从潍坊市水务改革看网络型公用事业的政府规制
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收稿 日期 ：０ １ ０ — ５ ２ １— ４ １ 作者简介 ： 广起 （９ ４ ） 男， 王 １６ － ， 山东昌邑人 ， 潍坊 学院经济管理 学院副院长， 教授 ， 经济 学博士 。研究方 向： 产业组织管理。
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潍坊 学院学报
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需要大量的固定资产投资 ，且大量的资本具有很 强 的专用性 ， 易形成沉淀资本， 因而具有很强的规 模经济 陛； 网络建成以后可提供多种服务 ， 相关的 业务结合起来进 行一体化经营可 以节约交易费 用 ，因而 具 有 很 强 的范 围经 济 （ｃｎｍｅ ｏ Ｅ ｏｏ ｉ ｆ ｓ Ｓｏｅ ｃｐ） 。鲍 莫尔（ Ｊ ａｍ １ 出 了成本劣加性 ｗ．Ｂｕ ｏ） ． 提 （ ｂｄｉ ｉ） Ｓ ａｄ ｉｔ概念来代替规模经济和范围经济， ｕ ｔ ｙ ｖ 由 于成本劣加性的存在 ，网络型公用事业在定价时 处 于两难境地 ， 若按边际成本定价， 最大限度地保 护消费者福利 ，将无法取得足够的收入来弥补成 本并获得收益 ； 若按垄断价格定价 ， 在弥补成本并 获得收益的同时 ， 会损害消费者福利。 为解决这一 矛盾 ， 防止滥用垄断地位 ， 政府规制便应运而生。 三、 潍坊 市水 务改 革简 述 潍坊 市 地处 山东半 岛 ， 下辖 十二个 县 市 区 ， 总 面 积 １８９平 方公 里 ， 口 ８７７ 万 。主 城 区包 ５５ 人 ４ ．１ 括潍城 、 奎文 、 坊子 、 寒亭以及高新 、 经济技术开发 区，面积 １７ 平方公里 ，其中建成区面积 １９ ４２ ０． ６
摘
要： 非公有经济进入 网络型公用事业经营 的政策性壁垒 已经消除， 面对新一轮 改革的
浪潮 ， 作为改革主体和倡导者 的地方政府 ， 如何从容适度地把握和引领 改革的方向和进程 ， 是一 值得深入研究的课题。文章借鉴西方政府规制理论 ， 进一步界定 网络型公用事业的范围及其经 济学特征 ， 以潍坊市的水务改革为实证 ， 中剖析供排水 一体化经营模 式的利弊得失， 一步探 集 进 讨政 府规 制 的实 质 以及 完善措 施 。 关键词 ： 网络型公用事业 ； 政府规制
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第５ 期
王广起 ： 从潍坊 市水务改革看 网 型公 用事业的政府规制 络
设施 、 管理 、 收费上相关相通 的特点 ， 实现资源共 特点 ； 同企业集团 、 消费者 等权利相 比较 ， 具有强 享， 从而 ， 有利于集约化 、 团化发展 。 集 有利于资源 制性 、 单方性 、 优越性等特点， 同时 ， 它又是须依法 统一配置 。 实行不 同行政区域的供排水一体化 ， 可 限制的一种行为。 第二 ， 政府规制是一种制度安排 以统一规划 、 统一配置 、 合理开发和利用水资源。 或结构 ，是行为主体依据成本一收益分析进行权 衡的结果 ， 只有一种规制结构净收益大于零 ， 且在 （ ） 二 供排水一体化经营模式之弊 １ 出现效率损失。 易 超强垄断的单一市场结构 ， 各种可供选择的规制结构中净收益最大，才是最 易导致企业大而全 、 小而全的经营模式扩大 ， 抑制 优的 、 的规制结构 ， 均衡 此时对规制的需求就等于 了专业化分工与合作的深化 ， 排斥了竞争 ， 阻碍了 规制的供给 ，各行为主体无意也无力来 打破这一 均衡。第三 ， 政府规制是一种利益分配和调整 ， 政 市场机制的形成与发育 ， 最终会 出现 ｘ非效率。 ２ 侵害消费者剩余 。据哈佛学派 的 Ｓ Ｐ 易 Ｃ 分 府具有多重 目标函数 ，政府并不能够被简单地假 析范式 ， 企业拥有强大的市场力 ， 具有侵害消费者 设为 自觉为实现公众利益最大化而服务的组织 ， 政府政策通常是各利益集团多次和长期博弈的最 剩余 的理性倾 向。 ３ ． 了规制难度。 增加 垄断及市场力 的强大 ， 加 终结果。政府规制 的总体 目标是实现资源最优配 大了规制机构被俘获的可能性 。垄断造成的成本 置和社会福利最大化。达到总体 目 标的途径是不 黑洞进一步扩大 ， 保护性价格监管导致的 Ａ Ｊ — 效 断地调整和实现政府规制的均衡 。政府规制均衡 应更 明显 。 以通过不同层级 、 难 不同区域 间的竞争 是规制的净收益最大化和规制需求与规制供给相 是政府 、 企业 、 用户三者两两之 逼近真实成本 ， 仅靠物价部门象征性地积压点成 等时的一种状态 ， 间的行为和力量的均衡 ，是局部行业利益和整体 本水分 ， 无法制定合理 的价格。 五、 进一步完善网络型公用事业政府规制的思 区域利益的均衡 ，是各行为主体在经济活动中不 索 断博弈而实现的一种均势状态。 潍坊市的水务改革方案虽未直接提及或出现 由于我国的经济发展水平 、体制和文化传统 等基本国情不同，特别是我 国经济正处于特殊的 政府规制字样 ， 但是， 改革本身或改革 自 始至终的每 个进程， 无不深刻渗透或充分体现出政府规制的 双重经济转型期 ， 即由二元经济转向一元经济 、 由 其规制 主体 、 规制客体 、 实质。改革何以在市政府及其主管部门市政管理局 计划经济转向市场经济 ， 的倡导下被启动， 具体改什么 ， 怎样改 ， 方向是什么， 市场基础 、垄断结构等与西方市场经济国家存在 极大的差异。 具体地说 ， 一是市场发育不完善 。 市 结果如何等 ， 将都涉及到政府规制及其实质问题。 关于政府规制（ ｅｕ ｔｎ ， Ｒ ｇｌ ｉ ） ａｏ 西方学者有不同的 场主体的培育仍未完成 ， 政企尚未完全分离 。 由于 使新的企业主体还没有 表述 ， 维斯卡西（ｉ ｕｉ Ｖｓ ｓ等学者认为， ｃ ） 政府规制是政 历史上进人壁垒的限制 ， 府以制裁手段 ， 对个人或组织的 自由决策的一种强 做强做大， 供给能力偏小 ； 城市居 民的收入水平有 所提高 ， 但也很难承受高额的消费 ； 新的市场的运 制性限制。 史普博（ ｕ ｅ 为， Ｓ ｌｒ ｐｂ 政府规制是行政机 构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企 行制度有待进一步健全。二是供求市场低水平运 业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为。 金泽 转。一方面公用事业负债经营 、 效率底下 、 产品供 良雄认为， 政府规制是在以市场机制为基础的经济 不应求 ； 另一方面 ， 价格倒挂 ， 用户在收入不断提 体制下 ， 以矫正 、 改善市场机制内在的问题为 目的， 高的情况下 ，仍以具有惯性 的低价享受着低水平 政府干预和干涉经济主体活动的行为。植草益认为 的劣质服务。由于公用事业 的强正 、 负外部性 ， 目 政府规制是社会公共机构（ 一般指政府） 依照一定的 前低水平公用事业 已成为城市经济发展的制约瓶 三 在 规则对企业的活动进行限制的行为。萨缪尔森也把 颈 。 是 由于地 方政府 财 力有 限 ， 政府 多重 目标 政府规制限定在政府对产业行为的限制上。斯蒂格 的价值趋 向下 ， 企业承担着一些本该 由政府承担 四是规制机构的体系不科学。 机构 利茨认为政府对产业的保护、 扶助以及合理化转换 的社会性义务。 等， 都应看作属于政府微观规制的范畴。 尚未独立和健全 ， 职能 尚未完成转换 ， 制度残缺 ， 本 文认 为政府 规 制是 指具 有法 律地 位并 相对 方式方法仍是原行政体制的历史沿革，规制水平 独 立 的行 政 机构依 照 一定 法律 和规 则对 企业 活 动 和规制能力相对低下。 进行限制的行为。 政府是实施规制的主动者 ， 对象 在多重委托代理分析模型基础上的激励性规 主要是微观经济活动以及参与这些活动 的企业 、 制理论看来， 网络型公用事业的基本问题应该是激 个人或组织机构。政府规制 的实质在于 ： 第一 ， 政 励成本与信息租金提取之间的权衡问题。政府规制 府规制是政府主体的一种行政行为 ，同其他国家 改革实质上是希望诱导出私人信息 ， 从而降低信息 权力相 比较 ， 具有主动性 、 广泛性 、 自由裁量性等 成本 、 提供适当的激励。政府是改革的主体和倡导
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等。按照 自 然垄断性的强弱 ， 可进一步区分为“ 网 络型公用事业”包括供水 、 （ 供热 、 燃气 、 城市公交 、 污水收集和处理 ） 非 网络型公用事业”包括 园 和“ （ 林绿化 、 环境卫生 、 道路与桥梁 ） 。这样 ， 我们认为 “ 城市公用事业 ” 市政公用事业 ” 公用企业” ＝“ ＝“ “ 网络 型公用 事业 ” 非 网络 型公用 事业 ” ＋“ 。垄 断陛行业是指 由中央政府或其委托的有关部委直 接管辖的、为全国公众或不特定的多数人提供特 定公共产品或公共服务的行业。具体包括 ： 电力 、 电信 、 铁路 、 民航 、 石油等行业 。 本文认为 ，城市供排水行业可统称为网络型 公 用 事业 。 网络型 公用 事业 作为 自然垄 断 的典 型 代表而备受关注。 从实践层面看 ， 随着技术与市场 需求的不断发展 ，网络型公用事业本身成为竞争 与自 然垄断并存 的产业。一方面竞争机制的进人 在 网络 型公用 事业的许多领域 已经成 为普遍 事 实， 民营化或说市场化取得了重大的进展 ； 另一方 面，竞争的引人并没有使 网络型公用事业成为一 种可以 自由放任 的经济 ， 垄断依然存在 ， 结果使得 政 府规 制变 得更 为微 妙 、 更为 复杂 。 理论 层面上 从 看， 在信息经济学 、 博弈论 、 约理论等基础上发 合 展起来的激励性规制理论 ， 从不同角度提供 了一 些规范化的分析模型。 网络型公用事业除具有公益性 、 区域性之外 ， 其最 主要的技术经济特性应是网络外部性。网络 型公用事业都需要输送 网络来提供服务 ， ： 如 输水 管道 、 燃气管道 、 污水管道 、 公交线路等。 网络建设
第 １ 卷 第 ５期 １
Ｖｏ ． １ ＮＯ ５ １ ． １
潍坊 学院学报
Ｊｕｎｌ ｆ ｅａ ｇＵｎｖｒｔ ｏ ｒａｏ Ｗ ｉ ｎ ｉｅｓｙ ｆ ｉ
２１ ０ １年 １ ０月
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从潍坊市水务改革看网络型公用事业的政府规制
王 广起
（ 坊学院， 潍 山东 潍坊 ２ １６ ） ６ ０ １
中 图分 类 号 ：２４ Ｆ ９
一
文献标 识码 ： Ａ
文章 编号 ：６ １ ４８ （ １）５ ０２— ４ １７— ２８２ １０— ０７ ０ ０ 理、 垃圾 处 理 、 园林 绿 化 、 境 卫 生 、 路 与 桥 梁 环 道
问题提 出 城市的供水排水行业是带有 明显 自然垄断 Ｉ 生 的产业之一 ， 其垄断与效率问题一直备受关注， 在 实际的管理过程 中， 也一直存在分歧 。自２ ０ 年 ０５ 《 国务 院关 于鼓励支持和引导个体私营等非公有 制经济发展 的若干意见》 颁布实施 以来 ， 各地的供 排水行业进行了一系列的产权改革与规制方法 的 变革 ， 与全国各地类似 ， 近几年潍坊市供排水行业 通过引进外资 ，进行 了旨在建立主城区供排水水 务一体化经营模式的一系列改革 ， 但时至今 日， 效 果仍不尽如人意 ， 市民埋怨水价太高 ， 企业抱怨连 连 亏损 ，政府 也 在心 痛连 年增 加 的财 政补 贴 。为 此， 有必要回顾改革的历程 ， 分析水务一体化的利 弊得失 ， 深度分析市 民、 企业 、 政府的三方博弈问 题， 进一步探索政府规制的实质与方法 。 二 、 市 供排 水行 业 的经 济学 特征 城 在现有研究资料 中， 城市供排水行业 ， 一般称 为 “ 城市公用事业” “ 、市政公用事业 ” ，个别称为 “ 网络型公用事业 ”公用企业 ” ， “ 等 由于不 同的论 述视角 、不同的研究 目的、不 同的法规文件等原 因， 称谓往往有所区别 ， 并且常和“ 基础设施” “ 、垄 断性行业 ” 交织在一起 ， 为便于分析问题 ， 在此重 新 界定 相 关概 念 。 公用 事业（ ｂ ｃ Ｕｉｔ ｏ Ｕｉ ｙ 经济性 Ｐ ｌ ｔｉ ｒ ｔｉ） ｕｉ ｌ ｙ ｌ 是 ｔ 基础设施的一部分 ，是 由地方政府或其委托的政 府 部 门直 接管 辖 的 、为辖 区 内公 众 或不 特定 的多 数人提供特定公共产品或公共服务的行业。具体 包括 ： 供水 、 供热 、 燃气 、 城市公交 、 污水收集 和处 ，实现规模效 益； 在经营区域上 ， 眼于做强 ， 着 走供水 、 排水 、 中 水纵 向一体化 的道路 ，全面整合整个水务产业链 上的资源和业务 ， 提高核心竞争力 ， 最终将潍坊水 务打造成一艘不沉的水务航母 。 经多方论证 ，最后确定 同深圳 Ａ水 务集 团 （ 乙方 ） 进行合作 ， 经洽谈达成如下投资框架协议 ， 并分步实施 ： 第一步 ， 双方合资组建 “ 坊市水务 潍 集团有限公司”注册资本 ３０ 万元 ， ， ００ 甲乙股权 比 例分别是 ３ ％、５ 第二步 ， ５ ６ ％。 乙方以股东借款 的 形式投资建设水务项 目，包括水源地给水二期工 程、 开发区管 网建设 、 中水处理厂等项 目； 乙方独 立投资污水处理项 目， 包括 以 Ｂ Ｔ方式投资建设 Ｏ 开发区污水处理厂 ， Ｔ Ｔ 以 Ｏ 方式投资建设现有 的 污 水处 理 厂一 期 ， Ｂ Ｔ投资 建设 现有 的污水 处 以 Ｏ 理厂二期。第三步 ， 继续增资扩股 ， 实现潍坊市 的 四区供排水一体化 。最终水务集团可吸引外资 ５ 亿元 ， 资产将达到约 ８ 亿元 ， 供水能力 ３ 万立 日 ５ 方米 ， 日污水处理能力 ３ 万立方米 ， Ｏ 日供 中水 ６ 万 立方 米 。 四、 潍坊市供排水一体化经营模式利弊分析 从潍坊市的水务改革方案可以看出，潍坊市 的供排水一体化应包括三层含义 ：一是 自 来水供 应和污水排放一体化 ；二是 自来水和污水各行业 中的生产企业和输配送管网一体化 ；三是相邻的 不同行政区域实现供排水一体化。 （ ） 一 供排水一体化经营模式之利 １ ． 招商引资效益大。 一体化经营 ， 造就超强垄 断市场结构 ， 市场风险小 、 规模效益大 ， 以最大 可 限度地吸引巨额产业资本的投人。 ２ ． 了财政压力 。供排水属准公共产 品领 缓解 域， 具有一定的公益性 ， 政府理应提供力所能及的 供给， 由于财力所 限， 但 政府无能为力 。 此时 ， 将获 利空间不 同的供水与排水捆绑在一起改制 ，会最 大限度地减轻财政压力 。 ３ ． 提高了整体生产能力。注人大量的产业资 本， 改造和维修原供水管网 ， 开辟新 的供水渠道 ， 改造和建设污水处理设施 ，结果肯定是极大提高 供水覆盖率和污水处理率 。 ４ ． 负外部性 内部化。 理论上讲 ， 经污水处理厂 处理后排出的污水 ，作为地表水将重新被 自来水 企业作为水源。 若污水处理厂超标排放 ， 污染程度 越高 ， 来水厂处理成本也就越大。所 以， 向地 自 排 表的污水必须达标 ，否则就会增加企业 自身的处 理成本。通过一体化就把负外部性 内部化了。 ５ ． 一定程度上实现了范围经济 。 实现供排水 、 厂网及中水 回用一体化 ， 以充分利用其在技术 、 可
平 方公 里 ， 总人 口 １８３ ２． ６万 。
潍坊市区原有供水企业三家 ，即潍坊市 自来 水总公司 、坊子 区自来水公司，寒亭区自来水公 司。总供水能力为 ２ ．万立方米 ／ ０ ８ 日。其中潍坊 市自 来水总公司为市属中型企业 ， 司已有固定 公 资产 ３ 亿元 ， ． ４ 设计总供水能力 ２ 万立方米 ／ ０ 日， Ｄ Ｉ０以上输 配水 管 ３ ２ ＮＯ ８ 公里 ，实际供水能力 １． ７ ０万立方米 ／日， 在职职工 ７３ ０ 人。 坊子区 自 来 水公司现有职工 １０ ， ６ 人 供水管网长度 １６ ２ 公里 ， 供水能力 ２ 万立方米 ／日。寒亭区 自来水公司 ． ６ 现有职工 ８ 人 ， ０ 供水管 网长度 ６ 公里 ， ９ 供水能力 １ 万立方米 ／ ． ２ 日。潍坊市污水处理有 限公司 ， 主 要负责处理市 中心城 区内的工业废水 和生活污 水， 服务人 口 ６ 多万 ， ０ 该公 司总投资 ２ ６亿元 ， ． １ ２０ 年 ｌ 月建成投产 ， 已满负荷运行 ， ００ ０ 现 日处理 污水 １ 立 方米 以上 ， ０万 日脱 干泥 约 ４ 。 ０吨 但随着主城区人 口迅速增加 ，城市规模不断 扩大 ， 原有供排水公 司受设备 陈旧、 技术落后 、 管 理不顺的因素所制 ， 供水服务能力严重受限 ， 已阻 碍潍坊经济的迅速发展 ， 改革势在必行 。 自２０ 年开始 ， ０５ 潍坊市政府本着“ 积极稳妥 、 创新提高 、 完善社会功能 、 促进企业发展” 的原则 ， 基于一步到位 、 借助外力求发展的考虑 ， 确定水务 行业改革的基本思路是 ： 选择合适的合作伙伴 ， 利 用外部资源 ， 膨胀资产规模 ， 整合水务市场 ， 走供 水厂网一体化 、 供排水一体化道路 ， 实现四区水务 体化 ， 依靠规模效益 ， 促进企业发展。总体 目 标 是： 在经营区域上 ， 着眼于做大 ， 加强横 向联合与 扩张， 在潍坊市四区供排水一体化 的基础上 ， 逐步
收稿 日期 ：０ １ ０ — ５ ２ １— ４ １ 作者简介 ： 广起 （９ ４ ） 男， 王 １６ － ， 山东昌邑人 ， 潍坊 学院经济管理 学院副院长， 教授 ， 经济 学博士 。研究方 向： 产业组织管理。
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潍坊 学院学报
２１ ０ １年 １ Ｏ月
需要大量的固定资产投资 ，且大量的资本具有很 强 的专用性 ， 易形成沉淀资本， 因而具有很强的规 模经济 陛； 网络建成以后可提供多种服务 ， 相关的 业务结合起来进 行一体化经营可 以节约交易费 用 ，因而 具 有 很 强 的范 围经 济 （ｃｎｍｅ ｏ Ｅ ｏｏ ｉ ｆ ｓ Ｓｏｅ ｃｐ） 。鲍 莫尔（ Ｊ ａｍ １ 出 了成本劣加性 ｗ．Ｂｕ ｏ） ． 提 （ ｂｄｉ ｉ） Ｓ ａｄ ｉｔ概念来代替规模经济和范围经济， ｕ ｔ ｙ ｖ 由 于成本劣加性的存在 ，网络型公用事业在定价时 处 于两难境地 ， 若按边际成本定价， 最大限度地保 护消费者福利 ，将无法取得足够的收入来弥补成 本并获得收益 ； 若按垄断价格定价 ， 在弥补成本并 获得收益的同时 ， 会损害消费者福利。 为解决这一 矛盾 ， 防止滥用垄断地位 ， 政府规制便应运而生。 三、 潍坊 市水 务改 革简 述 潍坊 市 地处 山东半 岛 ， 下辖 十二个 县 市 区 ， 总 面 积 １８９平 方公 里 ， 口 ８７７ 万 。主 城 区包 ５５ 人 ４ ．１ 括潍城 、 奎文 、 坊子 、 寒亭以及高新 、 经济技术开发 区，面积 １７ 平方公里 ，其中建成区面积 １９ ４２ ０． ６
摘
要： 非公有经济进入 网络型公用事业经营 的政策性壁垒 已经消除， 面对新一轮 改革的
浪潮 ， 作为改革主体和倡导者 的地方政府 ， 如何从容适度地把握和引领 改革的方向和进程 ， 是一 值得深入研究的课题。文章借鉴西方政府规制理论 ， 进一步界定 网络型公用事业的范围及其经 济学特征 ， 以潍坊市的水务改革为实证 ， 中剖析供排水 一体化经营模 式的利弊得失， 一步探 集 进 讨政 府规 制 的实 质 以及 完善措 施 。 关键词 ： 网络型公用事业 ； 政府规制
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王广起 ： 从潍坊 市水务改革看 网 型公 用事业的政府规制 络
设施 、 管理 、 收费上相关相通 的特点 ， 实现资源共 特点 ； 同企业集团 、 消费者 等权利相 比较 ， 具有强 享， 从而 ， 有利于集约化 、 团化发展 。 集 有利于资源 制性 、 单方性 、 优越性等特点， 同时 ， 它又是须依法 统一配置 。 实行不 同行政区域的供排水一体化 ， 可 限制的一种行为。 第二 ， 政府规制是一种制度安排 以统一规划 、 统一配置 、 合理开发和利用水资源。 或结构 ，是行为主体依据成本一收益分析进行权 衡的结果 ， 只有一种规制结构净收益大于零 ， 且在 （ ） 二 供排水一体化经营模式之弊 １ 出现效率损失。 易 超强垄断的单一市场结构 ， 各种可供选择的规制结构中净收益最大，才是最 易导致企业大而全 、 小而全的经营模式扩大 ， 抑制 优的 、 的规制结构 ， 均衡 此时对规制的需求就等于 了专业化分工与合作的深化 ， 排斥了竞争 ， 阻碍了 规制的供给 ，各行为主体无意也无力来 打破这一 均衡。第三 ， 政府规制是一种利益分配和调整 ， 政 市场机制的形成与发育 ， 最终会 出现 ｘ非效率。 ２ 侵害消费者剩余 。据哈佛学派 的 Ｓ Ｐ 易 Ｃ 分 府具有多重 目标函数 ，政府并不能够被简单地假 析范式 ， 企业拥有强大的市场力 ， 具有侵害消费者 设为 自觉为实现公众利益最大化而服务的组织 ， 政府政策通常是各利益集团多次和长期博弈的最 剩余 的理性倾 向。 ３ ． 了规制难度。 增加 垄断及市场力 的强大 ， 加 终结果。政府规制 的总体 目标是实现资源最优配 大了规制机构被俘获的可能性 。垄断造成的成本 置和社会福利最大化。达到总体 目 标的途径是不 黑洞进一步扩大 ， 保护性价格监管导致的 Ａ Ｊ — 效 断地调整和实现政府规制的均衡 。政府规制均衡 应更 明显 。 以通过不同层级 、 难 不同区域 间的竞争 是规制的净收益最大化和规制需求与规制供给相 是政府 、 企业 、 用户三者两两之 逼近真实成本 ， 仅靠物价部门象征性地积压点成 等时的一种状态 ， 间的行为和力量的均衡 ，是局部行业利益和整体 本水分 ， 无法制定合理 的价格。 五、 进一步完善网络型公用事业政府规制的思 区域利益的均衡 ，是各行为主体在经济活动中不 索 断博弈而实现的一种均势状态。 潍坊市的水务改革方案虽未直接提及或出现 由于我国的经济发展水平 、体制和文化传统 等基本国情不同，特别是我 国经济正处于特殊的 政府规制字样 ， 但是， 改革本身或改革 自 始至终的每 个进程， 无不深刻渗透或充分体现出政府规制的 双重经济转型期 ， 即由二元经济转向一元经济 、 由 其规制 主体 、 规制客体 、 实质。改革何以在市政府及其主管部门市政管理局 计划经济转向市场经济 ， 的倡导下被启动， 具体改什么 ， 怎样改 ， 方向是什么， 市场基础 、垄断结构等与西方市场经济国家存在 极大的差异。 具体地说 ， 一是市场发育不完善 。 市 结果如何等 ， 将都涉及到政府规制及其实质问题。 关于政府规制（ ｅｕ ｔｎ ， Ｒ ｇｌ ｉ ） ａｏ 西方学者有不同的 场主体的培育仍未完成 ， 政企尚未完全分离 。 由于 使新的企业主体还没有 表述 ， 维斯卡西（ｉ ｕｉ Ｖｓ ｓ等学者认为， ｃ ） 政府规制是政 历史上进人壁垒的限制 ， 府以制裁手段 ， 对个人或组织的 自由决策的一种强 做强做大， 供给能力偏小 ； 城市居 民的收入水平有 所提高 ， 但也很难承受高额的消费 ； 新的市场的运 制性限制。 史普博（ ｕ ｅ 为， Ｓ ｌｒ ｐｂ 政府规制是行政机 构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企 行制度有待进一步健全。二是供求市场低水平运 业和消费者供需政策的一般规则或特殊行为。 金泽 转。一方面公用事业负债经营 、 效率底下 、 产品供 良雄认为， 政府规制是在以市场机制为基础的经济 不应求 ； 另一方面 ， 价格倒挂 ， 用户在收入不断提 体制下 ， 以矫正 、 改善市场机制内在的问题为 目的， 高的情况下 ，仍以具有惯性 的低价享受着低水平 政府干预和干涉经济主体活动的行为。植草益认为 的劣质服务。由于公用事业 的强正 、 负外部性 ， 目 政府规制是社会公共机构（ 一般指政府） 依照一定的 前低水平公用事业 已成为城市经济发展的制约瓶 三 在 规则对企业的活动进行限制的行为。萨缪尔森也把 颈 。 是 由于地 方政府 财 力有 限 ， 政府 多重 目标 政府规制限定在政府对产业行为的限制上。斯蒂格 的价值趋 向下 ， 企业承担着一些本该 由政府承担 四是规制机构的体系不科学。 机构 利茨认为政府对产业的保护、 扶助以及合理化转换 的社会性义务。 等， 都应看作属于政府微观规制的范畴。 尚未独立和健全 ， 职能 尚未完成转换 ， 制度残缺 ， 本 文认 为政府 规 制是 指具 有法 律地 位并 相对 方式方法仍是原行政体制的历史沿革，规制水平 独 立 的行 政 机构依 照 一定 法律 和规 则对 企业 活 动 和规制能力相对低下。 进行限制的行为。 政府是实施规制的主动者 ， 对象 在多重委托代理分析模型基础上的激励性规 主要是微观经济活动以及参与这些活动 的企业 、 制理论看来， 网络型公用事业的基本问题应该是激 个人或组织机构。政府规制 的实质在于 ： 第一 ， 政 励成本与信息租金提取之间的权衡问题。政府规制 府规制是政府主体的一种行政行为 ，同其他国家 改革实质上是希望诱导出私人信息 ， 从而降低信息 权力相 比较 ， 具有主动性 、 广泛性 、 自由裁量性等 成本 、 提供适当的激励。政府是改革的主体和倡导
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等。按照 自 然垄断性的强弱 ， 可进一步区分为“ 网 络型公用事业”包括供水 、 （ 供热 、 燃气 、 城市公交 、 污水收集和处理 ） 非 网络型公用事业”包括 园 和“ （ 林绿化 、 环境卫生 、 道路与桥梁 ） 。这样 ， 我们认为 “ 城市公用事业 ” 市政公用事业 ” 公用企业” ＝“ ＝“ “ 网络 型公用 事业 ” 非 网络 型公用 事业 ” ＋“ 。垄 断陛行业是指 由中央政府或其委托的有关部委直 接管辖的、为全国公众或不特定的多数人提供特 定公共产品或公共服务的行业。具体包括 ： 电力 、 电信 、 铁路 、 民航 、 石油等行业 。 本文认为 ，城市供排水行业可统称为网络型 公 用 事业 。 网络型 公用 事业 作为 自然垄 断 的典 型 代表而备受关注。 从实践层面看 ， 随着技术与市场 需求的不断发展 ，网络型公用事业本身成为竞争 与自 然垄断并存 的产业。一方面竞争机制的进人 在 网络 型公用 事业的许多领域 已经成 为普遍 事 实， 民营化或说市场化取得了重大的进展 ； 另一方 面，竞争的引人并没有使 网络型公用事业成为一 种可以 自由放任 的经济 ， 垄断依然存在 ， 结果使得 政 府规 制变 得更 为微 妙 、 更为 复杂 。 理论 层面上 从 看， 在信息经济学 、 博弈论 、 约理论等基础上发 合 展起来的激励性规制理论 ， 从不同角度提供 了一 些规范化的分析模型。 网络型公用事业除具有公益性 、 区域性之外 ， 其最 主要的技术经济特性应是网络外部性。网络 型公用事业都需要输送 网络来提供服务 ， ： 如 输水 管道 、 燃气管道 、 污水管道 、 公交线路等。 网络建设
第 １ 卷 第 ５期 １
Ｖｏ ． １ ＮＯ ５ １ ． １
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从潍坊市水务改革看网络型公用事业的政府规制
王 广起
（ 坊学院， 潍 山东 潍坊 ２ １６ ） ６ ０ １
中 图分 类 号 ：２４ Ｆ ９
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文献标 识码 ： Ａ
文章 编号 ：６ １ ４８ （ １）５ ０２— ４ １７— ２８２ １０— ０７ ０ ０ 理、 垃圾 处 理 、 园林 绿 化 、 境 卫 生 、 路 与 桥 梁 环 道
问题提 出 城市的供水排水行业是带有 明显 自然垄断 Ｉ 生 的产业之一 ， 其垄断与效率问题一直备受关注， 在 实际的管理过程 中， 也一直存在分歧 。自２ ０ 年 ０５ 《 国务 院关 于鼓励支持和引导个体私营等非公有 制经济发展 的若干意见》 颁布实施 以来 ， 各地的供 排水行业进行了一系列的产权改革与规制方法 的 变革 ， 与全国各地类似 ， 近几年潍坊市供排水行业 通过引进外资 ，进行 了旨在建立主城区供排水水 务一体化经营模式的一系列改革 ， 但时至今 日， 效 果仍不尽如人意 ， 市民埋怨水价太高 ， 企业抱怨连 连 亏损 ，政府 也 在心 痛连 年增 加 的财 政补 贴 。为 此， 有必要回顾改革的历程 ， 分析水务一体化的利 弊得失 ， 深度分析市 民、 企业 、 政府的三方博弈问 题， 进一步探索政府规制的实质与方法 。 二 、 市 供排 水行 业 的经 济学 特征 城 在现有研究资料 中， 城市供排水行业 ， 一般称 为 “ 城市公用事业” “ 、市政公用事业 ” ，个别称为 “ 网络型公用事业 ”公用企业 ” ， “ 等 由于不 同的论 述视角 、不同的研究 目的、不 同的法规文件等原 因， 称谓往往有所区别 ， 并且常和“ 基础设施” “ 、垄 断性行业 ” 交织在一起 ， 为便于分析问题 ， 在此重 新 界定 相 关概 念 。 公用 事业（ ｂ ｃ Ｕｉｔ ｏ Ｕｉ ｙ 经济性 Ｐ ｌ ｔｉ ｒ ｔｉ） ｕｉ ｌ ｙ ｌ 是 ｔ 基础设施的一部分 ，是 由地方政府或其委托的政 府 部 门直 接管 辖 的 、为辖 区 内公 众 或不 特定 的多 数人提供特定公共产品或公共服务的行业。具体 包括 ： 供水 、 供热 、 燃气 、 城市公交 、 污水收集 和处 ，实现规模效 益； 在经营区域上 ， 眼于做强 ， 着 走供水 、 排水 、 中 水纵 向一体化 的道路 ，全面整合整个水务产业链 上的资源和业务 ， 提高核心竞争力 ， 最终将潍坊水 务打造成一艘不沉的水务航母 。 经多方论证 ，最后确定 同深圳 Ａ水 务集 团 （ 乙方 ） 进行合作 ， 经洽谈达成如下投资框架协议 ， 并分步实施 ： 第一步 ， 双方合资组建 “ 坊市水务 潍 集团有限公司”注册资本 ３０ 万元 ， ， ００ 甲乙股权 比 例分别是 ３ ％、５ 第二步 ， ５ ６ ％。 乙方以股东借款 的 形式投资建设水务项 目，包括水源地给水二期工 程、 开发区管 网建设 、 中水处理厂等项 目； 乙方独 立投资污水处理项 目， 包括 以 Ｂ Ｔ方式投资建设 Ｏ 开发区污水处理厂 ， Ｔ Ｔ 以 Ｏ 方式投资建设现有 的 污 水处 理 厂一 期 ， Ｂ Ｔ投资 建设 现有 的污水 处 以 Ｏ 理厂二期。第三步 ， 继续增资扩股 ， 实现潍坊市 的 四区供排水一体化 。最终水务集团可吸引外资 ５ 亿元 ， 资产将达到约 ８ 亿元 ， 供水能力 ３ 万立 日 ５ 方米 ， 日污水处理能力 ３ 万立方米 ， Ｏ 日供 中水 ６ 万 立方 米 。 四、 潍坊市供排水一体化经营模式利弊分析 从潍坊市的水务改革方案可以看出，潍坊市 的供排水一体化应包括三层含义 ：一是 自 来水供 应和污水排放一体化 ；二是 自来水和污水各行业 中的生产企业和输配送管网一体化 ；三是相邻的 不同行政区域实现供排水一体化。 （ ） 一 供排水一体化经营模式之利 １ ． 招商引资效益大。 一体化经营 ， 造就超强垄 断市场结构 ， 市场风险小 、 规模效益大 ， 以最大 可 限度地吸引巨额产业资本的投人。 ２ ． 了财政压力 。供排水属准公共产 品领 缓解 域， 具有一定的公益性 ， 政府理应提供力所能及的 供给， 由于财力所 限， 但 政府无能为力 。 此时 ， 将获 利空间不 同的供水与排水捆绑在一起改制 ，会最 大限度地减轻财政压力 。 ３ ． 提高了整体生产能力。注人大量的产业资 本， 改造和维修原供水管网 ， 开辟新 的供水渠道 ， 改造和建设污水处理设施 ，结果肯定是极大提高 供水覆盖率和污水处理率 。 ４ ． 负外部性 内部化。 理论上讲 ， 经污水处理厂 处理后排出的污水 ，作为地表水将重新被 自来水 企业作为水源。 若污水处理厂超标排放 ， 污染程度 越高 ， 来水厂处理成本也就越大。所 以， 向地 自 排 表的污水必须达标 ，否则就会增加企业 自身的处 理成本。通过一体化就把负外部性 内部化了。 ５ ． 一定程度上实现了范围经济 。 实现供排水 、 厂网及中水 回用一体化 ， 以充分利用其在技术 、 可
平 方公 里 ， 总人 口 １８３ ２． ６万 。
潍坊市区原有供水企业三家 ，即潍坊市 自来 水总公司 、坊子 区自来水公司，寒亭区自来水公 司。总供水能力为 ２ ．万立方米 ／ ０ ８ 日。其中潍坊 市自 来水总公司为市属中型企业 ， 司已有固定 公 资产 ３ 亿元 ， ． ４ 设计总供水能力 ２ 万立方米 ／ ０ 日， Ｄ Ｉ０以上输 配水 管 ３ ２ ＮＯ ８ 公里 ，实际供水能力 １． ７ ０万立方米 ／日， 在职职工 ７３ ０ 人。 坊子区 自 来 水公司现有职工 １０ ， ６ 人 供水管网长度 １６ ２ 公里 ， 供水能力 ２ 万立方米 ／日。寒亭区 自来水公司 ． ６ 现有职工 ８ 人 ， ０ 供水管 网长度 ６ 公里 ， ９ 供水能力 １ 万立方米 ／ ． ２ 日。潍坊市污水处理有 限公司 ， 主 要负责处理市 中心城 区内的工业废水 和生活污 水， 服务人 口 ６ 多万 ， ０ 该公 司总投资 ２ ６亿元 ， ． １ ２０ 年 ｌ 月建成投产 ， 已满负荷运行 ， ００ ０ 现 日处理 污水 １ 立 方米 以上 ， ０万 日脱 干泥 约 ４ 。 ０吨 但随着主城区人 口迅速增加 ，城市规模不断 扩大 ， 原有供排水公 司受设备 陈旧、 技术落后 、 管 理不顺的因素所制 ， 供水服务能力严重受限 ， 已阻 碍潍坊经济的迅速发展 ， 改革势在必行 。 自２０ 年开始 ， ０５ 潍坊市政府本着“ 积极稳妥 、 创新提高 、 完善社会功能 、 促进企业发展” 的原则 ， 基于一步到位 、 借助外力求发展的考虑 ， 确定水务 行业改革的基本思路是 ： 选择合适的合作伙伴 ， 利 用外部资源 ， 膨胀资产规模 ， 整合水务市场 ， 走供 水厂网一体化 、 供排水一体化道路 ， 实现四区水务 体化 ， 依靠规模效益 ， 促进企业发展。总体 目 标 是： 在经营区域上 ， 着眼于做大 ， 加强横 向联合与 扩张， 在潍坊市四区供排水一体化 的基础上 ， 逐步