美国联邦政府高等教育财政资助体制的早期孕育与成型

美国联邦政府高等教育财政资助体制的早期孕育与成型
摘要政教分离原则和新教思想引领了殖民地和建国时期美国联邦政府自由放任的高等教育财政资助政策。

宪法对联邦政府教育权力的回避使得创办国立大学的计划破产，达特茅斯学院案再一次维护了私立大学的合法地位，刺激了州立大学的广泛创建。

这段时期，联邦政府基本徘徊在高等教育门外。

《莫里尔法案》开启了联邦以土地赠予形式干预高等教育的时代。

随着一战的爆发，联邦政府通过军事服务全面介入高等教育，逐渐形成了以资助军事研究和人员培训为主要形式的早期联邦高等教育财政资助体制。

关键词联邦政府；高等教育；财政资助；美国
美国拥有当今世界最发达的高等教育，这与美国历史上形成的高等教育多渠道财政资助有重要关系。

政府资助已经成为当代美国高等教育财政收入的主要和基本来源。

但在直接补助学生以及资助科研发展（R&D）方面，联邦政府的资助额度却比州政府、工商企业及其他社会团体捐助得多，影响也大得多。

这些资助特点，保证了联邦政府在高等教育上的重要影响力。

但是在历史上，由于宪法对联邦权力的限制，美国联邦政府最初尝试介入高等教育的努力都以失败而告终，联邦权力的缺位一度造成了美国高等教育发展史上的相对混乱。

这一时期主要指一战前，特别是殖民地和建国时期，正是在这一混乱时期孕育了联邦政府高等教育财政资助制度的基本形态。

本文主要考察了20世纪30年代大危机之前，美国联邦高等教育财政资助体制的孕育与形成过程。

一、“政教分离”原则和新教思想对高等教育财政资助的早期影响
1789年，美国宪法提出了“政教分离”的概念，在政教分离原则下，代表美国国家行使权力的联邦政府被无形地限制在社会事务管辖范围之外，联邦政府无权介入新教涉足的事务范畴。

这实际上形成了国家与社会的隔断，新教从此长时期内通过自己的教义思想，而不是通过政府行政权力来影响美国社会生活的方方面面。

“志愿精神和人道主义”是新教的一种主要教义[1]。

美国人受此感召，不管其富有程度，都乐于慷慨地帮助他人。

新教教会和信徒的善举，大大分担了美国政府的公共财政支出。

在独立战争之前，几乎每个主要的基督教派都建立了自己的高等教育机构。

这些新成立的学院成为宣扬宗教思想的重要阵地。

新教学院的纷纷建立，加之政教分离原则的确立，使得宗教成为殖民地时期美国高等教育的重要财政提供者。

新教慈善原则在美国民众中的普及，也使得美国社会成为学院资金的主要供应者。

殖民地时期美国联邦政府高等教育财政资助责任的缺失与社会资助的自由放任情形由此形成。

二、联邦政府对高等教育财政资助的自由放任
（一）民间办学资助的混乱无序
美国殖民地时期建立的三所学院——哈佛学院、威廉和玛丽学院、耶鲁学院，其财政资助最初主要由英国国王或学院所在州的州政府提供，但资助数额非常少，并且这些学院也缺乏其他稳定有效的经费来源。

它们之所以得以幸存，主要仰仗那些有能力也有兴趣给他们小额捐赠的教会和个人的支持。

政府也对早期的殖民地学院提供资助，但政府资助的形式是杂乱多样的。

尽管这些殖民地学院接受州政府的资助，但它们一直视自己为私立学院，严格限制州政府的控制权。

因此，这种州政府的资助逐渐变得越来越不稳定。

为获得更多经费，殖民地学院开
始寻求更多渠道的收入。

1636年建立的哈佛学院的筹款做法，在殖民地时期的高等教育机构中具有典型性。

当初哈佛先生临终前立遗嘱，将他带到北美的400册图书和自己一半的房产（价值1700英镑）赠给了新建立的学院，另一半留给妻子。

这在当时是一笔可观的财产（当时北美一个中等学校教师全年薪金是20～30镑左右，哈佛第一任院长的年薪仅为60镑）。

表1显示了哈佛学院1847年的一份财务报表上记录的早期学院资产情况。

在哈佛的影响下，许多移民纷纷捐献钱财资助哈佛学院，不足的部分由州政府拨款补足。

哈佛学院简单原始的筹资形式以及所筹资产的非实用性，反映了殖民地时期美国高等教育财政资助的随意放任状态。

由社会经济条件决定的高等教育供需不平衡，造成了殖民地学院的财政困难。

到18世纪70年代，几乎所有的殖民地学院都以财政赤字运行。

殖民地时期建立的学院并没有足够的社会“需求”，其生源只是少数交得起学费的学生。

随着学院数量的增多，它们之间不得不为争取生源展开激烈竞争。

但殖民地学院的收入却少得可怜，1779年，达特茅斯学院的生均学费仅13美元，外加1美元的杂费。

哈佛学院的学杂费到1807年也只有20美元。

殖民地学院的学费还包括谷物、棉花、羊等实物，哈佛学院档案记载中，甚至有以鞋抵现金的做法。

1806年，达特茅斯学院毕业班的39名学生中只有6人与学院结清了账目，其余的尚欠学校1222.18美元，另外三个班欠账总额是2317.47美元[2]。

政府责任的缺失、社会资助的放任无序等因素，导致学院的收入极不稳定，来源也极其复杂。

（二）宪法对教育问题的回避
1787年，华盛顿主持召开了全国代表大会，否定了《邦联条例》（Articles of Confederation），批准生效了《美国宪法》，形成了美国“联邦主义”的基本原则。

“联邦主义”成为主权或最终统治权在全国政府与州政府之间划分的依据。

美国“联邦主义”基本上是一种分权体制，这一体制授予各州以它们自己选择的方式处理地方事务的权力，同时授予全国政府决定全国事务的权力[3]。

图1绘制了“联邦主义”原则下联邦与州的权力分配。

从图1可以看出，联邦宪法规定教育权隶属于州政府，与联邦政府没有实质的关系，且宪法中并没有关于教育问题的条款。

1791年12月15日，第一届国会提出了关于宪法的十条修正案，提出：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。

”[4] 根据这一规定，凡宪法中没有赋予联邦的权力皆由各州行使，于是教育便成了各州的事务，这就是美国教育地方分权的宪法依据。

这样，州立法机关就规定了学校将怎样通过州政府获得资助，并规定了州政府一般要提供一半的援助资金。

赠地资助产生了大量农工学院，开启了美国构建现代大学体系的序幕。

到19世纪60年代，共建立68所赠地学院。

《莫里尔法案》确立了联邦政府对高等教育资助的新模式，为高等教育注入了新资金，从最初的对农业教育提供资金转变到后期为工业和机械教育提供经济资助。

该法案没有限制学院的“公私”属性，获赠学院不仅有公立院校，也有大批私立院校。

之后的联邦立法也几乎都把公立及私立院校等而视之，高等教育机构所能获得的诸如拨款、合同及其他利益，一般都同时给予公立及私立大学。

《莫里尔法案》标志着联邦政府开始第一次大规模插手高等教育财政事务，对美国高等教育起到了革命性的影响。

在十九世纪后几十年里，赠地政策一直持续，1890年国会通过永久立法颁布《第二莫里尔法案》，每年为这些院校拨出款项用于教
学。

截至1890年，在赠地法案的影响下，至少建立起了20所赠地学院，另外还有20余所学院受法案的影响扩大了办学规模[6]。

赠地学院逐渐帮助美国农业成为全球的领头羊[7]。

在50余年的时间内，联邦政府不断出台法案，在多个领域延续和扩大赠地法案的影响。

这些法案包括1887年通过的《海奇法案》（Hatch Act），1914年通过的《史密斯—利弗法案》（Smith—Lever Act），1917年通过的《史密斯—休斯法》（Smith—Hughes Act），等等。

从此美国职业教育不再是行业的自发行为，而是形成了联邦与州共建合作的体制，各级政府对职业教育的资助也不断加大。

据统计，1917～1918年，联邦政府对职业教育的资助为170万美元，1921～1922年为420万美元，1925～1926年为720万美元，1932～1933年为980万美元[8]。

在这些法案的影响下，联邦政府获得了强大的对学院进行经费资助和分配权。

这些联邦早期法案大大促进了工农业技术水平的提高，为赠地学院提供了必需的、稳定的财政支持，同时也鼓励州政府资助赠地学院。

这标志着联邦政府在参与教育事务方面迈出了重要一步。

四、联邦政府高等教育财政资助体制的基本形成
19世纪中后期，随着美国向工业化社会转型和城市化进程的加快，一种要求实行较高程度的协调、强制和约束体制的呼声越来越高，政府被认为有责任保证公众福利。

这样，联邦政府在高等教育上的权力扩大就成了一种必然趋势。

特别是在1893年，美国爆发了历史上前所未有的经济大萧条，这场危机更加促进联邦权力的加强。

西奥多·罗斯福总统上台时期正是美国资本垄断严重的时期，罗斯福认为对付垄断的有效方法就是授权政府对它进行规范，这也是罗斯福“新国家主义”的主要观点。

随着进步教育运动的推进，顺应当时联邦干预经济加强的趋势，这一潮流也进入学校，学校集权化开始显现[9]。

学校集权化主要表现在学校教育的控制权转移到更高一级的行政机构手中，联邦政府干预教育的加强正是这一趋势的表现形式之一。

1914年爆发的第一次世界大战导致了美国社会的明显分化。

其中影响之一就是联邦政府对经济干预加强的延续，政府的经济政策从规范经济转向控制经济。

这一政策也延伸到了大学校园，这种干预主要表现在两种形式上。

（一）联邦政府科研资助的探索实践
二战前，美国联邦政府对科学研究的资金支持基本处于一种放任无序状态。

联邦政府部门主要资助农业科学、气象学、地理学以及自然资源保护等方面的应用研究，而完全出于实践目的的其他科学活动则由大学、私人基金会和工业部门掌握。

因此这一时期的美国大学科研体制也被称为“私人资助的大学科研体制”[10]。

1916年6月，联邦政府在国家科学院之下成立了国家研究理事会（National Research Council，NRC），任命乔治·黑尔（George E.Hale）为理事会主席。

国家研究理事会实际上成为一战时期美国科学研究的核心领导机构。

1916～1919年间，国会不断有人提出，联邦应为大学拨款设立工程实验站，但作为保守的共和党人，黑尔等人认为“管得最少的政府才是最好的政府”，不主张联邦政府过多地干预社会事务，导致这一计划落空。

这使得由工业企业、基金会和大学组成的相互合作的精英科学家网络在一战后成为了科学发展的主要推动者，而联邦政府则退居幕后。

这种模式难以确立国家在基础研究中的责任，也与当时其他欧洲国家的做法相左。

尽管如此，国家研究理会事的科学研究资助实践对美国科研事业的发展还是具有重要历史作用。

一战的科研资助实践表明，科学研究不应永远局限在象牙塔
里，而是可以实实在在地造福人类；科学研究的潜力可以通过组织和协调进行深度挖掘；基础和应用研究是一致的，并非互不相容。

一战后，联邦政府资助大学进行科学研究已经开始显现，但资助程度还很难形成规模。

如1915年国家顾问委员会给予麻省理工学院的航空学研究资助只有800美元，1915～1918年，该委员会用于大学的研究合同费用只有12000万美元[11]。

一战的经验使人们认识到了科学研究对于国家利益的重要性，也使公众和慈善家对科学研究的兴趣高涨。

正是在基金会和企业等私人部门的资助下，20世纪初，美国建立起了大学的科研资助体系。

受科研资助效果的激励，联邦政府全面资助科学研究的时代渐渐来临。

（二）联邦政府大学生资助的尝试
由于美国最终加入了第一次世界大战，使得学院和大学也卷入其中。

一战期间产生了第一批联邦政府与大学的研究合同，同时也诞生了一大批军事培训项目。

1916年，国会通过国防法，创建预备军官训练团（Reserve Office’s Training Corps，ROTC）。

大学在实际行动中直接参与了战争，大约有525个学院与联邦政府签订合同举办该培训项目。

1918年成立了学生军队训练队（Students’Army Training），两者都招收大学男生入学，在校接受军事训练。

这就使得400所美国大学中的几乎14万学生都在军中服役。

军事机构带来了招生人数的增加，加之随着高等教育适龄人口和移民的增加，导致高等教育入学人数从1919～1920年的60万上升到1929～1930年的110万[12]。

这些联邦项目和计划帮助学院渡过了因一战而使学生锐减的危机。

另外，对初级学院的资助成为这一时期联邦政府高等教育财政政策的重要特点。

在《史密斯—休斯法案》的鼓励下，初级学院开设了广泛的职业和技术教育课程。

联邦政府通过对初级学院和职业教育的资助，实现了对高等教育人力资源的支持。

到20年代末，初级学院已经达到400多所，学生数超过5万人。

总体来说，整个19世纪至大危机前的美国联邦政府对大学的资助主要以赠地和其他农业项目支持为主，联邦政府的高等教育角色是比较温和的[13]。

但联邦资助程度不高并不能抹杀联邦参与高等教育责任的重要意义。

在漫长的殖民地和建国时期，联邦政府资助高等教育所表现出来的自由放任形态自此逐渐规范清晰。

这一时期形成了联邦政府资助高等教育的基本形式，即通过对学生和学术研究的资助来参与高等教育，同时辅之以相应的联邦资助立法，这是联邦从无到有参与高等教育的重要历史进步。

这一历史过程的形成虽然时间久远，但是意义深重。

它表明联邦政府与高等教育的关系即将迎来全面合作的新时代。

随着大危机的爆发，联邦干预公共事务的加强，联邦资金越来越多地涌进了大学。

直至二战，随着大学军事服务的参与，联邦主导下的高等教育财政资助体制被正式确立下来。