试论户籍制度改革与公民基本权利

陈婷（1993—），女，硕士，研究方向：宪法学。

杨雄壬（1990—），男，硕士，研究方向：宪法学。

试论户籍制度改革与公民基本权利
陈婷1杨雄壬2
（福建师范大学法学院，福建
福州
350117）
摘要:户籍制度改革,有利于实现公民的文化、经济社会权益平等、完善政治参与权及保障公民迁徙自
由。

该文从我国二元户籍制度所带来的问题入手,谈论户籍制度改革的必要性以及其对于公民基本权利的改变。

户籍制度改革保障了宪法所要求的平等、公平、自由等公民基本权利,具有划时代的重要意义。

关键词:户籍改革;公民基本权利中图分类号:DF 2
文献标识码:A
文章编号:2095-3771(2018)02-0055-04
集宁师范学院学报/Mar.2018/No.2
“传统户籍制度是与土地直接联系的,以家
庭为本位的人口管理方式。

现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益,以个人为本位的人口管理方式。

”[1]当代中国的户籍制度深深地刻上了计划经济体制的烙印,陈旧的二元户籍模式的弊端日渐显现。

因此,2014年7月30日,国务院就户籍制度改革颁布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》,此次的户籍制度改革,是形势倒逼改革的结果。

一、新中国户籍制度的形成及其影响回顾中国几千年封建王朝的统治,不难发现,统治阶级无一例外的运用户籍制度将劳动者紧紧的束缚住,并把人分为三六九等,形成了森严的等级制度以维护其封建统治。

新中国成立后,户籍制度作为一项重要的制度,在人口登记、户籍管理、资源和利益等分配方面发挥着极其重要的作用。

上世纪50年代,中国政府针对户籍方面的内容颁布了一系列的规定,将人口分为非农业户口和农业户口,严格地限制了人口的自由流动,这标志着我国城乡二元结构的户籍制度的形
成。

[2]
随着我国市场经济体制的确立及改革开放
的深度和广度的推进,现有的户籍制度对社会的负面影响也渐渐显现,集中体现在资源分配、社会公正、歧视性待遇等方面,主要包括:(1)针对单一的个体而言,户籍制度犹如一堵无形的墙,看不见、摸不着,但是正是因为这堵墙,将公民分成了不同的“等级”,造成了不平等的地位。

而这种“不平等”不是源于个人的学识、品行、能力等,而是取决于先天的户口性质。

(2)针对整个社会而言,户籍制度加剧了资源之间的不平等配置,劳动力等的自由流动受到限制。

(3)从公平公正角度看,户籍制度在一定程度上加剧了社会的不公平,不同的户籍享受着不同待遇、福利等,形成一种社会差别。

[3]
十八届三中全会公报上明确指出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”,户籍制度改革对于打破城乡二元结构,在观念和形式上消除歧视具有重要意义。

二、户籍制度改革与公民基本权利
(一)有利于实现公民文化、经济社会权益的平等
“农业户口”与“非农业户口”的户籍身份将
55··
在此次户籍制度的改革中被打破,统一定义为居民,在一定程度上保障了外来人口在文化、经济及社会权益上享受着与城市居民平等的地位。

1.保障文化权益的平等
《中华人民共和国义务教育法》第二条明确规定国家实行九年义务教育制度,其目的是为了保障公民平等的受教育机会。

但由于经济发展不平衡,各地区尤其城乡之间的教育资源分配不均,城乡户籍差别的意识深深印刻在部分人的思想之中,加之流动人口的户口由于户籍制度的限制无法“跟随人的迁移而迁移”,子女教育困难成为很多进城务工人员的困扰。

小学入学难、无法正常参加高考等问题的出现,有很大部分是因为户籍制度受限的原因,接受教育的权利往往会因离开了自己出生的户口所在地而使其受到阻碍。

许多地方以法律法规的形式将因户籍制度存在而产生不平等教育予以制度化、合理化,这使得人们在潜意识里认可了这种现象。

在对待移民子女入学问题上,美国的教育基本是免费的,中小学和高等教育系统的维持主要由各地方州政府负担。

美国仅2011-2012年度1.1万亿的教育支出中,来自联邦政府以外的拨款就高达87.7%。

当然,中国的具体情况与美国不同,并不意味着要对美国的制度照搬照抄,但美国为教育平等所作出的努力确实值得我们肯定和学习的。

在中国,区分户籍所在地来歧视外来子女,以及一系列歧视性政策,拒绝向外来子女提供平等的受教育权却实实在在地伤害了教育公平。

此次改革户籍制度,让农民工子女不再负担“农业户口”的重担,降低了农民工子女在迁入地的公办学校就读的门槛。

改革户籍制度,不仅对受教育权利的保障起到了促进作用,而且使得教育资源配置得到公平体现。

符合宪法所倡导的公平正义,突出了“以人为本”的人文精神,即应该保障每个人的安全和自由平等权利,以及整个社会的秩序稳定。

2.保障经济、社会权益的公平
保障公民的平等就业权利是国家的义务,越来越多的农民工选择出外寻找工作,而二元户籍制度不利于农民工在城市的就业。

例如,上海市曾规定像机场、车站、码头的清洁人员、党政机关、企事业单位、社会团体的各类工勤人员等禁止使用外来人员。

由于户籍的差异,他们必须面临着来自社会对他们身份的不理解和歧视,而这些正是他们无法在经济、社会权益享受公平待遇的原因。

我国的户籍制度并不是纯粹的只对城乡不同居民身份的区别,而是涉及到各种福利、利益、就业、医疗、住房、社会保障等基本的公共服务的不同。

作为原先的城市居民,他们依靠着城市户口所带来的各种优惠政策,享受着更多的社会资源。

他们充分享受着外来人口的劳动果实,但是为了保护本地的劳动力市场,他们同时也针对非本地户口的农民工实行“保护壁垒”,采取一系列的就业歧视政策。

企业对待底层员工尤其是农民工的福利、薪酬、工作环境等方面所采取的差别待遇屡见不鲜。

政府逃避进城务工人员的待遇和福利,也体现出政府公共管理的失职。

因而,此次改革户籍制度的重大意义之一,就是维护农民工在法律面前的平等地位。

改革户籍制度,农民工不仅能平等地履行法定义务,也能让他们享受到宪法和法律赋予的平等权利。

户籍改革保护了农民工的权利,也维护了宪法的精神。

平等的劳动权利需要平等的户籍身份,只有获得平等就业权利,才能和城市居民获得同样的生活保障。

而户籍制度的改革恰恰是我国宪法中平等就业权的一次具体体现,户籍制度改革所带来的农民工就业平等机会正是来源于此的。

(二)有利于政治参与权利的完善
凯尔森曾说过:“我们所了解的政治权利就是公民具有参加政府,参加国家意志形成的可能性。

”宪法也规定了我国满18周岁的合法公民享有政治权利。

根据现行的户籍制度,我国公民被区分为城乡两种户口,基于自身的户籍,相应的行使参与政治的权利。

但是,生活在这种二元户籍制度下,仍旧有流动人口这一块“真空地带”。

1.农民工流动不利于政治权利的行使“家不仅是你出生的地方,而且是你找到自我的地方”,这很形象地描绘了中国当下那些越来越不局限于自身户籍限制,离乡背井寻求工作、寻求自我的人群。

我国流动人口自90年代以后增长速度变快,2012年全国流动人口已达到
2.36亿。

然而,相关报告显示,参加过迁入地的相关政治活动的仅有1.9%。

根据有关部门所做的课题调查研究,当进城务工人员的利益受损时,有将近55.7%的人寻求相关部门、人大代表解决,但其中认为“没什么用”或“一点也没用”的竟然高达17.7%的比例。

而没有寻求帮助的农民工
56··
人群中,还有20%的农民工竟然不知道找谁,有超过一半的人对权力部门缺乏信任。

这些数据说明了目前外来农民工参与相关政治活动积极性不高,而且对行使自身的权利意识相当淡薄。

2.户籍制度改革带来政治权利平等的希望
外来人口在迁入地很难享有选举权、被选举权等政治权利。

我国《户口登记条例》规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。

”但是却没有对身份予以确认,而且申请程序复杂,可操作性差,手续费高。

所以一般都是私自迁徙,并未报请有关部门同意。

正因为这种“人户分离”现象的出现,使得流动人口成为被民主政治遗忘的一个群体。

这一群体对政治的参与热情度低,而政治权利无疑是宪法赋予公民的基本宪法权利之一。

外来人口在身份上的不被承认,使得他们无法参与政治活动,而且这类群体就像是一颗掩藏的炸弹,一旦缺乏各种社会情绪疏通的渠道,就可能引发对政治的不满发生大规模的暴动,所造成的恶劣影响是相当可怕的。

宪法乃我国根本大法,目的在于维护社会秩序、限制公权力和保障人权,但是现行户籍制度却常常出现对宪法精神的违背,剥夺了本应该属于全体公民的政治权利。

宪法规定公民平等享有政治参与权,因此,保障农民工在迁入地能够参与行使政治权利就显得尤为重要,而迁入地也应该贯彻宪法的平等精神,积极完善相应的配套措施来稳定和保障公民基本政治权利的实现。

改革户籍制度,使得进城务工的人能够加入、融入到城市生活,参与到城市管理中去,这无疑是对公民政治权利的保障和肯定。

(三)有利于保障公民的迁徙自由
1.公民迁徙自由的阻碍
英国贾尔斯曾经说过:“所有现代文明该具备的价值,自由都拥有”。

人类渴望和追求迁徙自由,有着相当漫长的历史因素,因此大多数现代文明国家的法律都承认迁徙自由。

迁徙自由代表着一个国家宪法的深度和广度,体现了公民对行使自身权利的自由。

国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求建立城乡统一的户口登记制度,这意味着城乡二元户籍制度将要成为历史。

迁徙自由,作为一种具有自由价值的人权观念,极大的促进了一个民族、一个国家的进步。

我国于
1975年正式废除了有关迁徙自由的规定,二元户籍模式像是一条无形的枷锁,牢牢的束缚在公民身上。

我国户籍制度和公民的医疗、教育、住房、就业等福利相挂钩,并且一些城市出于人口膨胀速度日益加快、当地的人口压力、公共设施、人口福利和医疗设施等方面的考虑,大城市尤其是超过千万人口的城市,更加要严格控制自身城市的人口规模。

这使得公民自由迁徙的权利受到一定的限制。

在我国目前的情况下,自由迁徙权与城市管理之间存在着一定程度的紧张关系。

2.迁徙自由应该获得宪法保障
“自由就是做法律准许一个人做的一切事情的权利;如果某个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了。

因为其他的人也可以有权利。

”[4]迁徙自由不是绝对的自由,但它却是我们都生活在同一个国度上的证明,超越地域的距离,通过同一部宪法联系在一起。

迁徙自由的保障是公民主人翁地位的体现,也是公民尊严实现的一种方式。

“迁徙自由作为人的一种价值追求,并发展成为一种基本的权利,属于公民的基本自由或权利之一。

”[5]迁徙自由也被许多国家所认可的,世界上许多国家如法国等都有规定,公民只要迁居到一个新的地方,就应当有相应的保障配套措施跟上。

公民在法律面前的平等地位为国家的政治统一提供了法律框架,迁徙自由是政治统一的必然结果。

“迁徙自由不仅是一项个人权利,而且对国家统一具有重要意义。

”[6]生活在同一个法律下应受平等对待,正是公民冲破现行户籍制度束缚的原因所在,是宪法对公民平等和人身自由的肯定。

“从现实进路看,我国迁徙自由可以经由从宪法上的平等权条款导出,通过宪法解释予以保障;从根本意义上而言,迁徙自由之独特宪法地位决定了其应在宪法文本中有一席之地。

”[7]
3.改革带来的迁徙自由的意义
法国著名的思想家孟德斯鸠曾在其所著的《论法的精神》的《建立政治自由的法律和公民的关系》这章中说到:“哲学上的自由是指生活上能够遵照自己的意志行事,或者至少认为能够遵照自己的意志行事。

”人们有权根据自己的意愿,而选择迁徙居住在其他地方,而不为现行户籍制度的束缚而违背自身迁徙的本意。

57··
The Reform at the Household Registration System and the Citizens'Fundamental Rights
CHEN Ting YANG Xiong-ren
(School of Law,Fujian Normal University,Fuzhou 350117,Fujian )
Abstract :The reform of the household registration system is conducive to the realization of civil culture,to the equality of economic and social rights and interests,and to the improvement on political participation rights and the protection of citi ⁃
zens'movement freedom.This paper discusses the necessity of the reform of the household registration system and its changes to citizens'basic rights by starting from the problems brought about by the dual household registration system in China.The reform at the household registration system guarantees citizens'basic rights of equality,fairness and freedom required by the constitution,being of the epoch-making significance.
Key words :Household registration reform;basic civil rights
参考文献院
[1]陈永梅,肖志勇.从户籍制度看中国农民权利缺失[J ].发展研究,2010,(06):82.[2]任远.当前中国户籍制度改革的目标、原则与路径[J ].南京社会科学,2016,(02):63.
[3]王瑜,仝志辉.中国户籍制度及改革现状[J ].中国农业大学学报(社会科学版),2016,(01):101-102.[4]孟德斯鸠.论法的精神(英汉对照典藏版)[M ].西安:陕西人民出版社,2005:227-229.[5]问清泓,问青松.迁徙自由权探析[J ].武汉大学学报(人文科学版),2004,(05):573.[6]张千帆.流浪乞讨人员的迁徙自由及其宪法学意义[J ].法学,2004,(07):54.[7]朱全宝.论我国迁徙自由的宪法保障和法律实施[J ].政治与法律,2015,(11):64.[8]马克思,恩格斯.共产党宣言[M ].北京:人民出版社,1997:50.
对迁徙自由的限制,其实就是变相的限制了公民选择自身生存环境的权利。

”“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。

”[8]我国宪法并无明文规定迁徙自由,而这已逐渐成为国际上的一种趋势和潮流。

如果说建国初期实行户籍制度是受到时代背景的影响不得已而为之的话,那么现在改革户籍制度则已经是一种必然趋势。

只是,在具体的推进方式上,达成目标的时间上还存在着争议和问题。

三尧户籍制度改革的展望
户籍制度改革带来深远意义的同时,我们也应该清醒地认识到,改革是一个长期而艰巨的过程,任重而道远,当前的户籍制度改革仅仅是迈开了一小步。

在短期内,户籍制度改革暂时无法从根本上消除户籍制度在公民固有思想观念中的看法,社会公平正义的实现、公民基本权利的
保障也绝不可能仅仅依赖于一项改革政策,而是要多方面综合作用的结果。

它需要我们继续大力发展经济,推进“以人为本”的城镇化建设,缩小城乡差距等多方面的努力。

换句话说,实现宪法赋予公民的基本权利是一项社会性的大工程,需要长时间的摸索,审时度势的推进。

不过,应该肯定的是,户籍制度改革为我们提供了一个良好的开端,为进一步实现公民的基本权利迈出了有力而坚毅的步伐。

我国改革户籍制度解决的不仅仅是一个语义分析或者纯逻辑的问题,它是着眼于宪法角度思考所得出的政策。

宪法作为根本大法,是制定其他法律的依据。

户籍制度的改革在宪法层面上对保障公民基本权益产生了重大影响,通过具体的实施而建立统一的城乡户籍登记制度,进一步完善宪法平等原则在实践中存在的不足,发挥和落实了宪法的积极价值,实现公平正义,维护法律的权威,促进社会的进步。

58··。