论海洋资源权属制度创新

论海洋资源权属制度创新
程功舜
【摘要】我国海洋资源权属制度主要包括海洋资源所有权制度和海洋资源使用权制度.海洋资源法应以物权法为理论基础,根据海洋资源所特有的经济属性和生态属性,以可持续发展观为指导,构建我国的海洋资源权属制度.
【期刊名称】《广西政法管理干部学院学报》
【年(卷),期】2010(025)005
【总页数】4页(P26-29)
【关键词】环境法;海洋资源;权属制度;创新
【作者】程功舜
【作者单位】广东海洋大学法学院,广东,湛江,524088
【正文语种】中文
【中图分类】DF469
海洋资源权属制度是关于海洋资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列法律规范和原则的总称。

海洋资源权属制度是关系海洋资源利用与保护的一个关键问题,权属不清、权利人错位是造成海洋资源破坏性开发利用的主要原因。

[1]作为人类赖以生存与发展的基本条件,许多海洋资源都是民法中的物或财产,因而海洋资源法应以物权法为理论基础构建海洋资源权属制度。

但随着人类对海洋生态环境认识的深入,海洋资源的生态价值日益受到重视,在海洋资源法中贯彻生态安全原则,以可持续发展观为指导重新构建我国的海洋资源权属制度已成为共识。

所谓自然资源,是能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然要素,[2]是一个动态的概念,信息、技术和相对稀缺性的变化都能将原先没有价值的自然物质或自然能量变成宝贵的资源。

[3]海洋资源是自然资源的重要组成部分,与自然资源是属种关系。

海洋资源是指在一定的经济技术条件下,海洋中的一切对人类有用或有使用价值的物质和能量。

[4]按照我国1994年7月发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》的表述,海洋资源是指赋存于海洋环境中可以被人类利用的物质和能量以及与海洋开发有关的海洋空间,按其属性可分为海洋生物资源、海底矿产资源、海水资源、海洋能与海洋空间资源。

[5]从法律视角来看,物是指在法律关系中可以作为民事权利对象的物品或其他物质财富,[6]因此,海洋资源是指在人们开发、利用、保护被人类发现的有用途和有价值的海洋物质的活动中形成的权利义务关系的客体。

根据不同的标准可以对海洋资源作不同的分类。

以海洋资源是否具有生命特征为标准,可以将海洋资源分为海洋生物资源和海洋非生物资源;以海洋资源是否能更新和恢复,可以将海洋资源分为可再生海洋资源和不可再生海洋资源;以海洋产业划分的标准,可以将海洋资源分为海洋生物资源、海洋矿产资源、海水资源、海洋空间资源、海洋能源资源和海洋旅游资源;从物权法的角度来看,我们可以将海洋资源分为海域资源、海洋矿产资源、海水资源、海岛资源和海洋生物资源。

所有权是指财产所有权人依法按照自己的意志通过对其所有物进行占有、使用、收益和处分等方式,独占性支配其所有物并排斥他人干涉的永久性权利。

[7]因此,海洋资源所有权是指所有权人依法对海洋资源进行排他性的占有、使用、收益、处分的权利。

海洋资源所有权制度是规定海洋资源所有权的主体、客体、内容及行使规则等问题的一系列法律规范的总称。

海洋资源能够进入法律的调整范围的根本原因在于其具有稀缺性和有用性。

但是,在海洋资源市场化、法治化的过程中,我国海洋资源所有权制度暴露出一系列弊
端:(1)宪法中没有明确规定海洋资源归谁所有。

宪法对自然资源所有权的规定中没有明确列举“海洋资源”,学者大多是通过类推的方式参照陆上资源的相关规定认为绝大多数海洋资源归国家所有,只有少量海洋资源归集体所有;(2)海洋资源所有权主体虚化。

按照我国自然资源所有权的公有属性,海洋资源所有权的主体只能是国家或集体。

但国家不是一个实体机构,其权利义务需要通过授权等方式转嫁到其他可以行使权利履行义务的主体方可有效,可以说我国采用的是一元制下的“单一代表、分级行使”的制度。

[8]即海洋资源的所有权只能由国务院代表国家行使,但是在海洋资源的具体经营、管理上,国务院可以直接行使有关权利,也可以授权地方各级人民政府行使有关权利。

又由于我国现行立法并未对国务院与地方各级人民政府之间如何行使自然资源所有权的权利做出明确规定,导致各级政府之间权利边界模糊,当权利行使存在利益时都想插手,一旦出现问题就互相推诿。

此外,作为海洋资源所有权的其中一个主体——“集体”应如何界定,法律也没有给予明确规定。

(3)国家作为私法主体对海洋资源行使所有权与国家作为公法主体对海洋资源行使行政管理权的角色经常错位。

从实践来看,尽管国家所有权和国家行政管理权常常很难严格分离,国家所有权的行使往往也要借助于行政机关行使行政管理权的活动来实现,[9]但是海洋资源国家所有权制度应以物权法为理论基础来构建,而不是以公法理论为基础构建,海洋资源国家所有权应是一项民事权利,而不是公权利。

海洋资源使用权,是指为保证海洋资源的有效和可持续利用,非所有权人依据法律规定对海洋资源享有的占用、使用、收益和有限处分的权利。

海洋资源使用权是在海洋资源所有权的基础上派生出来的一种权利,也就是说海洋资源使用权是依据海洋资源所有权的存在而存在,没有海洋资源所有权就没有海洋资源使用权。

但是,如果法律仅单纯规定海洋资源的国家所有权制度,不设立海洋资源使用权,则海洋资源很难真正为所有者带来利益。

由于我国海洋资源法制建设相对滞后,缺乏具有较强综合性的海洋资源法律,[10]因
此,当前我国海洋资源使用权的相关规定散见于海域使用管理法、矿产资源法及海岛保护法等单行法中,可以说现阶段我国海洋资源使用权制度尚不完善,在海洋资源的使用过程中存在“寻租和创租”行为,造成海洋环境污染严重,国有资产的大量流失、资源产权化管理效率低等一系列问题。

随着社会生产力的不断发展和人类开发利用海洋资源的规模不断扩大,海洋环境污染日益严重,人类生存和发展所需的海洋生态环境处于不安全状态。

环境恶化、资源枯竭已成为当代人类发展不可逾越的难题。

传统所有权绝对的资源物权制度,在人类利用海洋资源的活动与海洋自然环境的自身运行之间的矛盾日益激化的情况下,既不能实现社会秩序与自然秩序的协调,也无法实现人与自然的和谐。

虽然国家是社会公共利益的体现,海洋资源国家所有权制度也在相当程度上有利于环境保护。

但是,无论是宣布一切环境资源的公有,还是对所有权以保护公共利益为由,附加容忍他人侵害的义务、于一定限度内不行使其权能的义务、为一定积极行为的义务,都不能解决物权制度与环境保护的两个根本矛盾:一是所有权对物的私人支配属性与环境资源的公共性矛盾;二是所有权对物的代内分配与环境资源代际分配的矛盾。

[11]于是,人和环境自然协调发展的物权理念得以产生并得到认可。

[12]
基于环境法视野下的海洋资源权属制度理念的核心是海洋资源所有权及使用权的运行要兼顾人类利益和海洋生态、当代人权利和后代人利益之间的平衡,注重可持续发展,具体来说,包括以下内容:(1)义务本位。

权利和义务是法律的基本构成要素,本位是决定权利、义务的出发点。

在权利义务的关系上,如以权利为本位,以权利为出发点,则为权利本位论;如果以义务为本位,则为义务本位论。

权利本位是目前我国多数法律设置权利义务关系的理论要求。

然而,为有效保护海洋资源,需要倡导义务本位,在进行海洋资源立法时,以禁令、义务的方式设置一系列指向海洋资源的义务,构建一个完整的保护海洋资源的义务体系。

当然强调海洋资源立法的义务本位并不表明在海洋资源立法中不设定权利性条款,只不过设定权利性条款的最终目的是为了
促进整个海洋资源法律关系主体的义务履行;(2)环境正义。

正义是法的价值追求中的永恒目标,博登海默说“正义有着一张普洛透斯似的脸,变幻无常,随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌”,[13]亚里士多德说“正义以公共利益为依归”,[14]海洋资源权属制度立法中的环境正义是指既要关注人类利益,也要关注人与自然的和谐,既要照顾代内公平,也要照顾代际公平最终解决海洋资源占有和分配不公的问题,实现海洋资源最佳配置;(3)此外,生态安全、社会本位等理念也是海洋资源权属制度立法的应有之义。

首先,在当前情况下,完善我国海洋资源所有权制度只能采用渐进式的改良方式。

那种认为“只有自然资源国家所有权交易制度的安排才是中国自然资源产权制度从计划经济走向市场经济的必由之路”[15]的想法是不切现实的。

只有在坚持海洋资源国家所有的前提下,通过进一步明确海洋资源所有权的物权属性,设立与海洋资源的管理机关相分离的国家海洋资源所有权代表主体,把国家对海洋资源的行政管理权和对海洋资源的所有权进行剥离。

确保该所有权代表主体在行使海洋资源所有权时,其身份与私所有权的所有者的私法身份并没有区别,都是平等的民事主体。

其次,建立海洋资源物权流转制度。

规范物权的动态关系,即各种物权的变动是传统物权法的基本任务之一。

[16]既然海洋资源法对海洋资源权属制度的构建应以物权理论为基础,那么海洋资源权属制度无疑应建立海洋资源物权流转制度。

鉴于我国海洋资源所有权交易不具现实性,我国的海洋资源物权流转制度应是以海洋资源使用权的交易为核心。

虽然我国目前一些海洋资源单行立法已允许国家作为海洋资源的所有权主体通过设定海洋资源使用权并通过划拨、拍卖等方式出让使用权,但是相关法律却未对从国家手中取得的海洋资源使用权是否可以再转让做出明确规定,这造成海洋资源使用权再转让困难。

为此,应通过立法明确规定只要海洋资源使用权的再转让不会破坏海洋生态环境,且不会阻碍社会公共利益的实现,就应允许。

再次,建立海洋资源使用权登记制度。

基于物权的排他性和对世性,当物权发生变动
时,为保证交易安全,保障物权秩序的客观公正性,物权法规定了物权变动的公示原则。

由于大多数海洋资源都属于不动产,因而海洋资源立法应对那些属于不动产物权的
海洋资源物权建立登记制度。

不管谁以何种方式从国家手中取得相关海洋资源的使用权后,都应当在指定登记机关的登记簿上予以登记。

另外,为保证交易第三人的安全,海洋资源使用权的再转让也必须登记。

海洋资源使用权一经登记即具有法律效力,任何单位(包括国家)和个人不得侵害使用权主体的合法权益。

最后,重视海洋资源权属制度的生态化。

法律生态化是基于可持续发展、人与自然
和谐发展的基本理念,以环境公平和环境正义等为主要价值取向,而在新形势、新时
代背景下为应对环境生态危机而产生的一种法律变革。

它旨在完善现行法律,推行
绿色法律在整个法律体系中的作用,从而积极推进生态环境保护。

[17]由于海洋资
源权属的复杂性——涉及各种错综复杂的行政关系、经济关系、社会关系、区域
关系和生态关系,[18]所以,海洋资源权属制度应作出一系列有利于环境和环境保护
的规定,主要是通过对海洋资源使用权的行使做出有利于海洋生态环境的限制的表
现形式来实现。

海洋资源因其一方面是能为人力所支配并且能满足人类某种需要具有稀缺性的物质对象,所以可以成为物权的客体。

但是另一方面因其承载了太多的社会功能和环境
价值,所以其不同于一般的物,因此为保持其可持续发展与实现社会公共利益,又不能完全用传统私法的物权制度对海洋资源权属制度进行阐释。

海洋资源权属制度的创新必须兼顾其物权属性与环境保护价值,努力构建一个尊重海洋生态价值,平衡海洋
环境利益,坚持可持续发展的海洋资源权属制度。

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