公共管理是关于治理的实践性极强的大学问

公共管理是关于治理的实践性极强的大学问。

在楚霸王项羽小的时候，
他的叔叔问他想不想学
剑。

项羽说，剑器精妙和好看，但只能用来对付少数的敌人，打小仗。

他不学，要学“万人敌”那种能用来打大仗，能冲锋陷阵，能改变战役结果的兵器。

结果他学了方天画戟。

公共管理学科不同于传统的学科分类，是能够用来打大仗———即进行制度设计和操作的“国家的治理”的“万人敌”。

公共管理学科回答的是人类社会如何处理好人与人之间、人与群体之间、人与自然之间的矛盾，共同存在、共同发展的大问题。

公共管理的理论问题，需要从哲学的层面来回答。

而公共管理的实践问题，则依赖于政治、经济、社会、历史、心理、地理，以及现代科学的成就来支撑。

举例来说，在哲学层面上，假定我们认为数码照相机能够提升我们的生活质量和愉悦，那么，在操作层面上，政治、经济、社会、历史、心理、地理，以及现代科学的成就可类比为镜头、机体、感光板、螺丝钉、记忆晶片、电池、背带等等方面的技术发现。

而公共管理就是研究如何综合使用这些技术，造出数码相机的人。

如果说，哲学是人类各学科智慧的总结和抽象，那么，公共管理则是将这种抽象转换成治理现实的程序和方法。

如果我们把哲学类比为科学的理论和抽象，公共管理则是把抽象的科学原理转化为治理现实的
工程操作。

著名的、从政治理论专业反水出来、进而终生研究公共管理问题知名学者的华尔多说得好，“公共管理创造人类文明，是人类文明的基石，为人类文明提供舞台。

①”人类历史上文明的辉煌，无一不与当时卓有成效的公共管理相关。

高效专制的公共管理，导致高效和压抑的社会现实；低效弱治的公共管理，导致社会的混乱和秩序的崩溃；智慧、人性和高效的公共管理，导致政通人和的和谐社会。

舞台是一个公共产品，靠公共管理来提供。

只有在
宽广、稳定、包容和宏大的舞台上，才能演出人类文明威武雄壮的话剧。

公共管理的学科本质，是学术界经常讨论的问题。

严格地说，公共管理必须有公共的纬度。

在微观上，家庭和氏族层面的管理和协调就有公共管理的雏形。

到后来，古希腊的城邦国（或更早），古罗马的贵族民主政治中都有强有力的有关公共管理的烙印。

古希腊的城邦国中，就提倡超出个人利益的公共利益———即城邦的繁荣、和平和尊严，要求公民为维护这样的利益而努力。

古罗马的贵族议员们，也大多靠自己领地的收入、吃自己的饭来参与公共事务的决策和国家的统治。

古罗马的市政官，就叫公共管理者（Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒ），代表国家、城市和贵族管理阶层宏观施政。

因而，公共管理的价值核心，有异于私营企业的管理和经营，更强调公共性和社会性。

它注重的是当人类离开其自然人的状态，变成了社会人以后，他的状态、应该和能够接受和遵从的行为规范极具社会功能。

公共管理（ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ）传统上译为公共行政。

行政在中国古代的语境中指的是代表君主或国家行使政治权力（ＰｒｏｃｅｓｓｉｎｇＰｏｌｉｔｉｃａｌＰｏｗ－
ｅｒ）
［２］。

只是在革命后的中国，行政被习惯性地用来
泛指政治服务和后勤工作。

在改革后重新引进西方
①华尔多是早期耶鲁大学的政治学博士。

他批评当时的政治学脱离实践，追求有兴趣但不能获得实践结果的学问，追求使用有意思
但不可能的方法。

他毫不客气地指出，“传统政治学失去了往日的魅力，因为它逐渐远离对公共事务的积极参与而热衷于追求建立科学模型。

”开始倾向注重有趣但不会有什么结果或能够量化但微不足道的事情上。

或更有甚者，将精力放在一些根本不可能的事情上。

因为，政治科学不可能完全与物理学相比。

他批评了当时一些只见树不见林的学术方法和思想，同时也强调了公共管理学科区别于传统人文和社会学科的重要价值理念，那就是，公共管理科学
是注重社会实践的现代学科。

参见文献
［１］。

公共管理是关于治理的实践性极强的大学问
美国亚利桑那州立大学公共管理学院教授蓝志勇
公共管理学科建设
笔谈
ｏｆＰｕｂｌｉｃ
蓝志勇公共管理是关于治理的实践性极强的大学问
９５
公共管理学报第三卷
第三期
二○○六年七月
Ｖｏｌ．３Ｎｏ．３Ｊｕｌｙ，２００６
的现代公共行政管理学科体系时，被译为公共管
理，以示与现代汉语中后勤行政的区别。

这一译法
又同时被２０世纪８０年代以来的“管理主义的”改
革思潮复杂化，造成了一些概念上的混乱。

管理主
义的英文对应词是“Ｍａｎａｇｅｒｉａｌｉｓｍ”，与管理主义
相关的英文词是Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，其准确的英文含义
是“经营管理”。

“经营管理”更多地是指企业经
营，协调人、物的关系，维持运转，以达到生存和盈
利的目的，管理者不应该有政治目标或社会管理目
标，只应该有追求效率效益的经济理性。

西方２０
世纪８０年代以来的改革，回归西方的反对大政府
的传统政治思潮，认为在政治立法后，政府只要经
营和提供服务，不必宏观决策和施政或考虑社会价
值观念，只要向企业学习，借鉴他们的经营操作方
法，提高运行效率即可。

在西方国家的地方管理的
层面，经营管理也确实是他们的管理现实。

所以
说，公共管理（ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ），又可以叫
“公共经营”（ＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）。

Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ
是纵向词，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ是横向词，含义有重复的部
分，也常常被作为同义词互换。

如企业管理硕士
（ＭａｓｔｅｒｏｆＢｕｓｉｎｅｓｓＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ），有以小求大的
意思，含有现代企业的管理不仅仅是经营操作，而
有大型企业组织宏观施政的内涵。

尽管词源上有
区别，如果不强调管理主义，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ和Ａｄ－
ｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ在英文中是常常被互换使用［３］。

公共管理学科有自己独特的学科视角或学科
理性。

如果说，政治学的视角关注政治利益的分
配结果；经济学的视角关注资源配置带来的资源使
用效率；法律学科的视角注重先例；心理学的视角
注重感受与行为；管理科学的视角注重的则是在政
治目标的指引和局限下、在稳定的法律先例指导
下、在社会心理能力可承受的范围内、提高资源配
置使用的一种以政体组织为单元的综合理性。

也就
是人类组织行为以产出为目的的有效协调。

在治学方法上，公共管理有几大学术传统。

因为它早期的学者群主要来源于这几大学科。

著名
的美国公共管理学者罗森布隆在仔细梳理了美国
公共管理的历史后提出，公共管理学的研究方向和
方法至少受三大学术传统的影响：政治学、管理学
和法学。

比如说，政治学者爱珀比在《行政管理
与公共政策》（ＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎａｎｄＳｏｃｉｅｔｙ）一书中，
将行政管理列为八大政治程序中的一个程序。

这八
大程序是：总统提名程序，其它政治官员提名程序，
选举过程，立法过程，司法过程，政党维护和运作过
程，政策问题的形成过程和行政管理与执行的过
程。

管理学者泰勒、古力克、巴纳德、梅尤等将公共
管理视为有效组织设计、管理和激励的学问。

梅尤
的霍桑实验，更是管理学中脍灸人口的学术贡献。

玛莉·富丽（ＭａｒｙＰａｒｋｅｒＦｏｌｌｅｔ）则从心理学的角度
描述了领导和激励的基本规律。

罗森布隆等学者从
行政法、行政与司法的角度丰富了公共管理的文
献。

但这些学术传统，给现代公共管理提供了知识
和价值判断的理性。

比如说，政治学的传统使得它
关注平等、自由、尊严的价值观；管理学的传统使得
它注重资源配置和组织效率与效益；而法学的传统
使得它关注司法先例和法制规则。

但是，它们并不
能回答公共管理的全部问题。

举例来说，公共管理
的核心问题——
—什么是公共利益，如何维护和捍卫
公共利益，是一个在政治学上也还没有妥善解决的
问题。

否则，立法中就不会用简单的少数服从多数
的功利主义的方法来决定有争议的公共利益冲
突。

再者，如何将以长官意志为主线的行政官僚
体系与民主决策结合起来，也是公共管理实践中还
在探索的问题。

２０世纪７０年代关于公共管理知
识危机的讨论，２０世纪８０年代不成功的公共管理
改革，２０世纪９０年代的重塑政府和２１世纪以来
的合作政府的探讨，核心点正在于此。

从这些角度
看，学科的传统和历史渊源，并不能代表它现时的
全部，也不应成为限制公共管理学科发展的边界。

作为跨领域的现代学科，公共管理还在不断的发展
和完善之中。

美国有６０多个公共管理的博士项
目，有些已经探讨出了培养下一代优秀公共管理学
者的途径。

其经验之一，就是加强公共管理核心课
程的教学和核心方向的研究，增强学科的凝聚力。

因为，从公共管理的学科特点来看，它是很难
有边界的大学科。

兼收并蓄，博采众长，使用人类所
有学科的智慧和成就，来完成人类组织建设文明生
存环境的目标，是它的学科使命。

但它却是有坚实
和合理的内核的。

这个内核，就是它的硬件和软件
组合，也决定它的范式基础。

公共管理的软件核心（即价值核心），是公共利
益。

它的硬件结构，是组织设计和管理。

它的研究目
的，是甄别、定义公共利益，并用有效的组织、人事、
财政、政治策略、现代科技等手段，发展和捍卫公共
利益，为社会的良性互动与和谐发展提供平台。

从硬件结构上来说，公共管理研究和教授的是
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公共管理学科建设的若干战略思考
上海交通大学国际与公共事务学院教授胡
伟
政府、企业、社会之间互动关系和制度设计，以及哪些是政府应该做的，能够做的，和如何能够做得好。

公共管理的近期操作目标，是国家、社会的稳定和经济的发展。

它的长期目标，是追求人类平等、博爱、自由、正义、富足和繁荣的崇高理想。

从这个意义上来说，公共管理的学科使命，是宏大、严肃和庄重的。

达尔和林德布罗姆在他们的名著《政治、经济和社会福利》中谈到人类如何能够通过知识理性和社会手段将自己的目的——
—对自由的追求———最大化时说，人类在追求自由和自身解放的过程中，有过三次大的知识运动。

一次叫做文艺复兴。

通过文艺复兴，人们重新发现了自己，树立了自己能够用自己的能力
（观察和理性）来控制和改造环境的信心；一次叫做自由主义，它包含２个内容：用民主的方法来理性控制政府行为和用传统的资本主义的方法来控制经济活动；再一次叫做民主社会主义，认为，人们对政府和市场的理性控制可以通过经济活动政府管理化的途径得到大大地加强［４］。

这样的论述，事实上是西方传统中的小政府思想的终结。

虽然２０世纪８０年代后由于里根和撒切尔的改革，小政府的思想又卷土重来，但无论如何再也跳不出达尔和林德布罗姆所描述的第三次运动所形成的现实格局了。

因为，小政府思想追求的是放任自由的市场方法，也就是用互惠的价格市场，达到平等和自由。

当价格被大工业和金融寡头操纵时，市场对公众利益的威胁，就丝毫不会小于西方政治传统中噤若寒蝉的政府行为。

因而，为了将自由最大化，人们必须用科学和理性的杠杆，不仅对政府实行监督，也要对市场进行监督。

这也就是达尔和林德布罗姆所说的经济活动需要被科学地政府化，或公共管理化［５］。

公共管理学科在近代发展迅速。

德国的公共管理与德国的工业化和科学发展密切相关，美国的公
共管理与美国的工业化和城市化的过程密切相关，中国的公共管理学科正是诞生于中国完成初步的农村改革、解决吃饭问题、开始工业化和城市化的进程的时期，也必将随着中国的工业化、城市化、信息化和全球化过程得到长足的发展。

如何建设中国的公共管理学科，使之能够接受中国全面现代化改革的挑战，是中国公共管理学科带头人面临的重大历史使命。

从这个角度来看，公共管理学科的课程设置不能太狭窄，学科理性不能过于传统，学科核心要得到强化，学科边界要放开。

对于受过长时间单学科训练的学者来说，一个自然的倾向，就是对母学科的路径依赖。

这可能是优势，也同时可能是劣势；如果路径依赖的结果是使用熟悉的工具来解决新的问题，这是优势。

如果路径依赖本末倒置，让熟悉的工具限制问题的提出和学科的发展，则是值得商磋的大问题。

俗语说，英雄不问出处，关键在于是否真英雄。

从不同传统学科荟集到现代公共管理学科麾下的学子们，
能否摒弃传统学科偏见或局
限，发展自己，发展学科，突破世俗的传统思维，将跨学科、交叉学科和超学科的现代知识体系推向新
的高峰，是决定中国公共管理学科发展、甚至是中国现代化成功与否的重要考量。

参考文献：
［１］
ＷＡＬＤＯＤ．ＴｈｅＥｎｔｅｒｐｒｉｓｅｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ：ａ
ＳｕｍｍａｒｙＶｉｅｗ
［Ｍ］．Ｎｏｖａｔｏ：Ｃｈａｎｄｌｅｒ＆ＳｈａｒｐＰｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，１９８０：５０．
［２］李方．行政管理学纲要［Ｍ］．北京：劳动人事出版社，１９８９．［３］蓝志勇．行政官僚与现代社会［Ｍ］．广州：中山大学出版社，２００３．
［４］
ＲＯＢＥＲＴＡＤ，ＣＨＡＲＬＥＳＥＬ．Ｐｏｌｉｔｉｃｓ，Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，ａｎｄＷｅｌｆａｒｅ：ＰｌａｎｎｉｎｇａｎｄＰｏｌｉｔｉｃｏ－ｅｃｏｎｏｍｉｃＳｙｓｔｅｍｓＲｅｓｏｌｖｅｄ
ｉｎｔｏＢａｓｉｃＳｏｃｉａｌＰｒｏｃｅｓｓｅｓ
［Ｍ］．ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｈａｒｐｅｒ，１９５３．［５］
蓝志勇．美国公共管理学科发展轨迹及其对中国的启迪［Ｊ］．中国行政管理，２００６（４）：８２－８７．
公共管理在中国是一个年轻的学科。

年轻就必然缺少学术积累与历史传统，这是其短处；但年轻也意味着有更大的发展空间，有无限美好的未来。

特别是就我国的社会科学而言，
由于总体上底子
薄、基础弱，特别是学术规范性总体不强，与国际接轨的程度较低，缺乏方法论建构，因此缺少历史积淀，但这并不一定就是坏事。

相反，作为一个年轻的学科，公共管理相对没有历史包袱，可以轻装上阵，
胡伟公
共管理学科建设的若干战略思考
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