XXXX年行政处罚证明标准的调研思考(可编辑).doc
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XXXX年行政处分证明标准的调研思虑 (可编写 )
行政处分证明标准的调研思虑行政处分是成立在事实认定基础
上的法律合用。
所以行政处分的基本问题就是怎样认定事实的问题和怎样正确
选择法律规范并加以合用的问题。
对于法律规范选择的规则立法法已有比较明确和详细的规定。
理论界对这方面的研究也比较深入。
但对于怎样认定事实的问题即行政处分的凭证规则理论界关注
不多立法中的规定也特别稀罕已有的规定又过于原则和抽象。
内行政处分实践中事实认定问题惹起的争议屡次发生怎样认定
事实成为困绕执法人员的疑难问题法院内行政诉讼中对行政处分的
事实认定部分进行审察时因为法律规定不够明确法官与行政机关在
理解上简单产生疏歧法院之间对于同一案件的见解也不尽一致。
法官常常会听到行政机关的诉苦。
这种现状与凭证规则的不明确、不完美有着必定的联系。
行政处分凭证规则的内容应该包含凭证可采性、举证责任、凭证的判断、证明标准等方面。
本文不过选用证明标准这一个部分联合行政处分实践中出现的
疑难问题进行商讨提出看法。
一、事实认定需要证明标准
(一)行政处分的事实认定过程:以事实为依据仍是以凭证为根据
我们常常讲行政处分应该以事实为依据。
但大部分状况下执法人员不是违纪事实的直接感知者对于执法
人员来说违纪事实是永久不行能重现的过去。
对于不曾直接感知的过去只好经过各样手段去认识和判断。
而
这一认识以及判断过程所产生的结果严格地讲不是事实自己
而是一种对过去确实信或许思疑的心理状态。
所以作为行政处分合用前提的违纪事实是靠执法人员透过各样
凭证对事实的认定。
当这种认定在法律上被以为是能够接受时这种认定就能够作为
法律上的真切而成为法律合用的前提。
从这个角度上说在执法人员眼中只可能有法律上的真切不行能
有绝对的真切。
试剖析一个案件查处过程:行政机关接到检举查处一同销售假药案行政机关对相对人能否实行了销售假药行为并未直接感知行政机
关只好经过检查取证采集一系列的凭证:如相对人的销售记录、检举者供给的由相对人开具的发票、对该药品的查验报告等等。
最后行政机关对该相对人作出了行政处分。
行政机关靠什么作出行政处分呢靠的不是事实自己因为这一事
实不过在过去存在的最后促进行政机关作出行政处分的是行政机关
经过凭证对相对人过去以前有过销售假药行为这个待证对象形成确
实信。
换句话说作为行政处分合用前提的是凭证而不是事实自己。
(二)行政处分证明标准的含义
既然是凭证促进行政机关确信以前发生过违纪事实进而作出了
处分决定行政机关的这种确信就应该有个标准即在法律上能够被接
受的最低的限度不然行政机关依据凭证认定事实成为一种率性的行
为法律合用的公正性目标就没法实现不单这样假如缺少这个限度司
法对行政处分的审察也就没有一致的尺度法官对行政机关确实信的
评论也将成为率性的行为这样会造成法制不一致的现象。
所以不论是行政执法仍是司法审察在客观上都要求法律对这个
限度进行确立。
而法律的目的之一也正是要经过设计各样规则尽量地去清除可
能出现的率性。
在凭证学上这个限度称为证明标准。
证明标准要解决的问题是凭证到什么程度时才能认定待证事实。
详细到行政处分中证明标准就是凭证达到行政机关对待证事实
进行认定的最低(必需)限度。
也就是说当用来证明一个待证事实的凭证达到这个限度或许要
求时这个待证事实在法律上就视为真切存在。
在法律上视为真切存在就意味着行政处分的证明标准应该与行
政复议、行政诉讼中审察详细行政行为时的复议机关、法院采纳的证明标准相同。
假如行政复讲和行政诉讼中采纳的证明标准与行政处分的证明
标准不一样那么行政处分的证明标准对行政机关来说是没有什么意
义
的行政诉讼对行政处分合法性的判断对行政机关来说拥有最后性对
行政机关来说行政处分一定要能够经受起法院的审察才是行政机关
所追求的存心义的“合法性”。
所以行政处分证明标准同时也是行政复议、行政诉讼中对行政处分进行审察的证明标准。
证明标准作为一种带有主观色彩的东西可否被法律特别是成文
法所确立呢答案应该是必定的。
它固然是无形的存在于人们心里中的东西但同时也是客观存在
的因为运用凭证对案件事实加以证明的过程是人有目的的认识过程
这种认识过程是有规律的人们完好能够经过经验累积和理论剖析来
掌握它。
法律完好能够对之作出确立。
本质上不论对待证明标准理论的态度怎样法律中能否明确规定
证明标准这一尺度仍是在认定事实过程中起着决定性的作用。
二、现行法的规定和实践中的疑惑
(一)现行法的规定及其不足
、《行政处分法》
作为规范行政处分行为的基本法律《行政处分法》对行政处分的事实认定进行了要乞降规范。
此中对事实认定的要求是:“以事实为依照”(第条第款)“一定查明事实违纪事实不清的不得赐予行政处分”(第条)。
但“以事实为依照“、“查明案件事实”这样的规定并无为行政机
关供给证明标准这一认定事实的最低限度。
因为“以事实为依照”的要求在实践中只好落实为“以认定的事实为依照“而“查明案件事实”是对行政机关的最高的要求不是最低的限度。
其实什么状况下算作“查明案件事实”才是应看作出明确规定的。
可见《行政处分法》并未对质明标准这个事实认定的重点问题作出明确。
、《行政诉讼法》
固然我国行政程序立法滞后《行政诉讼法》中却包含了很多对行政行为的规范甚至对质明标准问题行政诉讼法也作了必定的明确。
《行政诉讼法》第条第(二)项规定:主要凭证不足的人民法院能够判决撤除或部分撤除详细行政行为。
依据该规定法院如以为被诉行政处分的事实认定属于主要凭证
不足就会否定行政机关的事实认定撤除处分决定。
将该规定作反对解说假如行政处分不属于主要凭证不足就不会
被法院撤除。
法律从否定的角度明确了一个原则:假如主要凭证不足案件事实就不可以进行认定。
这其实就是法律对行政处分证明标准的规定。
它告诉行政机关当采集的凭证达到一个最低的程度即“不属于主要凭证不足”时待证事实就被法律视为真推行政机关就能够认定事实了。
《行政复议法》也作了近似的规定。
(见《行政复议法》第条第三项)
上述规定固然从性质上属于证明标准的规定但也存在不足。
主要有三个方面的问题:
一是“不属于主要凭证不足”的标准过于抽象其含义是主要凭
证不足之外的状况。
主要凭证不足之外的状况是什么是主要凭证充分一种吗
二是“主要凭证”的含义不明确主要凭证是证明案件主要事
实的凭证仍是对必定待证事实起主要证明作用的凭证主要凭证与次
要凭证怎样差别
三是该标准与《行政诉讼法》规定的保持行政决定的标准其实不一
致依据该法例定保持详细行政行为的事实认定方面的标准是“凭证确实”。
“凭证确实”和“不属于主要凭证不足”在语义上显有差别。
(二)实践中的疑惑:以什么为标准标准在哪里
因为现行法例定的不足行政机关内行政处分合用过程中常常感
觉疑惑。
《行政处分法》要求要查明案件事实要做到这一点行政机关只好
依赖采集到的凭证这些凭证中还包含当事人的反证。
对于一个待证事实常常出现的状况是既有支持待证事实成立的
凭证也有否定待证事实成立的凭证。
这时行政机关需要进行凭证的判断以清除对于待证事实不行立
的可能性。
但不过依赖凭证的判断是不可以解决问题的。
因为在绝大部分状况下经过凭证判断其实不可以清除对于待证
事实不行立的所有的可能性假如只需有一种可能性未被清除就不可
以认定事实的话唯恐没有几个处分决定能够作成。
行政处分制度也就失掉保持次序的作用了。
所以这里面存内行政机关怎样进行凭证判断的问题但中心问题
仍旧是证明标准问题。
举一个例子说明:
甲药店涉嫌销售假药主管机关进行检查、听证后对于本案的凭证资料有:
a、甲药店购进药品的记录中有该药品购进渠道是合法的
b、
一张盖有甲药店印章的销售发票发票中记录着该药品
c、执法人员到甲药店进行现场检查发现该药店货柜上有该药品执法人员做了现场检查笔录并对该药品进行了先行登记保留。
d、药品查验所对先行登记保留的该药品作出的查验报告报告显示为成分不切合药典规定
e、甲药店陈陈说因为该药店与邻近的乙药店之间签有职工培训合同乙药店职工以前来该药店工作过乙药店职工成心将真药换成假
药想伤害甲药店名誉。
f、执法人员在乙药店检查时发现乙药店也有该药品送药品查验所查验查验报告相同显示成分不切合药典规定
g、乙药店证明确与甲药店签有职工培训合同乙药店有数名职工曾到甲药店工作。
但乙药店及其职工均否定以前调动过甲药店的药品
本案执法人员对乙药店涉嫌销售假药的行为另行立案但对甲药
店能否组成销售假药行为产生疑问。
对本案而言支持甲l(一)外国立法例参照
怎样为行政处分确立一个比较明确的证明标准呢让我们先看看
外国的做法。
对行政决定证明标准问题作出比较明确规定的首推美国《联邦行政程序法》。
该法第条规定“除非已研究了所有模卷资料或模卷中由当事人引用且有靠谱性、证明性和本质性凭证支持的那部分内容不然行政机关不得实行制裁。
”这就是有本质性凭证支持标准。
对于这个标准美国法院解说为就是民事案件中的凭证优势标准
即在考虑所有凭证资料后当行政机关采集的凭证达到了使待证事实
成立的可能性大于待证事实不行立的可能性的程度时才能认定待证
事实以此作为判决的依照。
这个标准其实就是优势的盖然性标准。
除了《联邦行政程序法》的规定之外在其余行政法律中鉴于基本政策方面的考虑还规定了不一样的证明标准有的要求超出凭证优势标准有的则要求达到比凭证优势标准低一些的标准即可。
因而可知美国行政判决证明标准的特色有以下两个:
第一一般准用民事案件“凭证优势”证明标准而不用达到刑事
案件那么高的要求。
(在英美法系刑事案件证明标准最高其要求是“清除合理思疑” 即凭证一定能够清除对被告人无罪的合理的思疑不然不可以以为被告人有罪的事实成立。
)
第二对某些案件的证明标准法律进行了特别规定总的来看行政
判决的证明标准是分层次的立法者考虑了基本政策的需要对不一样
案件规定不一样的证明标准。
(二)确立行政处分证明标准应该考虑的要素
、应该成立在正确掌握认识规律的基础上
依据凭证形成对已发生的、没法重现的事实确实信是人的认识过程。
所以证明标准确实定应与人的认识规律相关。
如在界定刑事程序证明标准时英美法系的理论界、实务界都将这
个标准(即清除合理思疑)与人们在平时生活中作出重要决准时的心
理状态进行类比、进而将清除合理思疑界定为:“当你在平时生活中
办理重要事务时对你产生这样或那样影响的思疑”。
确立行政处分证明标准时也应该考虑到人的认识规律的特色。
、行政处分相对于刑事、民事诉讼的特别性
在诉讼法的立法、理论和实务上证明标准一般都是二元的刑事程
序和民事程序的证明标准各有不一样。
美国辛普森案就是两种证明标准不一样的结果。
为何相同是对事实的认定却会采纳不一样的证明标准原由在于
刑事诉讼于民事诉讼的性质不一样:民事诉讼解决当事人之间的民事争议谁主张谁举证对于一个待证事实一方凭证据有证明待证事实盖然
性上的优势法官就据此认定待证事实。
刑事诉讼要解决国家能否对被告人进行刑罚制裁的问题出于对
个人自由和权益的保护和防备滥施刑罚的目的故而采纳较高要求的
证明标准。
行政处分是法律对违犯行政次序的人赐予的行政制裁固然与民
事诉讼、刑事诉讼同属法律合用的方式但其与民事诉讼、刑事诉讼的性质是不一样的它有着自己的固有特色和独到的功能。
行政处分是在近代此后才产生的近代以前刑罚是制裁的主要方
式。
跟着社会的发展和进步非刑罚化、非犯法化的趋向开始出现并成为潮流现代社会社会事务日趋复杂次序的专业化色彩愈来愈强司法因
为其非专业性和程序的复杂性不可以完好适应这种变化由此带来行政
权的社会管理职能的日趋膨胀。
这种变化在客观上需要有一种适应新局势的制裁方式它一定拥
有专业化和效率性的特色。
从世纪中叶开始很多违纪行为由受刑罚制裁转入“次序罚”一一行政处分的范围行政部门逐渐成为法律合用的“大户”。
既然行政处分是有其内在规定性的拥有不行代替功能的制裁方式那么行政处分案件的证明标准就应该是独立的为行政处分确立证明标准就一定考虑到行政处分自己的功能和特色特别是专业性和效率性的特色。
假如不考虑专业性和效率性行政处分的证明标准就会成为行政处分不该有的负担行政处分也就失掉了其独到的社会调整功能进而使整个社会次序的稳固受到损坏。
、对相对人合法权益的保护
前述美国行政判决证明标准的特色之一就是行政判决证明标准是分层次的而对相对人权益可能产生影响的大小就是分层次的考虑要素之一。
行政处分作为不利益的行政行为波及相对人权益的方方面面这种制裁有轻有重轻到小数额的罚款重到撤消某种允许证或执业资格。
对于较重的处分法律一般都规定了较为复杂和严格的事实认定程序有的还拥有某些司法程序的特色如听证程序。
对于证明标准来说也应该差别一般处分案件与较重的处分案件来分别确立只有这样才有益于保护相对人的合法权益防止滥施处分。
、可操作性
作为法律规定的行政处分证明标准一定拥有可操作性的特色。
证明标准固然拥有主观性但同时又是客观的法律对行政处分证明标准确实定固然没法达到象各样程序要求那样明确和详细但也不可以过于模糊一定能够令人理解和判断使得案件的办理结果因证明标
准的存在而拥有确立性不再是一种率性。
四、我国行政处分的证明标准:主要凭证基本充分、主要凭证充分、已有主要凭证
现行《行政诉讼法》第条的规定提出了“不属于主要凭证不足” 的证明标准。
这一规定是当前我国立法上对详细行政行为(包含行政处分)证明标准的独一规定它表现了我国行政法学界对质明标准的认识、研究成就包含着必定合理的成分在实践中也起到了必定的作用。
但正如前文所述这个证明标准还存在着好多不足的地方。
以前方剖析确实定行政处分凭证标准应该考虑的因向来看对“不属于主要凭证不足”这个标准一定作进一步的完美使之真切成为成立在对认识规律掌握基础上的有益于正确发挥行政处分功能、有益于保护相对人合法权益的拥有必定可操作性的证明标准。
(一)什么是主要凭证
要完美现行法的规定第一一定明确什么是“主要凭证”。
本
文以为所谓主要凭证是指这样一种凭证对于一个待证事实来
说假如没有它的话待证事实就不行能成立。
这样界定“主要凭证”的原由是:促进执法者对待证事实产生确信心理状态的首要要素就是待证事实存在的必需条件。
假如没有这种必需条件这种确信是不行能形成的这是切合认识
规律的。
以前文所举事例剖析:
对于某甲销售假药这个待证事实来说假如缺少证明药是假药以
及药是某甲药店的这两个事实的凭证某甲销售假药的事实就不行能
成立。
详细来说假如没有药品查验报告(药是假的)和现场检查笔录、先行登记保留物件清单(药是某甲药店的)这几个凭证某甲销售假药的事实就不行能成立。
所以药品查验报告、现场检查笔录、先行登记保留物件清单就是证明某甲销售假药的主要凭证。
(二)主要凭证基本充分、主要凭证充分、已有主要凭证
《行政诉讼法》提出的“不属于主要凭证不足”的证明标准怎样作更明确的界定怎样使之拥有可操作性呢
本文以为第一应该依照处分对相对人权益影响大小分不一样状况
进行议论详细而言就是依照《行政处分法》规定的三种合用不一样程序的案件分类进行分别议论这样做有益于证明标准与行政处分法例定的不一样的事实认定程序相适应。
所以行政处分证明标准应该有三个。
其次行政处分的证明标准自己应该包含拥有必定可操作性的规
则不然又会给行政机关带来新的疑惑。
而这个规则应该表现为主要凭证推定事实反证清除反证的过程。
现依照上述思路剖析以下:
、对于不合用听证程序、简略程序的案件来说“不属于主要凭证不足”应该界定为主要凭证基本充分。
主要凭证基本充分是指:对一个待证事实来说行政机关只需掌握了主要凭证该待证事实就推定存在当相对人不可以提出反证或许提出的反证不足以否定上述推定存在的待证事实的可能性时行政机关就能够认定该待证事实。
、对于合用听证程序的案件来说“不属于主要凭证不足”应该界定为主要凭证充分。
主要凭证充分是指:对一个待证事实来说行政机关掌握了主要
凭证相对人假如提出反证行政机关就应该对反证支持的新的待证事实进行检查假如依本行业知识判断新的待证事实存在的盖然性较高而行政机关的上述检查不足以否定新的待证事及时行政机关不可以认定待证事实假如依本行业知识判断新的待证事实存在的盖然性较低而行政机关的上述检查证明新的待定事实有不存在的可能时行政机关就能够认定该待证事实。
、对于合用简略程序的案件来说“不属于主要凭证不足”应该界定为已有主要凭证。
已有主要凭证比较好操作只需行政机关掌握了主要凭证且主要
凭证是真切的、正确的就能够认定待证事实。
在此“主要凭证推定事实反证清除反证”的过程其实不完好。
合用简略程序案件的处分特别轻并且大多是执法人员就地发现
违纪行为就地进行处分的执法人员作为案件事实的直接感知者又掌
握了主要凭证其对违纪事实的认识过程就不一样于其余两类案件对
违纪事实确实信也比较简单形成。
所以只需掌握了主要凭证就能够认定事实了。
假如将这种案件做与其余两类案件相同的要求简略程序也就不能发挥自己的作用了。