清江流域水环境执法问题初探
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2019 年 06 月（ 上） 法制博览 法 学 研 究
清江流域水环境执法问题初探
姜浩阅 唐晶晶 牟珉慧 张思颖 湖北经济学院，湖北 武汉 430205
摘 要： 本文通过实地调查、基层走访、深度访谈等形式较为全面地了解了清江流域水环境执法状况，分析环境执法中存在的问题，从
执法动力和执法能力两个角度着手深入剖析环境执法问题产生的原因，并借鉴其他流域水环境执法经验，有针对性的为清江流域水
产生活用水以及工业废水的不合理排放导致河流受到 污染，水质变差，越往下游污染越严重，甚至有发臭、重 金属超标等问题，水环境问题不容忽视。
二、清江流域水环境执法现状 （ 一） 执法现状
执法主体主要以清江流域所涉及的恩施州和宜昌 市的 8 个县市环保局为主，其他相关部门为附的原则 执行。环保部门主要负责统筹监管环境问题； 承担预 防、控制环境污染和环境破坏的责任； 负责环境污染防 治的监督管理； 发布环境监测信息； 组织、指导和协调 环保宣传教育工作。其他有关部门在行使权力、履行 职责时负有相应的环保责任，如发展和改革委员会与 环境保护有关的职责为节能减排的综合协调、环境保 护规划，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作； 水利水电局负责保障水资源开发利用、水资源保护工 作、水资源监测、水土保持工作等。
（ 二） 存在的问题
1． 执法部门体制机制设置问题 （ 1） 行政机关存在部门交叉，权责不明，机构设置 矛盾的问题。在环境行政机关执法过程中存在多重执 法和执法空白的问题。以" 清网" 行动为例，恩施州水 利水产局、宜昌市政府等在工作报告中，均将其纳入年 度工作重点且并未明确各自工作重点及目标手段，以 致引发环境执法效率低下的问题。 （ 2） 行政处罚方式单一，执法威慑力不强。目前 来说，我国的环境执法过程中，对企业进行行政处罚， 罚款的使用频率最高。但是长期以来行政罚款的数额 较低，导致企业常常是违法成本低于守法成本，企业环 境违法行为依然猖獗。在政府对公众的监管过程中流 于表面、流 于 形 式，在 看 不 到 的 地 方 环 境 状 况 不 容 乐 观，同时也说明环境保护的宣传工作不到位。 2． 执法部门执行力问题 （ 1） 执法部门落实环保工作意识淡薄，存在地方 保护主义。在实践调研过程中，调研小组了解到湖北 长阳宏信实业集团有限公司旗下的长阳蒙特电解锰有 限公司厂房距离清江画廊不足 20 公里。2006 年清江 上游锰矿尾矿库渣溃坝，酿成重大污染事件，但这一问 题没有得到根治，而此后多年仍多次发生渣坝满溢事 件，对水质影响极 大。2014 年 4 月 人 民 网 一 篇 名 为 《宏信集团被指" 清江污染最大祸端" 环保部门介入调 查》的文章首次提及环保部门对这一重大污染源采取 了一些调查措施。但 2016 年有相关调研组实地考察 后发现该锰矿企业在中央巡视组检查期间曾经关停， 但巡视组走后，又重新开张，且尾矿库带给环境来的恶
环境执法问题提出执法体制、执法方式等方面的改进措施。
关键词： 清江流域； 水环境； 执法； 问题； 对策
中图分类号： D922． 68
文献标识码： A
文章编号： 2095 － 4379 － （ 2019） 16 － 0100 － 03
作者简介： 姜浩阅（ 1997 － ） ，女，汉族，湖北宜昌人，学士，湖北经济学院，研究方向： 环境法。
一、清江流域水环境概况 清江，是长江湖北段的第二大支流，发源于利川汪 营，自西向东流经建始、恩施、长阳、宜都等地，在宜都 潞城处汇入长江。长期以来，清江流域人们的生产、生 活的方式和状态一直相对原始。改革开放以后，各行 各业雨后春笋一般迅速发展起来，清江流域内的恩施 州、宜昌市在社会大发展、大繁荣的背景下，充分利用 自身优势，取得了显著成果。然而农业、渔业、工矿业 的迅速发展也给清江带来了污染。到 20 世纪 90 年 代，清江上游因地处山区开发较少，水质清澈，基本没 有受到什么 污 染，原 始 景 观 得 以 保 留，清 江“清 ”的 属 性也一直得以维持； 但自清江中游，流经城镇，居民生
执法的内容包括对水源的保护，具体内容有： （ 1） 划定保护区、隔离防护： " 清江沿岸两侧到第一层山脊 划为清江保护区" ； 禁止游人靠近水源、组织周围居民 搬迁； （ 2） 实时监控： 在龙洞沟内设置监控摄像头，实 时监测龙洞沟内水况； （ 3） 限制农药化肥的使用及经 济作物的种类。其次是对中下游的保护，具体内容有： （ 1） 严禁跨河建筑： 绝大多数危害水质的建筑予以搬 迁拆除，严禁生活垃圾、生活污水入河； （ 2） 建设污水 处理设施，确保企业达标排放： 县、市人民政府应当加 强城市截污管网建设，逐步建立污水处理厂，实施污水 集中处理，达标排放； （ 3） 贯彻落实河长制； （ 4） " 禁止 炸鱼、毒鱼 和 电 力 捕 鱼，以 及 使 用 其 他 禁 用 的 捕 捞 方 法、渔具和网具捕鱼" ； （ 5） 在鱼类产卵繁殖季节，对产 卵场实行封库。
在我国经济社会快速发展的过程中，流域污染问 题十分突出。十九大报告中习近平总书记谈到“加快 生态文明体制改革，建设美丽中国”，提出要着力解决 突出环境问题，加快水污染防治强化排污者 责 任① ，水 污染防 治 已 经 成 为 党 和 政 府 重 点 关 注 的 问 题。2018 年 8 月 24 日至 26 日，湖北经济学院法学院“湖北省清 江流域 水 环 境 执 法 问 题 研 究 ”课 题 组 从 湖 北 宜 昌 出 发，途径建始，最后达到利川汪营镇，沿清江一路实地 走访调查，对清江的水环境质量状况进行了较为全面 的了解。结合对清江水污染的文献研究发现，自十八 大以来清江流域各地方采取了一系列有力措施，流域 的水污染问题得到了明显改善，清江的水环境质量状 况保持稳定良好，但在环境执法方面仍存在一些弊病， 本文试图通过规范分析，提出几点对策建议。
法 学 研 究 法制博览 2019 年 06 月（ 上）
劣影响没有得到有效的遏制。同时有数据表明，湖北 宏信 2013 年向当地贡பைடு நூலகம்税收 8000 万元，占据长阳财 税的三分之一。某种程度上说，地方保护主义成为了 该河段流域环境保护的一大桎梏。
2019 年 06 月（ 上） 法制博览 法 学 研 究
清江流域水环境执法问题初探
姜浩阅 唐晶晶 牟珉慧 张思颖 湖北经济学院，湖北 武汉 430205
摘 要： 本文通过实地调查、基层走访、深度访谈等形式较为全面地了解了清江流域水环境执法状况，分析环境执法中存在的问题，从
执法动力和执法能力两个角度着手深入剖析环境执法问题产生的原因，并借鉴其他流域水环境执法经验，有针对性的为清江流域水
产生活用水以及工业废水的不合理排放导致河流受到 污染，水质变差，越往下游污染越严重，甚至有发臭、重 金属超标等问题，水环境问题不容忽视。
二、清江流域水环境执法现状 （ 一） 执法现状
执法主体主要以清江流域所涉及的恩施州和宜昌 市的 8 个县市环保局为主，其他相关部门为附的原则 执行。环保部门主要负责统筹监管环境问题； 承担预 防、控制环境污染和环境破坏的责任； 负责环境污染防 治的监督管理； 发布环境监测信息； 组织、指导和协调 环保宣传教育工作。其他有关部门在行使权力、履行 职责时负有相应的环保责任，如发展和改革委员会与 环境保护有关的职责为节能减排的综合协调、环境保 护规划，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作； 水利水电局负责保障水资源开发利用、水资源保护工 作、水资源监测、水土保持工作等。
（ 二） 存在的问题
1． 执法部门体制机制设置问题 （ 1） 行政机关存在部门交叉，权责不明，机构设置 矛盾的问题。在环境行政机关执法过程中存在多重执 法和执法空白的问题。以" 清网" 行动为例，恩施州水 利水产局、宜昌市政府等在工作报告中，均将其纳入年 度工作重点且并未明确各自工作重点及目标手段，以 致引发环境执法效率低下的问题。 （ 2） 行政处罚方式单一，执法威慑力不强。目前 来说，我国的环境执法过程中，对企业进行行政处罚， 罚款的使用频率最高。但是长期以来行政罚款的数额 较低，导致企业常常是违法成本低于守法成本，企业环 境违法行为依然猖獗。在政府对公众的监管过程中流 于表面、流 于 形 式，在 看 不 到 的 地 方 环 境 状 况 不 容 乐 观，同时也说明环境保护的宣传工作不到位。 2． 执法部门执行力问题 （ 1） 执法部门落实环保工作意识淡薄，存在地方 保护主义。在实践调研过程中，调研小组了解到湖北 长阳宏信实业集团有限公司旗下的长阳蒙特电解锰有 限公司厂房距离清江画廊不足 20 公里。2006 年清江 上游锰矿尾矿库渣溃坝，酿成重大污染事件，但这一问 题没有得到根治，而此后多年仍多次发生渣坝满溢事 件，对水质影响极 大。2014 年 4 月 人 民 网 一 篇 名 为 《宏信集团被指" 清江污染最大祸端" 环保部门介入调 查》的文章首次提及环保部门对这一重大污染源采取 了一些调查措施。但 2016 年有相关调研组实地考察 后发现该锰矿企业在中央巡视组检查期间曾经关停， 但巡视组走后，又重新开张，且尾矿库带给环境来的恶
环境执法问题提出执法体制、执法方式等方面的改进措施。
关键词： 清江流域； 水环境； 执法； 问题； 对策
中图分类号： D922． 68
文献标识码： A
文章编号： 2095 － 4379 － （ 2019） 16 － 0100 － 03
作者简介： 姜浩阅（ 1997 － ） ，女，汉族，湖北宜昌人，学士，湖北经济学院，研究方向： 环境法。
一、清江流域水环境概况 清江，是长江湖北段的第二大支流，发源于利川汪 营，自西向东流经建始、恩施、长阳、宜都等地，在宜都 潞城处汇入长江。长期以来，清江流域人们的生产、生 活的方式和状态一直相对原始。改革开放以后，各行 各业雨后春笋一般迅速发展起来，清江流域内的恩施 州、宜昌市在社会大发展、大繁荣的背景下，充分利用 自身优势，取得了显著成果。然而农业、渔业、工矿业 的迅速发展也给清江带来了污染。到 20 世纪 90 年 代，清江上游因地处山区开发较少，水质清澈，基本没 有受到什么 污 染，原 始 景 观 得 以 保 留，清 江“清 ”的 属 性也一直得以维持； 但自清江中游，流经城镇，居民生
执法的内容包括对水源的保护，具体内容有： （ 1） 划定保护区、隔离防护： " 清江沿岸两侧到第一层山脊 划为清江保护区" ； 禁止游人靠近水源、组织周围居民 搬迁； （ 2） 实时监控： 在龙洞沟内设置监控摄像头，实 时监测龙洞沟内水况； （ 3） 限制农药化肥的使用及经 济作物的种类。其次是对中下游的保护，具体内容有： （ 1） 严禁跨河建筑： 绝大多数危害水质的建筑予以搬 迁拆除，严禁生活垃圾、生活污水入河； （ 2） 建设污水 处理设施，确保企业达标排放： 县、市人民政府应当加 强城市截污管网建设，逐步建立污水处理厂，实施污水 集中处理，达标排放； （ 3） 贯彻落实河长制； （ 4） " 禁止 炸鱼、毒鱼 和 电 力 捕 鱼，以 及 使 用 其 他 禁 用 的 捕 捞 方 法、渔具和网具捕鱼" ； （ 5） 在鱼类产卵繁殖季节，对产 卵场实行封库。
在我国经济社会快速发展的过程中，流域污染问 题十分突出。十九大报告中习近平总书记谈到“加快 生态文明体制改革，建设美丽中国”，提出要着力解决 突出环境问题，加快水污染防治强化排污者 责 任① ，水 污染防 治 已 经 成 为 党 和 政 府 重 点 关 注 的 问 题。2018 年 8 月 24 日至 26 日，湖北经济学院法学院“湖北省清 江流域 水 环 境 执 法 问 题 研 究 ”课 题 组 从 湖 北 宜 昌 出 发，途径建始，最后达到利川汪营镇，沿清江一路实地 走访调查，对清江的水环境质量状况进行了较为全面 的了解。结合对清江水污染的文献研究发现，自十八 大以来清江流域各地方采取了一系列有力措施，流域 的水污染问题得到了明显改善，清江的水环境质量状 况保持稳定良好，但在环境执法方面仍存在一些弊病， 本文试图通过规范分析，提出几点对策建议。
法 学 研 究 法制博览 2019 年 06 月（ 上）
劣影响没有得到有效的遏制。同时有数据表明，湖北 宏信 2013 年向当地贡பைடு நூலகம்税收 8000 万元，占据长阳财 税的三分之一。某种程度上说，地方保护主义成为了 该河段流域环境保护的一大桎梏。