新《条例》贯彻落实中存在的问题、原因及对策

新《条例》贯彻落实中存在的问题、原因及对策
作者：刘文森
来源：《办公室业务》 2016年第2期
文/中共福建省委办公厅刘文森
【摘要】本文分析了新《条例》实施以来的贯彻落实情况。

提出存在的问题、原因及对策。

【关键词】新《条例》；问题；原因；对策
《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）自2012年7月1日实施至今已三年多了。

《条例》实施以来，笔者深入基层，了解了《条例》的贯彻落实情况。

现不揣浅陋，借
助贵刊谈谈自己的见解，求教于文秘战线的专家学者，并吁请大家共同关注这些问题，探讨解
决之策。

一、《条例》实施以来存在的问题
从总体看，《条例》实施三年多来贯彻落实的情况是好的，在推进党政机关公文处理工作
科学化、制度化、规范化方面，取得了积极的成效，但也存在一些不可忽视的问题。

主要是：
（一）重视程度有高有低，贯彻落实存在失衡状况。

有些地方、单位领导比较重视，贯彻
执行力度大，一个动作紧接着一个动作，既制定了《条例》的实施细则，又每年组织公文处理
工作培训；既举办公文知识竞赛，又开展优秀公文评选活动。

但大部分地方、单位对《条例》
的贯彻落实不够重视，一阵风，而随着时间的推移，热度不在。

三年来，既没有制定配套的规
章制度，也未召开有关会议或举办相关的培训，致使《条例》的贯彻落实明显存在着不平衡的
状况。

（二）宣传力度不够，《条例》内容普及出现死角。

由于宣传力度不够，《条例》的内容
普及尚未在党政机关全履盖，甚至还有死角。

一是对“红头文件”概念的曲解。

尤其是一些报刊，如《人民日报》《参考消息》《中国纪检监察报》《法治中国》等报刊，自2004年始在相关栏目的文章中，几乎异口同声：所谓“红头文件”并非法律术语，而是现实生活中人们对行
政机关发布的带有大红字标题和红色印章的文件的俗称。

直到2013年、2014年，这些报刊的
相关栏目文章中仍然出现与上述完全相同的表述，令人啼笑皆非。

说明这些新闻媒体单位的记者、总编、办公厅（室）没有学习《条例》，连公文标题用黑色2号小标宋体字排印都不知道。

二是有些部门如银行系统有关公文处理工作的一系列规章制度还是老面孔，都是《条例》发布
实施前制定的，尚未进行修订完善。

三是新瓶装老酒，观念没转变。

如一省级行政机关制定的
公文格式细则第十三条中仍引用2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称旧《办法》）及《国家行政机关公文格式》的表述，即“标题中除了法规、规章名
称要加书名号外，一般不用其他标点符号”。

实际上，5种标点符号（书名号、顿号、双引号、圆括号、连接号）在党政机关公文标题中经常使用。

又如一些国有企业印发的文件，发文机关
标志仍然按1996年5月3日中央办公厅印发《中国共产党机关公文处理条例》中版头按“发文机关名称后加圆括号内标注文种”的式样排印。

四是经常在我国的文秘刊物上见到一些文秘工
作者、学者的学术文章中，仍引用旧《办法》中的有关规定作为阐述某一问题的依据。

（三）文山现象仍然突出，违规违纪违法的任性公文时有出现。

《条例》第一章总则第五
条阐述了公文处理工作的十六字指导原则中提出了“精简高效”的要求，2012年中央还下发了
关于进一步精简文件和简报的意见。

但三年来，贯彻落实的成效不明显，文山依然高耸，以文
件贯彻文件，以文件落实文件的惯性思维仍然没有改观，“文来文去、发来发去、抄来抄去、
转来转去、传来传去、搬来搬去、搞来搞去”的不良文风如故。

各级各单位发文数量居高不下，一年发2000—3000件公文的单位不少，更有甚者，有的单位一年的发文数量近达万件，削文山任重道远。

同时，这三年来，违规违纪违法的任性公文时有出现，有的出台“红头文件”摊派
各类捐款，把捐款异化为行政摊派，索捐对象从公职人员延伸到非公有制职工；有的“红头文件”规定，办寿酒的年龄要在70周岁以上，且每隔十年可操办一次；有的单位制发了为收受贿赂的犯罪嫌疑人求情、知法犯法的“红头文件”，等等。

我行我素，任性行为的“红头文件”
在公文领域屡见不鲜。

（四）公文文种选用不准确，错用误用混用比比皆是。

《条例》第二章公文种类中规定了
15个法定公文文种及其适用范围，但各级各类机关在行文选用文种上存在不少问题。

一是文种
叠用。

有的单位的公文使用“请示报告”行文，有的单位的公文使用“意见函”行文。

二是错
用文种。

至今管编制的职能部门给省直同级同类机关或同级不同类机关的行文一律使用“批复”文种，平行机关、不相隶属的机关之间选用“请示”或“报告”文种行文的也相当普遍。

三是
误用文种，《条例》实施三年了，往昔在新闻媒体尤其在报刊上频繁使用“公告”的现象，不
但没有收敛，且更严重、更广泛。

日常一些事务性、业务性的事项本该选用“通告”“广
告”“告示”“启事”的，却一律选用“公告”，如“公示公告”“招聘公告”“清算公
告”“道歉公告”“消销公告”“资产处置公告”“中标公告”“服务质量公告”等。

有的报
刊整版登此类“公告”，大到省级机关、小到科级单位，甚至以个人的名义刊发“公告”。

四
是滥用非法定文种，如组织系统、国有企业大量使用“签报”“任免决定”“会议通知”；还
有的单位把“情况汇报”“情况通报”“若干意见”“复函”“答复”等当文种使用。

（五）公文格式标注各行其是，不统一不规范不标准“涛声依旧”。

《条例》中统一规范
的指导原则在目前各级各类机关制发的公文格式标注上尚未得到体现。

一是内容涉密的公文，
不标注公文份号，有的虽有标注，但用3位阿拉伯数字标注；保密期限标注不规范，常见标注“有效期内”“发布前”“永久”“长期”等。

二是发文机关标志标注不规范，常出现行文机
关名称后标注任免通知、情况通报、值班通报等。

三是公文标题成份不全，不少公文的标题没
有书写行文机关名称，电信部分制定的有关规章中认为：“发文机关标志中已有发文单位名称，为避免累赘，公文标题中省略发文机关名称；有的机关把公文文种”作为公文标题的现象相当
普遍。

四是公文主送机关不统一，党的机关使用“决定”“意见”文种行文时不标注主送机关，国家行文机关选用这两个文种行文时，一律标注主送机关。

五是字体字号不统一。

党的机关印
发转文性公文时，主送机关及按语用3号楷体字，正文用3号仿宋体字；而行政机关统一使用
3号仿宋体字。

六是公文的落款标注不统一。

目前国家行政机关下行文中落款仍只标注成文日
期和印章，党的机关印发的有特定发文机关标志的普发性公文只标注行文机关署名和成文日期，不用印；不少公文的成文日期中的数字至今仍用汉字小写数字书写。

七是擅自增加公文格式要素。

几乎所有国有企业的公文格式的版记部分除了标注抄送机关、印发机关和印发日期外，还
随意增加标注公司内部领导，校对、打印人姓名，份数，存档等。

八是常见有的公文标注“此
页无正文”。

九是有的转文性公文出现转发机关与被转发的机关的两个发文机关标志及两个版
记的情况。

十是有些公文仍然在标引公文主题词。

目前公文的格式标注五花八门状况没有得到
改观。

（六）行文关系错乱，违反行文规则的现象时有发生。

《条例》第四章对上行文、下行文、平行文的行文规则作出规定，但三年来有些机关单位在行文时经常出现不遵守行文规则的情况。

一是不少单位制发的公文主送或抄送给机关领导人。

二是非常设机构、议事协调机构，诸如各
类领导小组经常向没有隶属关系的地方党委、政府行文，发号施令，交任务、提要求。

如有一
个职能部门，承担着五个非常设机构、议事协调机构的日常事务，经常向没有隶属关系的机关、单位发文，有时还下发政策性文件。

三是《条例》规定：除了各级党政机关办公厅（室）外，
部门内设机构不得对外正式行文，但有些党的机关、纪检部门的内设机构仍然向地方党委、政
府行文，提出指令性要求。

（七）公文撰写中存在着一些普遍性问题，致使“红头文件”的严肃性、权威性被打折扣。

一是在撰写“请示”或“报告”上行文时，公文标题中请求性、上报性词语重复使用，有的一
个公文标题中请求性词语多达4个，造成阅读拗口、语义重复。

二是普遍存在公文中标点符号
使用随意性大。

如有的公文层次结构序数语后的标点符号，全篇公文从上到下都使用顿号，乃
一顿顿到底。

三是有的公文内容中涉及的时间概念表述，常用一些时间代名词。

四是引文表述
不规范，存在引文时公文标题与发文字号书写顺序颠倒，公文标题中缺少行文机关名称，只有
公文标题、缺少发文字号，书写发文字号时成份不全，时常使用泛称或口头语，如中央1号、
中发1号等。

五是不少单位行文时党政不分，主送给上级机关党委的公文，发文机关标志及发
文机关署名、用印都是行政机关的名义，但公文的内容却是涉及党的机关职权范围内的事。

六
是公文撰写时滥用缩略语、网络语言、模糊语言，如有的机关制定下发的法规性文件中，使用
了几十个“一般”，甚至还使用“尽可能”，这些模糊语言的使用，使“红头文件”失去了严
肃性和权威性，使基层在贯彻执行中无所适从。

二、《条例》实施以来存在问题成因剖析
《条例》实施三年来存在着上述这些主要问题，究其原因，主要有以下几个方面：
（一）法规意识淡薄，重视不够，执行乏力。

一是有的领导对这一管“红头文件”的法规
重视不够，未能带头学习宣传法规、模范贯彻执行法规。

认识上有偏差，认为学习贯彻《条例》是各单位办公厅（室）的事，未能切实加强组织领导，及时过问研究解决法规贯彻落实中的问题。

二是有的领导未能充分认识“红头文件”的重要地位和作用，重视各种会议上讲话稿的起
草胜过“红头文件”。

三是有的领导对《条例》的内容不甚了解，认为行文只要能达到要经费、资金、上项目等部门的利益这一目的即可，公文格式是否规范、公文文种使用是否正确、行文
关系是否恰当等无所谓，发号施令，违反行文规则，按领导的意见办，导致了《条例》许多规
定要求被打折扣，贯彻不到位，执行不力。

（二）《条例》《格式》内容的缺憾、瑕疵所致。

一是《条例》的内容讲求简洁，许多规定、要求都是原则性的，如第一章总则第五条规定的公文处理工作的十六字指导原则，第二章
公文种类中15个文种的适用范围中表述的“重大事项”“重要事项”“法定事项”，第八章第四十条中“其他机关和单位”，等等。

有些表述不够明确，有些表述比较含糊等。

二是与《条例》第三章公文格式配套的《党政机关公文格式》（GB/T9704—2012，以下简称《格式》，它
是在原《国家行政机关公文格式》的基础上修订的，本身就有局限，比如：《格式》规定：公
文的版记页前有空白页，空白页和版记页均不编排页码。

这种表述，把版记排除在公文格式三
大部分之外，破坏公文格式的完整性。

加上《格式》出台后，中国质检出版社、国家标准化出
版社又印发了《国家标准应用指南》（以下简称《指南》）一书，在对《格式》条款释义时，
除了使用几十个“一般”这种模糊表述外，还随意拓宽了《条例》第三章公文格式及《格式》
条款中有关规定要求，如公文份号可以用3—6位阿拉伯数字标注，可以标注“此页无正文”，转文性公文可以保留被转发的公文的版记部分，等等。

《格式》与《指南》中存在着有的表述
有歧义、有的用语不得当、有的概念不准确，有的前后矛盾等问题，致使公文格式不统一、不
规范在所难免，加剧了公文格式乱象丛生。

（三）文秘人员流动性大、新手多，对《条例》《格式》内容知之甚少，难以指导公文处
理工作实践。

《条例》实施已三年，这期间，各级党政机关的文秘队伍不稳定，人员流动性大，有的提拔使用、有的调整到其他工作岗位、有的已退休。

在这种情况下，有些单位从公务员、
事业单位的招考遴选的渠道、有的从基层借调人员充实文秘队伍，新手多。

这些新上岗的文秘
人员尚未组织系统学习《条例》《格式》，对其内容不甚了解，从事公文处理工作只能采取以
老带新、传帮带的方式，势必造成依葫芦画瓢的局面。

（四）培训工作滞后，主渠道未能发挥应有作用。

一是《条例》《格式》出台后，中央和
省（市、区）两层级组织了较大范围的培训班，系统学习了法规和国标的内容，之后的三年间，各级各类机关、单位几乎再也没有举办以《条例》《格式》为主要内容的公文处理工作培训班。

二是前两年，根据上级机关的要求，在全国范围内开展了对各类培训机构清理整治工作，大部
分培训机构被撤销，文秘工作人员培训的阵地消失。

三是各级党校、行政学院没有发挥培训主
渠道的作用，没有将《条例》内容列入培训教学计划，连主体班都没有安排。

四是各级公务员
管理部门在招考遴选行政、事业编制人员时及组织部门在干部竞聘竞争上岗出的试卷中，都没
能将《条例》内容作为应考应试的范围。

三、贯彻执行新《条例》的对策建议
《条例》既然是管“红头文件”的法规，就应该深入学习、不折不扣地贯彻执行，不能搞
选择执行、变通执行、拖沓执行。

为此，提出以下对策建议：
（一）强化法规意识，切实加强领导。

一是强化法规意识，增强贯彻执行法规的自觉性。

“法者，治之端也。

”党的十八届四中全会指出，党内法规“是建设社会主义法治国家的有力
保障”。

法治国家的建设关键是党政领导干部守法。

常言道：“火车靠车头带”，“羊群靠头
羊领”。

为此，各级党政机关领导要强化《条例》法规意识，平时要有法规思维，不但自己要
带头学习模范执行法规，还要督促本机关干部职工尊重法规，遵守法规，自觉地执行法规。

二
是充分认识“红头文件”的地位和作用。

曹丕在《典论·论文》中曰：“盖文章，经国之大业，不配之盛事。

”“红头文件”代表机关立言，是各级党政机关实施领导、履行职能、处理公务
的重要手段（或曰重要工作方式）。

它是各级党政机关部署工作、开展工作、指导工作、检查
工作、反馈工作、落实工作的重要文字载体。

它的地位和作用十分突出。

只有真正明确“红头
文件”在治国理政中的特殊地位，方能倾心而为，方能实现“红头文件”的强大社会价值。

（二）尽快出台《条例》的实施细则及《格式》与《指南》的解释说明。

一是破解《条例》贯彻执行中的难题和困惑，出台实施细则很有必要，这是基层的呼声和《条例》贯彻执行三年
实践的要求。

《条例》中太多内容需要细化。

如什么情况下行文使用发文机关名称+“文件”二字的发文机关标志，什么情况下只使用发文机关名称的发文机关标志；又如15个法定文种的行文方向，哪些文种行文时需标注主送机关；再如，紧急公文的办理时限，圈阅或者签名的视为
同意；等等，都需要明确。

二是《条例》第三章公文格式中涉及电报，应尽快制定电报格式国
家标准。

《条例》第八章第三十八条涉电子公文，鉴于前几年上级机关已出台《电子文件管理
暂行办法》，建议尽快出台《电子公文处理工作办法》，以解决滞后问题。

三是因缺乏监管，
新闻媒体在经济利益的驱动下，在报端上大量错用误用滥用“公告”，建议上级主管部门出台
有效的制约措施，以维护“公告”这一法定文种的严肃性，遏制新闻媒体乱用“公告”的势头。

四是公文格式的统一规范需要国家标准的支撑。

鉴于公文格式《国家标准应用指南》一书中有
许多瑕疵、错讹，存在许多与《条例》《格式》中的规定、要求不一致矛盾的释义，建议有关
部门对该书的有关内容作出解释说明，以便基层遵循。

五是建议在《格式》的式样中增加纪要
的格式式样，以及增加4个机关联合行文时落款页的式样。

六是《条例》实施后，上级机关陆
续在三个下行文中要求各地各部门积极推广电子公文和“二维条码”。

为此，建议在《实施细则》中将“二维条码”增加为公文格式要素。

七是省级机关的文印中心文件排版时公文中的阿
拉伯数字使用的是方正排版系统的英文字体，而市、县（区）、乡（镇）使用的是word或wps
排版系统默认的罗马字体，建议上级机关拟制公文字体字号规范表。

（三）在全国范围内开展《条例》贯彻落实情况大督查，强化法规的执行力。

《条例》实
施三年了，根据《条例》第一章总则第七条的规定，以及中央关于重点抓好督查工作的要求，
有必要在全国范围内组织开展《条例》贯彻落实情况的督查，推动法规的深入贯彻落实，以达
到强化法规执行力，依规处理公文之目的。

督查由上级机关统一部署，提出要求。

可采取灵活
多样的督查方式：一是先由各省（市、区）及中央和国家各部委自查，然后向上级机关作出书
面报告。

二是可采取各地、各部门互查的办法，达到取长补短、相互促进的目的。

三是由上级
机关适时组织抽查，并将抽查情况在全国范围内通报，起到表扬先进、鞭策后进之初衷。

（四）采取有效措施，使培训工作常态化。

首先，要充分发挥各级党校、行政学院这一培
训主渠道的作用，硬性要求他们将《条例》内容列入培训教学计划，各级领导干部培训班和主
体班都应安排半天至一天的培训课时；县（市、区）委党校、行政学院的培训对象要拓展到乡
镇党政综合办主任及文秘人员，以解决基层文秘人员参加培训难的问题。

其次，上级机关要牵头，定期不定期地开展形式多样有针对性的公文处理工作专题理论研讨活动。

再次，鉴于各级
培训机构大量裁减的实际情况，倡议建立一支公文处理工作志愿者队伍，在基层需要指导时为
其服务，帮助基层解决培训力量不足问题。

最后，倡导建立公文处理工作微信、微博平台，可
随时在这个平台上探讨、交流、切磋公文处理工作中遇到的种种问题，为基层文秘工作者节省
开支、提供方便。

（五）建立完善落实法规机制，确保《条例》贯彻执行。

靠制度管人管事，这是一条行之
有效的机关管理工作的经验做法。

一是建立督查问责机制。

对《条例》贯彻落实情况实行定期
不定期的督促检查，尤其对产生的违规违纪违法的任性公文及对失泄密的行为，进行问责查处。

二是建立考核奖惩机制。

对贯彻《条例》实行年度考核，贯彻法规成绩突出的单位和个人给予
表彰，对贯彻执行不力的给予批评。

三是建立错情通报制度，半年或者一年实行一次错情通报，可引起有关单位领导的高度重视，举一反三；对于无错情的单位也可引以为戒。

四是建立岗前
培训机制。

对新招聘招录的公务员及竞争上岗的干部实行岗前培训，成绩合格者，发给结业证书，方可上岗、任职。

五是建立开展公文知识竞赛、评选优秀公文，理论研讨活动等制度，以
此推进《条例》的贯彻落实。