
（一）概念
在财政分权体制下，省以下地方政府作为一级独立的财政主体，税收立法权和自由裁量权相对缺失，而与此同时要承担相应的事权与支出责任。

在这样的背景下，省以下地方政府为了争取更多的诸如资本、企业、技术、人才和信息等有形或无形的流动性要素资源，不断利用有限的财政能力并且以财政和税收为主要手段进行相互竞争，以促进本地区经济社会的发展，改善本地公共服务水平和发展环境的自主性行为。

（二）成因
1、财政分权的职能
改革开放后，我国开始逐步确立较为分权的财政体制。

地方政府除了体现中央政府职能的在地方的细化和落实以外，同时也是地方社会的建设者和管理者，地方政府可以拥有独立的进行政策与目标的制定和执行的权力，在中央大方针允许的范围内自主的行使自己的职能，可以拥有一定的自由裁量权而不受中央政府的干预。

在分权体制下，地方政府的利益主体的意识得以强化，地方政府成为了地方利益的代表，追求地方利益的最大化是其竞争的出发点和落脚点。

为了本地区的经济发展、社会公众福利的改善，地方政府会着眼于有限经济资源与经济活动，争夺追求地方利益。

由于地方政府在制定和执行本地的发展政策的时候，常常面临多重目标的考虑，在这个过程中，非常容易遭遇到信息不完全、经济的波动性等“政府失灵”的难题。

此外，从客观上，地方政府的行为模式还在相当程度上取决于社会中的经济关系以及在长期的历史中人们脑海里根深蒂固的价值观念，比如“不患寡而患不均”的平均主义观念等等。

可见，有如此之多的限制条件，地方政府要想实现一系列的政策目标，必然要展开激烈的竞争，争夺有限的经济资源和经济活动以改善本地生存环境。

因而，地方政府间的支出竞争是在财政分权体制下的必然产物。

2、政府的自我激励
对于政府官员而言，其开展财政支出竞争的驱动力来自于自身升迁的政绩激励。

地方的综合发展水平能够使本地方在国家和区域发展体系中的处于突出地位，为本地区的发展赢得更多的话语权。

反过来，更多的话语权又有利于本地产生对外的影响力，形成品牌效应从而吸引更多的要素流入以促进本地经济社会的进一步发展。

从而在体现本地区地位的政治竞争中保持有利地位。

提升本地区的发展水平，不但能够创造更多的财政收入来源，也能使政治家本人获得良好的群众基础。

这两项在目前的政府官员的政治生涯中都关系巨大。

因此，许多地方政府特别是一些发达地区的地方政府，在这种激励机制下，通过自身的权力扩大公共支出以实现自身政治利益的最大化是一个必然的选择。

3、要素的自由流动需求
美国经济学家蒂布特提出了著名的“用脚投票”理论，在地区数目足够大且公共产品提供呈现多样化的时候，那么人们将基于自身的偏好选择定居的地点。

为使自己的效用最大化，总想在所有辖区范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合，当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化目标时，他们便会从别的地方迁移到该地辖区内定居，并接受和维护该辖区地方政府的管理。

这个过程就是“以足投票”。

“以足投票”的机制在本地公众和政府之间建立了一种谈判机制，这机制能够让政府和公众在各自的利益上达成共识。

当然，蒂布特模型是理想状态，有一系列的严格的假设约束：
1、要素可以自由流动，自由的移向满足其偏好程度最高的那个区域。

2、人们了解地区间的公共品情况不存在信息成本。

3、有数量庞大的地区可以让全体要素所有者（居民）选择。

4、完全不存在任何就业机会方面的约束或限制，确保人员的流动性
5、公共产品的提供或税收负担在各辖区之间不存在任何外部效应。

6、各辖区都能以最低的平均成本实现本地公共产品的提供。

在这样的前提下，人们就会像选购商品一样选择自己满意的区域去居住。

因此，各个地方政府为了留住自己区域内的居民，并且吸引外区的居民来定居，会争相采取各种措施，使居民认可本辖区的公共产品和服务的质量。

尽管蒂布特模型的条件在现实中很难具备，比如，辖区之间公共产品外部性非常普遍；人们为了了解各地区税收和公共产品信息，需要花费一定的（甚至是高昂的）成本；人口流动并非完全无限制，它会受到就业机会、历史文化、地理位置、气候条件、迁移成本等因素的影响。

但是，它仍然给人们一个这样的启示：人员的流动性可以促使地方政府保持足够地竞争意识，从而致力于本地方公共产品供给水平的提高。

二、财政竞争的表现形式
1、税收竞争
税收竞争,特别是处于经济发展初级阶段的税收竞争,主要表现为对有关企业的税收竞争,如企业所得税的竞争,企业各种消费税、营业税的竞争,增值税的竞争等。

税收竞争的目的是减轻企业的税收负担,降低企业的生产成本,最终降低产品价格,扩大产品的销售量,最大限度地获取利润。

这种竞争的实质是价格竞争,竞争的结果是降低私人产品的价格,以产品的低价来获得竞争优势。

价格的竞争虽然在经济发展的初级阶段是主要的竞争形式,它与满足人们较低层次的需求相适应。

2、财政支出竞争
随着经济的发展,人们生活水平的提高,生活方式的改变,人们的需求结构会发生变化,对公共产品的需求将愈来愈大,只有税收的竞争已经不够了以满足人们较高层次需求的公共产品的竞争将逐步受到重视。

这主要体现在一个地区的环境建设、教育质量、社会安全、城市公共设施、公共卫生、投资环境、法制环境等方面。

同时,随着一个社会民主化程度的提高,当地方官员们的政绩考核以是否满足本地区社会成员的利益来衡量时,财政支出竞争的压力将愈来愈大。

这种对公共产品的竞争压力要求政府低成本地提供优质的公共产品。

从我国各地的情况看,税收竞争和支出竞争的现象同时存在,但对于发达地区来说,显然它们将会更加重视支出方面的竞争。

因为提供优质的公共产品和公共服务比低税更加吸引资源和要素的流人。

税收竞争会造成税负不公、公共品和公共服务的供给不足，尤其是在我国税收制度不断完善的今天，地方政府利用税收优惠的空间也越来越小。

而通过财政支出竞争的方式了，不仅可以为本地区提供更多、更优质的公共品和公共服务，提高本地区居民的效用,而且还能够吸引本地区之外的要素资源流动到本地区，从而加快本地区的经济发展，为本地区提供更加充实的税源,形成良好的支出竞争循环。

3、地方政府财政竞争影响财政支出结构
一方面，市场经济体制的建立使得生产要素的相对自由流动成为可能,而财政分权体制的实施则赋予了地方政府更多自主的权力,使得地方政府有能力去获取流动的生产要素。

于是在当前更多基于GDP增长的考核和官员晋升的“标尺竞争”机制下，地方政府就具有了独特的“双重任务”，一方面是促进社会进步,加快发展本地经济，不断壮大本地的GDP，向更高一级政府释放更强烈的政绩信号；另一方面,在维护地方利益的同时，地方政府官员也为了自身的利益积极获取各种资源，完成上一级政府给定的任务指标，这一“双重任务”的完成
必然要依靠财政支出来实现。

在一定时期内,稀缺的要素资源总量是一定的，你多利用一些那么我便要少利用一些，于是政府间的财政竞争就不可避免。

在税收竞争的局限性导致其円渐式微和预算管理约束软化的背景下,地方政府间的财政支出竞争便愈演愈烈。

另一方面,地方政府财政支出的竞争态势又反过来影响着地方政府的财政支出结构。

当前我国地方政府财政支出存在着重建设、轻民生的特点,就是因为经济建设所产生的无论是GDP还是社会效益并进而向上级政府所释放的政绩信号都要强于投资很多但见效缓慢的民生事务，因此地方政府在得到上级政府的嘉许或者官员在得到升迁后，下一任的政府官员们势必会遵循着前任们的升迁轨迹，依然会重复着重建设、轻民生的支出特点，从而使得经济建设的支出竞争愈演愈烈。

由此我们可以看出,财政竞争和财政支出结构之间的关系并不是单方面的,两者是相互影响的。

如果中央政府不给于地方政府足够的监督和约束，在财政支出竞争和失衡的财政支出结构的互相作用下，地方财政支出会越来越偏离其最优结构状
三、地方财政支出竞争的效应
（一）有效性：
1、对经济增长的影响：对生产要素流动的影响
财政支出的竞争对经济增长的影响，是通过对生产要素的流动来传递的。

作为最基本的两项生产要素，劳动力和资本总是选择流向高回报的地区。

所谓的高回报，其影响因素包含两层：一方面是由市场决定的要素收益，对于劳动力来说表现为工资薪金，对于资本来说表现为利息；另一方面也包括一些无法用经济指标衡量的因素，包括安全的社会治安环境，良好的人文素养，优越的自然环境，高效廉洁的政府行政等。

随着分税制体制改革后税收制度的日益完善，以往投资者以税收的优惠程度作为决策变量来选择投资领域、区域的做法已经渐渐变得不能适应变化。

现在投资者的投资策略更多考虑该地区的交通、水电、环境指标、地方政府的服务水平等，因为这些会直接或间接影响投资企业的运营成本、从而影响投资收益率。

首先，交通便利与否将会影响投资企业的运输成本，运输成本的高低又会影响产品的价格，而产品价格很大程度决定该产品的市场竞争力；其次，投资地区政府的行政效率，会直接影响投资企业申请、注册、投入运营的效率的，从而影响该投资企业能否迅速投入生产，产品能否迅速抢占市场。

对于劳动力所有者（即人口），劳动力在各地区之间的流动具有外在性，将会改变原有的劳动力地区分布，影响各地区劳动力的资源总量。

对于劳动力资源充裕的地区来说，劳动力的流出将会缓解就业压力；而对于劳动力资源贫乏的地区来说，劳动力的流入将会弥补其不足。

与此同时，劳动力的流动还伴随着技术和知识的流动。

社区越小，性质越相同，地方公共品符合当地所有居民需求的可能性越大。

由地方公共品提供水平造成的就业、生活环境，教育工资薪酬水平差异，进而影响到了劳动力的“用脚投票”。

因此，从总体来看，地方政府加大本地区财政支出以改善本地区公共产品的供给，必然能使资本和劳动力等要素从公共品供给水平较低的地区流向较高的地区。

通过改善本地区的交通、水电、自然环境、政府行政效率等方面的条件，以降低投资企业的运营成本，促使更多的资本流入本地，而投资的增多相应的创造了就业的机会，无疑也会对劳动力的流入产生吸引的效应。

特别的，在各地区普遍存在一般技能的劳动力过剩和高级专门人才极度不足的情况下，地方政府对劳动力资源的竞争将进一步加剧。

这种竞争表现为地方政府加大财政支持力度、鼓励和组织输出劳工、出台一系列优惠政策建立“人才引进计划”吸引高级专门人才。

以及限制本地区人才的外流等诸多方面。

此外，地方政府间支出竞争引起的劳动力流动又促进了各地方政府更加重视教育、重视人才的培养和使用。

2.、生产要素的配置对经济增长的推动
首先，支出竞争引起资本、劳动力的跨地区流动。

对某一地区来说，资本、劳动力的流入意味着投资的增长，而投资的增长会促进地区经济增长。

其次，为了在竞争中获胜，地方政府加大教育、科技方面的投入。

根据内生经济增长理论，教育是外溢性很强的公共品，教育投入是对知识的积累。

知识的非竞争性决定了一个人对知识的运用并不妨碍其他人对这种知识的运用，而且这种运用的成本相对较低，即知识具有外溢效应。

这种外溢效应和知识产生的递增生产力不仅使知识自身形成递增收益，而且使资本、劳动等其他要素也具有递增收益，从而会导致无约束的长期经济增长；地方政府加大科技投入会促进本地区的技术创新，从而通过本地区微观经济主体的经济活动，这种投资最终促进本地区的经济增长。

和资本、劳动力一样，技术进步也是经济增长的内在动力。

3、加快政府的制度创新。

地方政府间的竞争是一种知识和信息的发现过程,尤其是一种有关更优的制度知识的发现过程,它使人们通过不断试错发现更好的规则和制度(刘泰洪,2009)。

以我国改革开放以来的发展历程而言,从改革开放初期的深圳等经济特区的建立,到改革攻坚阶段的综合配套改革试验区,在改革遵循空间渐进的思路下,地方政府间进行着“政策实验一扩散”的模式,当某一地区通过采取一定的财政竞争策略而取得优势时,其他地区就会进行经验学习、仿效,并结合地区自身的特点创新性地发展出适合自己的发展道路。

在这个过程中,也许并不是所有的地方政府都具有创新精神,或者是主动创新的意识,但是由于部分地区竞争策略的成功而带来的地区经济腾飞和相关官员升迁的激励,迫使地方政府的官员不得不加入到创新的行列中來。

而制度的不断创新带来的是对旧有体制的变革甚至抛弃,从而促进了更好的体制的产生。

（二）财政竞争经济效应的无效性
1、地方政府之间的差距越来越大
在经济发达地区，财政资金较充裕，用在教科文卫、基础设施、社会保障等支出项目上的资金相对较多，使得这些地区的无论是道路、环境卫生等基础设施，还是政府官员的行政效率、地区形象等投资软环境都处于很高的水平。

因此，相比经济欠发达地区，这些地区无论是对资本还是劳动力都具有较强的吸引力，成为资源和要素的主要流入地。

但是，资本的跨地区流动会形成这样的问题：富的越富，穷的越穷的两极分化现象。

越是富裕的地方政府，就越是能够提供更多或更优质的地方公共品，就越能吸引资本和高素质的劳动力的流入。

当一个地方拥有雄厚的资本和优秀人才储备后，增加税基，使得地方政府获得更多的财政收入，这样使得地方政府又有充足资金改善本辖区公共品供给水平，这样就形成了经济发展的良性循环；相比，贫穷的地方政府易形成经济发展的恶性循环。

这对于地方与中央经济协调发展来说是不利的，也不利于社会的稳定。

2、地方基础设施重复建设和产业趋同在单纯追求辖区预算收入最大化时，各个地方竞相进入同一行业或一拥而上从事某个国家重点项目，从而导致各地区严重的重复建设。

这主要表现在产业重复建设和基础设施重复建设两个方面。

迄今为止，我国产业重复建设大致经历了三个阶段：
第一个阶段开始于20 世纪80 年代，全国各地大上彩电、冰箱等生产线，10年间，全国共出现彩电生产企业超过百家，彩电业总投资达280 亿元。

第二个阶段是20 世纪90 年代开始，全国各地纷纷投资汽车、水泥、钢铁等行业，形成新的重复建设浪潮。

第三个阶段是21 世纪以来，全国各地大上电子信息、新材料、生物医药工程等为代表的“高新”项目，结果导致高科技领域的低水平重复建设和低层次恶性竞争加剧。

基础设施重复建设，本来是属于多余和不必要的建设。

但由于我国地方政府存在着强烈的政绩激励，因而很多地方政府在是脱离本地经济社会发展水平和财政，过分超前地上马建设基础设施，由此造成资源的严重浪费。

此外，在决定项目的时候常常缺乏科学的区位优势判断和决策，不注重研究区位比较优势，从而做到扬长避短。

而是盲目发展一些“热门”但非本地优势产业。

这不但导致了财政资金的低效率使用，也导致该行业生产能力过剩，更不利于区域之间的规经济和范围经济的发挥。

重复建设或产业趋同导致资源消耗和浪费极大、环境破坏严重、竞争力弱化、技术水平低下，甚至会导致企业的破产或产业重组，最终阻碍产业升级和经济增长方式的转变。

无论从微观上还是宏观上都严重影响了社会资源的优化配置。

3、地方保护主义思想的影响
地方政府为实现财政支出竞争的目的，选择有利于本地区经济利益的保护性制度和政策，加之在目前的体制下，而地方人大作为低昂最高权力机关，其制度安排也是以地方利益最大化为目标。

这样，地方政府也会以地方性法规的形式，为实施地方保护主义提供法律支持。

一方面，其结果虽然是地方政府封锁本地市场，保护本地的企业与产品，但同时也使得本地企业缺乏竞争力和危机感，久而久之将丧失创新的动力，最终走向没落；另一方面，地方市场分割导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置，严重妨碍国内统一市场体系的形成，造成国民的福利损失。

4、财政支出的资金负担的分析
地方政府间财政竞争发展到支出竞争的高级阶段，是通过公共产品和服务的提供来对地方的经济社会多方面产生影响的。

公共产品的享用是需要支付一定的价格作为成本补偿的，而补偿的主要来源就是纳税人所支付的税金和其他费用。

当然，地方政府在开展财政支出竞争的时候，面对庞大的资金需要，税费收入常常不能满足，通常的情况是政府将利用自身的信誉来进行融资，相应的政府作为举债方产生了政府债务负担。

5、财政支出效率低下和支出结构异化。

分税制改革后,地方政府获得了更多自主的权利,同时地方政府承担的责任也增加了,地方政支出占全国财政支出的比重大大增加。

在财政支出竞争提高了公共品和公共服务的数量的同时,财政支出的效率低下问题也愈发突出。

在当前,我国的地方政府财政支出往往是山地方官员的个人意志决定的,缺乏对财政支出效益的衡量方法,支出政策可能无法反映公众的真实偏好,造成支出的效率低下。

另一方面,由于资源的稀缺性,地方政府在财政支出方向上往往顾此失彼,导致支出结构异化
四、规范地方财政支出竞争的对策建议
(1)明确地方政府职能,规范地方财政支出制度
尽管从改革开放以后,我国在经济体制、预算体制等方面做了诸多变革,政府职能逐步确立,但在一系列体制变革的过程中,中央与地方间的支出责任划分一直缺乏明确的法律界定,有关法律的规定仅仅限于原则性规范,缺乏对各级政府具体的支出责任的明确划分。

因此,中国需要改革财政支出体制,规范政府间财政关系以清晰界定财政支出制度,这样才能在不同地区之间实现公共支出的均等化,消除财政支出上的水平差异。

(2)改革地方官员政绩考核机制,建立基本公共服务均等化绩效考核机制
当前我国地方政府财政支出存在着重视经济建设而轻视科教文卫等基本公共服务的现
状,这种财政支出结构的异化,正是根源于我国从上个世纪80年代开始的以GDP增长为核心的官员考核和升迁机制。

这一体制在前期取得了一定的成就,但也逐渐暴露出了一系列问题。

在当前大力推进可持续发展的背景下,合理的考核指标不应该仅仅只是经济增长速度,而是应该包含社会服务、教育、医疗、卫生、文化、环境等的综合政绩考核体系,这一综合体系应该将基本公共服务均等化作为目标,以推进社会基本平等,实现人人共享改革开放成果。

(3)推进政治体制改革,加速民主化进程
当前我国财政决策过程的透明度正在不断增加,但与有效监督的要求相比还有一定距离。

因此,要使财政竞争的决策更加透明,更加民主,就必须发挥辖区居民“自下而上”的监督机制,充分发挥人民代表大会的监督职能。

因此,在我国经济体制不断改革的同时,也必须切实推进政治体制的变革,调动辖区居民的参政意识和积极性,让民众真正成为监督地方政府财政行为的力量,让地方官员面临的不仅仅是简单的对上负责。

(4)健全转移支付制度,加强省际间的借鉴和学习
当前我国财政支出存在着明显的区域结构差异,针对这一现状,国家应该健全转移支付制度,在综合考量各地区的税收、现有公共服务和地区间特征等因素的基础上,实施更加公平和规范的转移支付制度。

转移支付的目标应该是实现各地区之间基本公共服务的均等化,应该更倾向于经济欠发达地区,特别是实现这些地区基础设施和教育、医疗、卫生等关键性公共服务的地区均等化,改善其经济环境,从而吸引更多要素流入,加快经济发展。

另一方面,在实行以资金转移为主体的转移支付的同时,也应该加强省际间人汴和成功经验的交流学习。

尽管各个地区之间存在着很多差异,但地区间加快经济发展、促进社会进步的目标是共同的,发展较好较快地区的成功经验仍然是值得相对落后地区借鉴的。

在财政支出结构方面,财政支出效率表现较差的省份可以吸取效率有效省份的良好经验,从而不断改善支出效率,优化支出结构。