浙江省高等教育绩效拨款改革述评

浙江省高等教育绩效拨款改革述评
徐毅鹏
【摘要】绩效拨款是世界各国高等教育财政改革的方向之一,但在中国只有少数省份试图将绩效评价结果作为高校财政拨款的依据.在高等教育从规模向质量发展的转型期,浙江省在全国较早实施了以教学质量评估结果为基础的高校拨款政策,在我国地方高等教育绩效拨款改革方面做出了有益的探索.通过梳理浙江省本科高校绩效拨款的改革逻辑与举措,评析其利弊得失,可为深化我国高等教育公共财政支出的绩效改革提供借鉴.
【期刊名称】《高校教育管理》
【年(卷),期】2015(009)004
【总页数】9页(P35-43)
【关键词】浙江省;绩效拨款;省级高等教育;教学评估
【作者】徐毅鹏
【作者单位】杭州电子科技大学教务处,浙江杭州310018;浙江大学教育学院,浙江杭州310028
【正文语种】中文
【中图分类】G640
自20世纪70年代以来，绩效拨款已逐渐成为许多国家和地区高等教育财政拨款方式之一。

通过绩效拨款，政府既可以提高公共经费使用效益，又可以形成经费问责机制，进而有效达成治理目标。

然而基于绩效评价的拨款模式在我国高等教育领
域并不盛行。

直到2003年，十六届三中全会发布了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国才提出要在国家财政支出中“建立预算绩效评价体系”[1]，这是首次在党和国家的重要文件中提及有关政府绩效评价的政策
主张。

随后，财政部出台了相关文件，设置了相应的绩效评价机构，并在全国部分重点项目和省市开展了试点工作，取得了一定成效[2]。

在此背景下，各省市也陆续开始在高等教育领域探索绩效拨款改革。

广东省在2004年就出台了《广东省高等院校学科建设专项资金管理暂行办法》，对高校学科建设专项资金实行绩效评价，并把评价结果作为下一年度资金拨付的依据[3]。

江苏省则在2005年开始与上海财经大学合作，先期在10所省属院校开展财政支
出绩效评价试点工作[4]。

随后，在2010年的《江苏高等教育综合改革试验区建
设方案》中明确提出“探索建立绩效拨款制度，实行财政拨款与高校绩效评价挂钩”[5]。

2007年，浙江省发布《浙江省人民政府关于促进高等教育发展的若干意见》，提出要把公共财政经费划拨与教学质量评估成绩、学科建设成效等挂钩，意欲“充分运用财政杠杆调控高校办学行为”[6]。

2009年，上海市也颁布了《上海高等教育内涵建设“085”工程实施方案》，要求对市属高校的“085”工程建设情况实施绩效评估或考核[7]。

云南省同时也制定了《2010年高等教育发展专项绩效评价工作方案及指标体系》，对省属高校开展绩效评价，并规定与下一年度的财政拨款相挂钩[8]。

从省级政府层面推行绩效评价，改革高校拨款模式，对于刚跨入国家财政性教育经费“4%”时代的中国教育界来说具有重要意义。

目前以拨款为手段对高校进行绩
效管理的实践在当今中国仍处于探索阶段，因此更需要从理论和实践层面进行思考。

在全国来看，浙江省是较早将教学质量评估结果与财政拨款挂钩的地方省份，一定程度上在我国地方高等教育绩效拨款改革方面做出了有益探索，因此，深入分析浙江省的改革案例，对于深化我国高等教育领域的拨款制度改革有一定现实意义。

(一) 发展逻辑：从“规模”向“内涵”转移
后扩招时代，浙江省高等教育发展重心的转移，是绩效拨款改革的首要原因。

众所周知，自扩招后，全国高等教育均进入了快速发展期，浙江省也不例外。

从1998—2006年，浙江省普通高校从32所增至77所，在校生从12万人扩大到
72万人，招生数从4万人上升到22万人，高等教育毛入学率从8.96%攀升至36%[9]。

毫无疑问，浙江省高等教育的发展规模已达到一定程度，但“增长既是
导致高等教育性质变化的原因,也是导致高等教育质量问题的根源”[10]。

在后扩
招时代，浙江高等教育发展的主要任务已从满足大众高等教育需求转变为保障高等教育质量水平。

因此，浙江省高等教育的发展重心势必要从“规模”扩张向“内涵”发展转移。

2007年，浙江省在全省高等教育工作会议中提出“把全省高等教育工作的重点转到内涵建设上来，着力提高教育质量和办学水平”[6]。

而作为提升质
量的重要措施之一，浙江省政府决定将财政预算一部分资金，按照每年省属本科高校教学评估成绩进行划拨，以此作为促进高校重视本科教学质量的宏观调控手段。

(二) 效益逻辑：从“投入”向“绩效”转变
以注重效益产出为导向的浙江省财政支出绩效评价改革，是绩效拨款改革的主导力量。

为建设节约型社会，贯彻科学发展观，浙江省在2005年就颁发了《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》《浙江省财政支出绩效评价办法(试行)》等文件，较早启动了公共财政支出绩效评价工作。

2005—2008年，浙江省财政厅每
年有计划、分步骤地对一些省级重点工程项目实施综合评价，部分主管部门如省科技厅、卫生厅、民政厅等也开展了绩效评价考核[11]。

而针对高等教育领域，2006年浙江省在《关于完善省属高校预算定额制度的通知》中，提出“使财政支出逐步从‘投入型’向‘绩效型’转变”的改革思路，同时要求“建立完善的省属高校质量评价体系……省财政每年安排一定比例的资金，按学校的质量评价分值分配”[12]。

这是浙江省首次在正式文件中提出建立高等教育绩效拨款机制，同时这
一改革意图，体现在了2007年全省高等教育会议出台的《浙江省人民政府关于促进高等教育发展的若干意见》中。

(三) 治理逻辑：从“监控”向“引导”转型
以地方高校本科教学评估为抓手，进一步完善政府治理高校模式，是绩效拨款改革的内在推力。

我国开展高校评估工作已将近30年，政府部门对本科高校先后开展了合格评估、优秀评估、随机性水平评估等多种形式的评估检查，包括2003年开始的5年一周期的全国高等学校教学质量评估[13]。

这些全国性的教学评估，虽然取得了一定成效，但另一方面又产生不少问题，政府往往将评估视为监控高校发展的工具，而非引导高校办学的手段。

因此，作为省域政府，也在反思如何用更合理和有效的评估模式促进高校办学质量的提升，而将办学经费与教学质量评估成绩相挂钩不失为一种有益尝试。

浙江省试图以经费为杠杆，以评估为导向，将政府治理高校的模式从“监控”向“引导”转型。

(一) 改革高校财政预算制度
当前我国大多数高校仍是按“综合定额+专项补助”的方式核定年度经费预算[14]87。

这一拨款模式，虽然体现了公平原则，保障了高校正常运行，但却存在
资源利用率低、无法使高校形成自我约束机制、不易成为政府调控学校发展的宏观经济手段等弊端[15]。

“综合定额+专项补助”最重要的特征就是在校生数是拨款定额的单一决定因素[14]85。

客观上讲，这种拨款模式，在一定时期是顺应了国
家扩招政策，但在高等教育走质量内涵建设的新历史时期，需要进一步完善。

因此，为了改变以往“只求数量，不问质量”的经费拨款方式，2006年浙江省启动了高校财政预算制度改革，以绩效引导高校提升办学效益。

与扩招时期政策相比，此项财政预算制度改革主要有以下几个特点：
1. 凸显“绩效”为理念的改革思路。

在扩招时期，浙江省施行的也是以规模发展
为目标的高校预算分配政策。

2001年《浙江省财政厅浙江省教育厅关于改革省属
高校预算分配制度的通知》中就规定“预算资金分配与学校招生人数挂钩”[16]。

而自2006年后，浙江省转变观念，首次将绩效因素纳入拨款制度，突出财政政策导向，逐步形成对高校的激励约束机制，促进高校从规模发展向质量提升转轨[12]。

2. 淡化本科院校类别差异。

在扩招时期，“大学”层次的高校(如宁波大学)生均基准定额比“学院”层次的高校(如浙江海洋学院)要高10%(除浙江大学外)[16]。

而
在2006年后，浙江省对所有本科院校(除浙江大学、中国美术学院外)一视同仁，
均执行生均基准定额[12]。

也就是说“大学”层次的高校失去了10%生均基准定
额的红利。

3. 将绩效评价结果与拨款额度挂钩。

绩效拨款改革的实质就是要将绩效评价结果
与公共财政经费相挂钩。

因此从2007年开始，浙江省教育厅每年开展高校教学质量评估工作，而浙江省财政厅则安排一定比例的资金，按高校的评估成绩进行分配，这也是此次财政预算改革最核心和最关键的政策[12]。

需要说明的是，2006年开始的浙江省高校预算分配制度改革并不是完全的绩效拨款模式，而是由扩招时期的完全“投入型”模式，调整为“投入型+绩效型”混合模式。

因此，对大部分本科高校来说公共财政预算经费总体上不受太大影响。

而所谓“一定比例的资金”用于绩效分配，其来源就是2006年浙江省高校财政预算文件中“大学”层次高校所失去的10%的生均基准定额的政策优惠。

(二) 推行本科高校教学业绩考核工作
任何绩效拨款的难点就是如何确定“绩效”，因此，制定科学合理的评估政策尤为重要。

浙江省教育厅经过慎重考虑，将绩效评价重点放在本科高校的教学工作上，着力推行“本科高校教学业绩考核”，并将此考核结果作为绩效拨款的依据。

1. 本科教学业绩考核试行阶段。

按照2007年浙江省高教会决议，基于教学评估结果的拨款政策势在必行，因此在2009年5月，省教育厅、财政厅联合下发《关于试行省属普通高等学校本科教学业绩考核结果与财政拨款挂钩办法的通知》，这标
志着浙江省绩效拨款制度的正式确立以及本科教学业绩考核试行阶段的正式开始。

这一阶段浙江省本科教学业绩考核主要包括以下一些内容：(1) 考核范围：浙江省直属16所本科院校。

(2) 指标体系：共由6个一级指标和25个二级指标组成，6个一级指标可分为①教学基本条件，包括教学队伍、教学资源；②教学过程建设，包括教学建设与改革、质量监控；③教学工作成效，包括培养质量和社会评价，另设置“特色与创新”项目，计分方法是各项目得分之和。

(3)考核程序：教育厅成
立考核工作小组→各校自评→考核工作小组进行稽核→出具结果并公示→财政厅确定各校预算拨款浮动系数、核拨经费。

(4)绩效拨款标准：总分排名第一按生均定
额拨款标准的15%给予奖励，第二至第五按10%奖励，第六至第九按5%奖励，
其余不得。

具体见表1[17]。

需要说明的是，本科教学业绩考核试行阶段的考核对象是16所省直属高校，这些院校的评价结果与拨款挂钩，而浙江省其他高校，由于其主管单位和省直属高校不同，只参与计分，不排名，也不涉及拨款[18]。

本科教学业绩考核试行阶段主要从2009年5月始到2012年上半年结束，在此期间，浙江省对各高校开展了4次绩效评价(其中2007、2008学年为回溯考核)，积累了丰富的改革经验。

2. 本科教学业绩考核改进阶段。

为了修正在前几年政策执行过程中突显的问题，
浙江省开始着手改进本科教学业绩考核工作，在大范围征求意见的基础上，省教育厅于2012年8月发布了《浙江省教育厅关于印发浙江省普通本科高校教学工作及业绩考核指标体系的通知》，较大幅度地更改了考核政策与评估指标体系(见表
2)[19]。

2012年8月至今，可视为浙江省本科教学业绩考核改进阶段。

与前一阶段相比较，本阶段的业绩考核政策出现了以下几个变化：(1) 评价内容与2009版相比，指标
内容大幅度变化，突破了原有体系结构，特别突出了对师资、学生培养结果、教育国际化方面的考察；(2) 计分方式由2009版指标的“百分制+特色与创新”调整
为2012版的“千分制+争先创优情况”；(3) 考核重点只考核当年增量成绩，不
计算历史成果；(4) 进行分类评估，将若干指标按照不同类型的高校计分，例如对博士点高校与硕士点高校的生师比要求就有差异；(5) 采用非高校提供的数据进行评价，如利用浙江省考试院、浙江省评估院、浙江省教育科学院等机构提供的数据进行考核；(6) 采用定量与定性结合的方式评价，其中有4项二级指标需要以定性材料进行评价，提高了定性指标的比重。

总体来说，本次修订的指标体系更体现了分类评价、采用第三方数据、突出当年增量以及注重学生满意度等特点，弥补了试行阶段考核工作中的一些不足，使得评价结果相对来说更具客观性。

绩效导向下的浙江省高等教育拨款政策是一项创新举措，是迈向高等教育财政经费拨款“新常态”的现实路径之一。

不过“始生之物，其形必丑”，此项改革亦有一些尚待完善的地方，需要反思与总结，唯如此，才能更好地形成政府、高校、社会三方共赢的新局面。

(一) 绩效拨款改革的现实意义
1. 引导高校加强教学中心地位。

由于在我国高等教育界，无论是对学校的排名还
是对教师的评价，总体上突出的是科研成果，因此教学中心地位一直难以体现。

而浙江省建立了以“教学绩效得经费”的联动机制，能在一定程度上引导高校对本科教学的重视，保障人才培养质量。

2. 促进高校向质量内涵方向转型。

在高等教育大众化阶段，高校必须走以质量提
升为目标的发展道路。

就人才培养而言，这种质量提升必须以学生为中心，体现在学生培养质量的提高上。

而浙江省目前实施的教学评估政策，正是以学生的学习结果和教学工作绩效为考察重点，发挥了政府宏观调控职能，用财政手段促使高校真正形成以学生为本、以质量提升为中心的办学理念。

3. 弥补现行拨款模式的不足。

我国目前以招生人数为基础的“综合定额+专项补助”拨款模式，其实质是“投入型”为特征的拨款模式。

而浙江省目前正在形成“投入
型+绩效型”相结合的拨款机制，恰好可以弥补单一的“投入型”拨款模式的不足，同时也有利于增强高校间的良性竞争，以及引起高校对资源使用效益的重视。

4. 建立高校经费使用的问责机制。

目前我国财政性教育经费已达到占GDP 4%的
目标，因此，投入到高等教育的经费也会日趋增多。

如何有效利用资金，提高办学效益，是市场经济时代高等院校必须考虑的问题。

而浙江省的绩效拨款政策，可以有效地形成公共财政经费的问责机制，促使公立高校对政府与学生真正负起责任。

5. 改进教学质量评估的实效性。

针对公众对我国高校以往教学评估工作的一些质疑，浙江省进一步完善了地方高校的教学质量评估政策，并在指标体系中结合了绩效导向、分类评估、注重学生学习结果、利用第三方机构数据等创新元素，从而在一定程度上改进了评估的实效性。

(二) 绩效拨款改革的理性反思
争论是政策创新的必要条件，有争论才能发现问题，只有辩证地看待问题，才能促进事物的成长。

1. 把本科教学质量评估结果作为绩效拨款的唯一依据有失偏颇。

浙江省在2006年高校预算拨款制度改革的文件中规定“逐步建立完善的省属高校质量评价体系……省财政每年安排一定比例的资金，按学校的质量评价分值分配”。

实际上，这里所谓的“质量”没有单指“教学质量”，但是从目前浙江省的实践来看，就是按本科教学质量的优劣来体现高校的办学质量，这种处理方式从逻辑上讲是有失偏颇的。

首先，从内涵看，质量的内涵有更宽的范围，教育部在2012年的《关于全面提高高等教育质量的若干意见》中所定义的高等教育质量，就包含了教学、科研、社会服务、研究生培养等多方面的内容[20]，因此仅有教学质量的绩效考核是不全面的。

其次，从经费使用看，浙江省绩效经费的本质就是“综合定额”经费的一部分，对于“综合定额”经费的使用国家并没有规限在教学工作上，高校也可以将其用于其他事业的发展上，包括科研或地方服务，甚至还可以是研究生教育或继续教育等方
面。

所以从这个角度分析，既然绩效经费的使用限度没有规定，为何仅让“教学绩效”单独承担高校各块工作的绩效？这是有悖于实践逻辑的。

因此如果仅以学校工作的某方面成就作为评价依据，并不能达到政府希望高校全面提高质量的目的。

2. 绩效考核的实际激励效用不明显。

按照文件规定，浙江省绩效拨款适用范围是省直属的16所高校，考核排名第一按生均定额拨款标准的15%给予奖励，第二至第五按10%奖励，第六至第九按5%奖励。

政策的本意是希望促进这些高校良性竞争，以竞争促发展、提质量。

但实际上，不管指标体系如何调整，按前五轮的评价结果看，各校排名都相对稳定，激励作用不太明显。

从表3可以看出，首先，基本上是省内6所高校(B、C、D、E、J、N)排在竞争前五名，高校D更是连续4次排名第一；其次，共有6所高校(G、H、I、L、M、P)一次都没有列入前九名，也就是说没有获得过任何绩效拨款；再次，其余4所高校(A、F、K、O)基本稳定在中间层次；最后，如果将前五名、第六至第九名以及其他名次分为三类集团，那么16所中有11所高校排名非常稳定，其中有4所高校(C、D、E、J)始终在“高排位”集团，1所高校(A)始终在“中排位”集团，6所高校(G、H、I、L、M、P)始终在“低排位”集团，其他只有5所高校在不同集团间呈现小幅度游离，即排名上升到高一级集团的有2所高校(B、O)，排名下降到低一级集团的有3所高校(F、K、N)。

由此可见，浙江省纳入绩效评价的高校已分化为三大集团，基本上就是各集团内的高校存在着小范围的竞争，而没有出现政策希望的整体性竞争。

出现这种情况是完全可以理解的，因为在实施该评估之前，各校发展原本就不平衡，且浙江省也是重点扶植了若干高校，因此在原有不平等的基础上再强调激励作用，成效不太显著。

3. 如何避免区域高等教育发展的不均衡。

从经济学角度看，绩效拨款政策追求的是市场化效应，长此以往的话势必会造成各校优胜劣汰的局面。

从前文分析可以看出，由于各校实力差距是客观存在的，因此一些新建的和发展历史较短的本科高校
根本无法和老牌大学竞争。

这些学校对一些政府竞争性拨款，如国家级或省级的科研基金、学科建设经费、实验室建设资金等项目的获取已没有优势，如今又将一定比例的“综合定额”经费与教学业绩挂钩，势必会造成省内高等教育发展新的不均衡。

基础好的学校永远拥有更多的资金，而一般性院校只能获得最基本的办学经费，这对学生来讲也是不公平的。

当然，由于绩效拨款只涉及一部分专项经费，而浙江省是在“保障高校正常运转的基础上”开展绩效拨款政策，因此不会损伤各高校的基本办学条件。

但公平和效率永远是一对难以协调的矛盾，如何保持省属高校的均衡发展，尤其是扶持弱势高校，形成浙江省高校整体教育质量的提升，应该是主管部门需要考虑的问题。

4. 学校的长远发展与考核的短期效应充满矛盾。

由于浙江省本科教学业绩考核是
按学年数据为基础的，强调的是当期的进步程度，因此该政策考核的重点是高校某一学年的绩效。

客观上，这会促使高校以急功近利的目的重视短期内指标的增长。

但所谓“百年树人”，人才培养是一项长期性的工作，因此，学校的长远发展与考核的短期效应充满着内在矛盾。

例如2012版评估指标体系中有3个指标需要学校定性描写，阐释高校当学年在制度建设、师资培训和教学改革方面的举措。

这些指标本意是想要考核学校的创新点，但是年年考核的话，那就有可能让高校陷入为改革而改革的发展误区，造成高校只在乎眼前利益而忽视了大学长远发展目标。

5. 如何避免高校发展的同质化倾向。

如同参加一场考试，学生必定会按考试大纲
要求精心准备，同时会忽略其他不需要考察的方面一样，学校为了争取更高额度的办学经费，也会被“牵着鼻子走”，长此以往，各高校办学自主性肯定会受到限制。

因为各校必定以考核指标体系作为日常工作的主要方向，如此逻辑必将导致各校办学的同质化倾向。

(三) 绩效拨款改革的改进策略
1. 绩效评价的目标应与大学功能相契合。

评估不是目的而是手段，关键是要通过
评估促进组织使命与目标的实现。

毋庸置疑，大学的基本使命在于传承、创造与应用知识，即大学的教学、科研与社会服务功能的发挥，因此对于浙江省而言，要以提升大学办学质量为目标，就不能仅用教学工作体现大学的整体质量状态，而应从大学功能的视角丰富高校质量评估的内涵，重新审议或者完善绩效评价体系。

2. 实施分类指导与评估的策略。

从前五次绩效评价的结果看，浙江省参与绩效评
价的本科高校已逐渐分化为优势高校、一般高校和弱势高校三个层次。

在历史发展、学科差异以及城市环境等多种因素影响下，高校分层分化已在所难免，因此用统一的指标衡量所有学校未免顾此失彼，也容易导致高校发展的同质化倾向。

因此，无论从理论还是实践层面看，浙江省，甚至是全国，更应加快实施高校分类指导与评估的策略。

省政府应鼓励优势类高校向国内高水平大学迈进，支持一般类高校走特色发展之路，规范并扶持弱势类高校的发展，促使各校在不同层次、不同领域办出各自的水平与特色，形成浙江高等教育的生态化发展态势。

3. 兼顾地方高等教育的公平与效益。

无论哪一级政府，都要负责本区域内高等教
育质量整体性的提高，因此浙江省还需要以一定形式，通过专项计划、转移支付、统筹协调等措施，对未能在历次评估中获取经费的高校以相应的扶植。

这并不是对“绩效优先”规则的破坏，而是从省域层面合理考虑高校间和谐发展的需要。

世界上有些国家把教学与科研的经费分开拨付，借此可以相对解决公平与效益的问题。

例如英国的教学拨款以公式计算为标准，主要涉及学校情况、学科与学生数等因素，贯彻的是公平性原则，而科研拨款主要考虑各校的科研质量，按绩效分配[21]115。

4. 调适新型政府、大学、社会关系。

从本质上看，拨款机制体现着政府与大学的
权力关系。

长期以来，控制一直是我国政府与大学关系的主要表征，拨款也不例外。

政府在给予高校更多资金的同时，亦同时控制着大学的自治权力。

但对于以建设现代大学制度为目标，且正处于教育领域深化改革时期的中国大学而言，这种控制与被控制的关系是不合时宜的。

就如袁贵仁部长在谈及“深化教育领域综合改革”时。