大学内部治理中学生参与权实现路径研究——基于高等教育“放管服”改革视角

2018年第2期 总第103期
北京化工大学学报丨社会科学版）
Journal Beijing University of Chemical Technology
(Social Sciences Edition)
No. 2. 2018
Total No. 103
大学内部治理中学生参与权
实现路径研究
—基于高等教育“放管服”改革视角
鄱姐珥会蕙翁
(福州大学经济与管理学院，福建福州350108)
[摘要]随着高等教育迈进后大众化阶段，学生参与大学内部治理成为实现大学治理能力现代化的必 然选择。

大刀阔斧地推动高等教育“放管服”改革，不仅能够在进程上加快落实学生参与权的步伐，在内容上 也可以为学生参与大学内部治理提供新思路、新方向。

但当前我国学生参与还存在着传统大学体制运行的惯 性、传统表达途径和制度保障的失灵、让渡方惜权不放和承接方能力有限等困境，需要通过减权去冗、优化服 务、依章治校等路径来改善现状，促进学生参与权的实现。

[关键词]学生参与；大学内部治理；高等教育；“放管服”改革
[中图分类号]G647 [文献标识码]A[文章编号]1671-6639(2018)02-0093-06
2017年，教育部等五部委联合颁布了〈〈关于深 化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的 若干意见:K以下简称《“放管服”意见》），开启了我国 高等教育新一轮的改革。

高等教育“放管服”改革，是 在“双一流”建设背景下构建现代大学治理体系的重 要抓手，也是推进高等教育领域供给侧结构性改革 的重要手段[1],其关键任务不仅在于重塑新型府学 关系，更要求大学自身治理能力的提升。

在此背景 下，推进大学实现从“管理”到“治理”的转变、完善内 部治理体系成为一项重要议题。

同时，学生作为大学 内部治理的重要利益相关者之一，与学校构成平等 契约关系,对大学内部基础建设、发展规划等享有监 督权、评价权，对部分事务享有决策权。

但在我国现 行的高等教育体制下，普遍过分强调学生作为“被管 理者”的客体身份,忽略甚至漠视学生“参与治理”的主体地位，导致学生参与权被虚置。

我国高等教育已 经进入后大众化时代，正处于向内涵发展和质量提 升的关键时期，学生参与权的改革和实现是学生和学校关系再造的突破口，更是完善治理结构和实现 大学治理能力现代化的强烈呼唤。

一、学生参与权及高等教育“放管服”改革的核心内涵解读
(一)大学内部治理与学生参与权的相关内涵
詹姆斯•罗西瑙认为：“治理是一种由共同目 标支持的活动，依赖多元主体参与的共同治理与权 力共享。

”[2]—般而言,大学治理包括外部治理和内 部治理两个方面。

其中，内部治理可以理解为是由一 整套大学内部利益相关者参与的、涉及各利益相关 者的决策及过程[3]。

其本质在于内部不同主体之间 权力的适当分配、协调和制衡,从而确保大学目标和 理念的实现，参与主体包括校长、行政管理人员、教 师和学生等。

大学内部治理是一个利益相关群体协 调互动的过程，强调的是协商关系，是多元利益主体 相互合作的角色定位，确保主体之间控制力和影响
[收稿日期]2018-03-06
[作者简介]郑旭辉(1975-),女，福州大学经济与管理学院副教授。

余慧莉(1994-),女，福州大学经济与管理学院行政管理专业2016级硕士研究生。

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力的平衡。

大学内部权力包括政治权力、行政权力、学术权 力、民主权力四种，学生权力常常被包含在民主权力 之中。

学生参与权是学生享有参与大学内部治理权 力的简称,是一种影响力，是指学生个人或学生组织 基于法律赋予的合法地位和职责，享有参与学校内 部事务管理的权力，包括决策权、监督权、评议权等，其目的是保障学生权利和正当利益诉求的实现。

治 理理论和“以生为本”教育理念的不断发展，为实现 学生公平、有序、协商式参与大学内部治理提供了坚 实的理论基础，在实践中也使学生权力和学生参与 得到了重视，部分高校进行了一系列鼓励大学生参 与大学事务的尝试，但由于诸多要素的制约,学生参 与权的行使仍然举步维艰。

(二)高等教育“放管服”改革的内涵逻辑
高等教育“放管服”改革是深化高等教育综合改 革的重要举措，理顺其内涵及内在逻辑是进一步把 握改革精神实质的重要步骤。

改革的核心理念是全 面深化政府职能转变和高等教育行政管理体制改 革，推进高等教育治理的现代化进程,其内涵包括三 个部分:一是简政放权，即减权去冗，政府要敢于放 权、减权和限权,精简政府在高等教育领域的事务性 工作，减少政府对高校的权力管控，使高校权力回归 本位;二是放管结合，即政府在放权的基础上，要积 极探索创新型监管技术和方式，利用市场、社会、高 校自治等多方力量对高校权力运行进行有效制约和 监督;三是优化服务，即政府要深化职能转变，提升 治理服务能力，为高校、师生提供便捷高效的管理服 务，加强协调与指导，实现建设人民满意的教育的最 终价值目标。

从整体上看,高等教育“放管服”改革的三要素 形成了一个有机统一体,“放”是基本前提,“管”是必 要保障服”是最终目的。

其中，“放”与“管”既非相 互独立，也非相互对立，二者双翼驱动，相辅相成；“服”承接“管”，核心是在有效落实“深化放”和“改进 管”的基础上补齐服务的短板。

“放、管、服”是“三位 一体”“相互促进”“层层递进”的辩证统一关系，各个 环节和要素之间都相互联系，不可分割[4]。

(三：)高等教育“放管服”改革对学生参与权实现 的价值
高等教育“放管服”改革的关键任务在于转变政 府职能，重塑新型府学关系，推进大学治理体系和治 理能力现代化，其对学生参与权的实现也具有重大 意义。

从推动学生参与权落实的进程上来看，高等教 育“放管服”改革为学生参与权的实现创造了良好契机。

《“放管服”意见》将“完善大学内部治理”作为重 点内容，在该部分明确强调了要“健全师生共同参与 民主管理和监督的工作机制”,这意味着学生参与大 学内部治理是推动高等教育“放管服”改革的组成部 分之一。

在高等教育“放管服”改革中，若要处理好政 府与高校之间的权力关系，高校要具备有力承接政 府下放权力的能力，就必须将完善大学内部治理摆 在首要位置，而学生作为大学内部最大的利益相关 主体，其参与权的落实是进一步夯实民主管理工作 的基础，是健全大学内部治理体系的动力，是完善大 学内部治理不得不落实的重要改革任务。

所以，确保 学生实质参与、完善大学内部治理、推进高等教育 “放管服”改革三者之间层层推动、相得益彰。

推动高 等教育“放管服”改革要求高校在完善内部治理结 构、提升自身治理能力的同时,必须重视学生参与权 的实现这项工作，这一改革需求为学生参与权的实 现奠定了基础。

从改革内容上看，高等教育“放管服”改革为学 生参与权的实现提供了借鉴思路。

“放管服”改革作 为当前中国全面深化改革的主旋律，要求政府和各 类社会组织都要做到简政放权、放管结合、优化服 务，为国家改革助力。

同时，高等教育“放管服”的改 革精神实质不但要求教育部和各级教育行政部门要 坚持放权、监管、服务，各级各类高校也要做到。

因此，高校应以《“放管服”意见》精神为指引，在落实学 生参与权实现的任务中，遵循简政放权、放管结合、优化服务三管齐下的改革思路，以此切实保障学生 实质参与到与自身利益相关的事务中。

高校对于该 放的权力要放，充分尊重学生主体的首创精神，调动 学生参与的积极性、主动性;该管的要管，对于下放 的权力，应有效地监管，防止权力异化;该服务的要 服务，要积极开拓服务机制，畅通服务途径，健全服 务制度，确保学生参与权的有效实现。

高等教育“放 管服”为高校如何落实学生参与权提供了借鉴，有利 于高校遵循改革思路和规律，使学生从被治理走向 参与治理，从名义上的“权力主体”走向实质上的“治 理主体”。

二、高等教育“放管服”改革视角下学生参与权实现的困境审视
(一)传统语境下的制约要素
1.传统大学体制运行的惯性
“优化服务”是推进我国高等教育“放管服”的催 化剂，高校如何为师生提供便捷高效的服务、营造良
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北京化工大学学报丨社会科学版)
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好的服务环境是高等教育治理能力提升的关键环 节，但由于传统体制的局限性，我国高校整体管理色 彩浓厚，行政管理人员服务意识淡化。

我国传统教育 一直倡导尊师重道的文化理念，信奉“师为上，生为 下;师为主，生为仆;师为尊，生为卑”。

在这种传统理 念的影响下，学生和学校都形成了学生要服从老师、服从学校、服从权威的价值取向。

同时，我国大多数 大学体制是“集权式”的金字塔结构,普遍存在泛行 政化的倾向，以行政权力为主导，以“官本位”思想为 价值导向。

目前大学内部的管理理念、管理文化、管 理体制仍然无法摆脱陈旧的思想桎梏，存在管理色 彩浓厚问题，并在很大程度上体现为治理权力的分 配失衡。

行政权力凌驾于学术权力和学生民主权力 之上，大学内部的主导权掌握在管理者手上,多元利 益主体的权力分配未得到合理的落实，尤其是学生 民主权力被空置、被漠视。

从法律角度看，学生与高 校之间是一种建立在自愿基础上的平等契约关系，应当享有平等参与学校内部治理事务的权力，促进 学校的发展；同时，学生也是学校的消费者，高校应 当积极遵循髙等教育“放管服”的改革思路，强化服 务意识，完善大学内部治理的服务供给机制,实现从 “管理者”到“服务者”的转变,力求切合学生需求的 “服”、更加优质的“服”。

2.传统表达途径与制度保障的失灵
在我国，大部分学生都是以学生会组织为主要 参与渠道，且学生会隶属于学校团委等相关管理部 门，没有完全的独立性和实际的平等地位，因此其话 语权微弱。

组织结构作为学生参与的权力载体，其趋 于“行政化”和“形式化”，未能发挥维护学生利益诉 求的本质功能。

从以往高等教育综合改革的经验来 看，对组织结构的改革往往处于“一管就死,一放就 乱”的怪圈，因此高等教育“放管服”改革提出“放管 结合”是解决该问题的“点金石”。

同时，当前我国学生参与缺乏有效的制度保障,主要分为外部和内部两个方面。

从外部制度的设定 来看，目前对大学生参与大学内部治理的法律法规 体系不够完善，内容不够细致。

《高等教育法》第十一 条规定:“高校应当面向社会，依法自主办学,实行民 主管理。

”《普通高等学校学生管理规定》第四十一 条规定:“学校应当建立和完善大学生参与民主管理 的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管 理。

”[5]相关法律法规的出台意味着学生参与日益成 为高校改革的重点，但并不代表学生权力的合法身 份得到了完全的确认和参与边界得到了清晰的界 定。

一是因为治理原则未被强调，一般规定都提出学生“参与民主管理”，而不是“参与高校治理”，这意味 着法律法规历时较久，已经不能适应当今社会改革 发展的需求，亟待修订;二是大部分的法律法规对于 学生参与的规定是原则性的，对于民主参与的具体 范围、内容、领域、运行方式、权益救济保障等方面都 尚未提及，可操作性差,无法在具体的实践中为学生 参与大学内部治理保驾护航。

从内部制度的设定来 看，大部分高校未针对自身实际探索出学生参与本 校治理的规范性制度。

目前，一些高校制定了大学章 程，并在章程中对学生参与内部治理作了简要的规 定，但是并未对行政权力、学术权力、学生权力进行 有效的平衡，具体指导性和可操作性依旧有限，并没 有细化具体的参与制度，也没有详细规定学生参与 的相关内容、程度等。

组织结构的正常运行离不开制 度流程的有效规范，必须从制度与法律层面对学生 参与高校治理的运行流程作出明确规定[6]。

(二)改革语境下的困顿剖析
1. 让渡方惜权不放的内在风险
简政放权是高等教育综合改革的“牛鼻子”，也 是学生参与权改革的首要工作。

学生参与权是从学 生受教育权中衍生出来的，学生作为接受教育的对 象，长久以来也被当作是接受管理的对象。

在内部治 理中，由于大学“放权”力度小，学生个体或者组织对 于有能力参与的事项未能够有效参与，其参与权被 忽视。

即使是在有限的参与机会中，学生参与的层 次、形式上都有所限制，导致参与的实效性明显不 足，学生参与权实现存在风险。

从参与的层次上看,学生参与局限在对教师教学进行评价、课程选择，或 是在后勤管理、学生事务管理方面“提供建议”,但仅 仅停留在前期的信息收集阶段，属于“走过场式参 与”，无法对决策和监管产生实质性的作用。

对于教 学改革、人才培养等教学管理或行政管理事务或规 范的制定、实施、修订上，学生一般只享有知情权，扮 演“旁观者”的角色m。

从参与的形式上看，高校一般 只将低等级的权力形式让渡给学生群体，或者说只 在低层次的决策上与学生进行协商、沟通。

学生参与 尚属于“浅层式参与”,停留在知情权和少数评议权 等较低等级上，对于较高等级的决策权等尚未涉及。

学生主体是决策执行“第一现场”的利益相关者，他 们对于各项决策执行有最深切的体会，对于存在的 问题能够提出针对性的意见，能够增强问题反馈的 有效性和决策的科学性，但高校在关键层次和内容 上放权不够,导致学生参与治理的地位被虚置。

2. 承接方能力有限的实然处境
大学内部治理具有社会历史性，其治理主体、治
理过程、治理文化等都受到社会环境的影响。

我国尚 处于社会转型期，不断探索民主政治化进程依旧是 深化改革的重要任务。

由于社会大环境的影响，高校 “治理”的思想还不明确，学生在大学内部治理中的 主体地位长期被忽视，学生的潜意识里缺少民主意 识，因此无法正确感知自身拥有的治理权力和身为 治理主体的责任。

思想是行动的先导，思想上的缺失 必然导致行动上的落后，最终导致学生参与意识不 足，治理主体权力观缺失成为大学生参与大学内部 治理的主体制约要素之一。

在高等教育“放管服”改革精神的指引下，学生 参与权的实现要求高校深化放权，将权力重心下移 和让渡给学生，这同时也给学生主体造成一定压力， 倒逼学生和学生组织全面提升承接的能力。

因为相 对于其他治理主体来说，大学生在时间、精力尤其是 在治理能力和知识水平上存在着很大的局限性。

由 于当前大学生人生阅历少，心智尚未完全成熟，且管 理知识和经验缺乏，在日常事务的治理上容易缺乏 全面和理性的思考，在参与过程中容易感情用事，或 者出现判断失误和理解偏差等问题，影响到大学内 部治理的效率和质量。

但知识的欠缺和经验的不足 并不代表他们不具备任何参与治理的能力，在与其 切身利益相关且与其知识、经验、能力相切合的领 域，不能忽视其主体地位，将其置于旁观者的空位。

因此，在主体局限性的问题上，高校应对学生的治理 能力进行科学的定位，培养他们接好权、用好权，使 其参与权得以实现。

三、高等教育“放管服”改革视阈下学生参与权 的实现路径
(一)减权去冗——打造分层式的学生参与治理
空间
高校深入贯彻高等教育“放管服”改革精神，在 学生参与权实现方面，要将该放的权力切实地放下 去，放到位，拓展学生参与权实现的空间，最大限度 满足学生多层次的治理需求。

根据学生参与治理的 具体需求，从与学生利益相关性和学生具备的专门 技能两个维度来考虑，将学生参与的形式分为决策 参与、建议参与、评议参与和监督参与四个等级，如 图1所示。

同时，基于分类的思想，将大学内部治理 的相关事项分为战略层、管理事务层、课程教学层、 后勤事务层和学生事务层[8]。

学生参与治理的空间 是一个相对固定的体系，可形成一个分层式的学生 参与治理空间，不同层次的事务决定了学生在其中
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扮演的角色不同，参与的形式和程度、权力强度也随
之不同，如图2所示。

一是对于与学生能力、利益都 契合的领域，例如学生工作部门和机构的政策出台、 学生评奖评优等学生事务层事项，学生有其独特的 视角和感受，学校应当遵循“放管服”的指导原则，充 分放权，给予学生足够的表决权和决策权等，保证学 生的治理主体地位和实质参与权力的行使。

二是对 于与学生利益相关性强、但学生治理能力稍显不足 的后勤事务层次，学校相关部门应保障学生的建议 权和咨询权，学校要积极收集学生对学校后勤工作 的意见和建议，为学校有针对性地解决后勤事务中 的问题当好“参谋官”。

三是对于与学生利益相关性 稍弱的课程教学层和战略层，例如教学评价、校园文 化建设、学校章程制定等，学校应赋予学生评议权， 并充分重视学生的评议结果，对评议结果显示出的 问题作出相应的改进措施。

四是对于高校行政管理 事务层，例如学校人事安排、经费预算等，学生所具 备的专业技能和自身治理能力有限，学生无法事先 作出单独判断，其权力的运行也应该受到相应的限 制，但学校还应在该层次上保障学生的监督参与，主 动做好信息公开工作，防止行政权力在运行过程中 出现寻租与腐败现象。

2018年第2期
与学生利益相关性强
弱与学生能强
决策参与
评议参与
力适配性
弱
建议参与
监督参与
图1学生参与治理形式划分维度图
图2学生参与治理空间层次与对应形式图
(二)优化服务——构建共享共治的新型伙伴关
系
深化高等教育“放管服”改革，有利于推进高等 教育治理能力的提高与治理体系现代化进程，且现 代治理理论否定治理主体的一元化，强调治理主体 的多元化、多中心化。

因此，积极容纳学生参与，将合 作理念引入大学内部治理中，构建共享共治的伙伴 关系，从而保障学生参与权的实现是推进高校治理
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现代化的必要途径。

同样地，推进高等教育“放管服”改革也需要多元主体共同配合、协同治理、多方联 动。

高校与学生的伙伴关系需要双方共同付诸努力，主要有两大方面。

一是高校更优质地“服”。

高校内部 管理者要摆脱传统观念束缚，在工作中做到以学生 为本，积极了解学生需求,提高服务效率和质量，做 到发展为了学生，发展依靠学生，发展成果与学生共 享。

高校应明确权责观念，完善服务供给，梳理和明 确各级相关部门的管理职责体系，借鉴政府部门实 践，推行“三张清单一张网”的服务模式，即明确各部 门的“权力清单”“服务清单”和“负面清单”,依托“校 务服务网”，深化信息公开，将服务做得精细化、人性 化。

二是学生更有力地“接”。

根据高等教育“放管服”改革思路，高校要减少束缚学生参与的“无形枷锁”，保证学生能够依据自身利益相关性和能力匹配性，有力承接并用好高校下放的权力，充分发挥决策权、监督权、建议权等[9]。

一方面，学生应树立权力意识。

合理正确的权力意识是为学生参与治理提供思想上 的合法性，应积极树立治理主体的责任意识,主动参 与到学校治理中，并自觉谋求自身应有的权利。

另一 方面，学生应提高自身的治理能力，首先应积累知 识。

丰富自身的知识储备，主动学习高校治理的相关 理论知识，学校可以设立相关的选修课程或者慕课，让有意向参与大学内部治理的学生进行理论的学 习。

其次应培养能力。

高校可以开展专项班、学习沙 龙等，邀请优秀的高校管理者分享经验，着重培养学 生的组织协调能力、沟通能力、辨别能力，提高学生 的责任意识、大局意识。

第三应丰富经验。

学生应积 极参与到实践中，学校可以提供不同部门、不同岗位 的实习机会，让学生在实践中不断地提升自己的治 理水平。

(三)依章治校—
—强化科学有效的参与保障体 系
在深化放权和优化服务的同时，需要通过科学 有效的制度和机制来保障学生参与权的行使。

“一管 就死，一放就乱”是我国高等教育综合改革的重大困 境，也是“深化放权”的最大桎梏。

因此，坚持“放管结 合”，将高校下放给学生的权力关进制度的“笼子”里，是推进改革的必然要求，所以内外部制度应进行 同步完善M。

国家和政府加强学生参与的法律保障，明确学生参与的法律地位，确保学生的实质参与权，同时制定具有操作性的实施细则和方案，明确学生 参与权的具体范围、内容、领域、运行方式等方面。

在 大学内部，制定和健全高校“宪法”—大学章程，完 善大学内部治理的制度保障。

在大学章程中应写明保障性制度，确立学生参与的运行程序，明确学生参 与的组织机构，规范参与渠道与平台等。

明晰学生参 与的范围，以章程落实学生对学术性事务和非学术 性事务的参与层级™。

在制定和完善大学章程的过 程中，充分保障学生的知情权和建议权，通过听证会 形式充分听取学生的意见和建议，保证制度代表了 最广大学生的公共利益。

依章治校，以章程推进学生 参与权的行使以及其他权力的制衡与协调，推动高 等教育“放管服”改革。

科学有效的机制保障有利于学生参与权向现实 性转变。

完善学生参与大学内部治理机制可以从四 个方面着手:第一，健全多元畅通的参与机制。

规范 体制内的参与途径，应加强学生会、学生社团的组织 建设，推进学生代表参与模式的建立。

高校应赋予学 生组织一定的参与权力，使其能够具有平等地位，真 正地参与到大学内部治理中。

此外，在参与机制中要 着重落实信息传输机制，抓好推进高等教育管理“互 联网+”改革的契机，充分利用网络的便捷性、交互 性、共享性使得学生参与更为及时方便，使学校能够 在最短的时间内有效地知悉学生最真实的想法，并 加以吸收采纳。

第二，设置及时有序的反馈机制。

及 时告知学生决策依据、学生意见是否有被采纳及其 缘由，通过对话、协商和互动来增强学生对决策的认 同感[12]。

长期保持治理主体间的良性互动，能够培育 双方彼此尊重和彼此信任的组织氛围，完善大学内 部治理的机制保障。

第三，创建系统的权力耦合机 制。

要善于将学生权力与教师权力形成耦合,互相促 进,产生溢出效应，实现“1 + 1 >2”的效果，推动大学 内部治理结构的优化[13]。

第四，完善有效的权利救济 机制。

成立申诉处理委员会、学生事务仲裁委员会等 制度履行机构，负责审查学生对有关参与权争议事 项的申诉事宜，对于学生的合理利益诉求遭到损害 的,应使其恢复到原状态或给予一定的修复与补救。

四、小结
在找准问题和摸清需求的基础上，我国以《“放 管服”意见》为行动指南，开启了高等教育“放管服”改革，其无论对高校内外部治理来说都具有重要的 指导价值。

学生参与权的实现近年来引起教育学界 学者的广泛关注，高等教育“放管服”改革为学生参 与权的实现提供了良好契机和借鉴思路，要将“简政 放权”“放管结合”和“优化服务”的改革良药贯彻到 如何实现学生参与权上。