基于制度视角的行政人格冲突研究

基于制度视角的行政人格冲突研究
随着政府改革的深入，行政人在执行公务过程中所表现出来的心理与行为方面的矛盾或混乱状态是目前相当普遍的一种现象。

我们把这种现象称做行政人格冲突，并从行政制度对行政人格塑造的功能入手对它进行分析，找到了行政制度存在的理论预设偏颇、系统耦合性低下以及实施机制扭曲等缺陷，认为这是行政人格冲突的根本原因。

2、制度为行政人格塑造提供价值导向
“制度本身必然带有价值导向。

”[3](P48)“宪法、法律、规章显然是一系列的强制性规范，它们把我们的价值以及对与错的原则法典化。

”[4](P127)基于这一认识，行政制度本身就是“一套内含特定价值取向的行为规则”[5](P228)。

那么，“制度作为具有价值导向性的规范性安排，对制度制约下的行为者(行政组织与官僚)开展行政活动必然具有巨大的影响力，这包括了观念的、习惯的、行为的、纯个体的、从众的等方面所产生的压力与激励。

”[3](P48)也就是说，“制度在约束人们行为的同时，也在塑造着人们的价值观念和道德品性。

”[5](P228)而价值观念和道德性正是行政人格的核心构成要素。

因此从最根本的意义上来说，行政人格的生成、发展方向要受到行政制度内蕴的价值取向的制导。

3、制度对行政人的各项权利的规定是行政人格独立的前提
人格的独立意味着个体摆脱了对人的依附和对物的依附，而只有人格权利得到了尊重和保障，基本的物质需要得到了满足，个体才有可能摆脱对人和物的依附，个体人格独立也才可能[6](P221)。

作为一名行政人员，这些权利要得到有效的保障，就必须以制度的形式确定下来。

因为一切没有得到制度认可的东西，都是随意性和可变性很大的。

在某种意义上，行政人员的各项权利如果不能得到制度的保护，则只会加重行政人员对人(上级)或物的依附，从而不能有效地形成独立人格。

因此，绝大部分国家都以《公务员法》等形式，明确地规定了行政人员所能享有的各项权利。

有了这些权利的法律保障，行政人员便可以在开展行政工作的过程中，拥有了一个使自己的能力得到充分展现、成为相对自由自觉的主体的平台。

他除了依附于自己的能力和服务于社会的效果之外，不需要对其他任何对象作出依附，这也就是他的完全的独立行政人格。

二、行政制度理论预设偏颇与行政人格冲突
“人类社会的制度安排总是自觉或不自觉地以一定的理论预设为基础。

”[7]概而观之，我国传统行政制度内蕴着两个基本的理论预设：行政人完全理性和行政系统机器说假设。

在某种意义上，这两个基本理论预设与现实行政人有限理性、自主性追求之间存在矛盾，这正是行政人格冲突的先天根源。

1、行政人完全理性预设与现实行政人有限理性之间的矛盾
行政人完全理性假说认为行政人在决策前有了可供选择的全部复杂后果，至少确切知道方案后果的概率分布；他总能做出最优的选择。

毫无疑问，这样“完全理性”的行政人在今天现实的行政组织中是不可能存在的。

首先，社会发展变化的节奏明显加快，发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化；其次，诸种“新”的事物层出不穷，并带来了一系列新的问题；再次，竞争日趋激烈，各类主体之间的社会关系进一步趋向错综复杂。

如果说“完全理性”的行政人在变动较为和缓的早期社会里还有可能存在，那么，在今天这样的一种现实条件下，行政决策者根本无法完全而充分地把握一切与行政决策目标相关的行政信息。

因而，也就不可能做出完全精确的决策方案。

也就是说，行政决策者也是一个普通人，一样地受组织环境的局限，一样地是一个有限理性的人。

但是，综观我国传统行政制度，发现行政人“完全理性”预设仍然贯穿于行政制度始终。

其中最突出的表现是高度的集权。

许多行政制度安排，总是将行政领导、行政决策者放在高高在上而又远离行政现场的位置上。

这样一来，行政制度关于行政决策者的完全理性预设与现实行政决策者的有限理性之间就存在矛盾。

于是，行政人员便面临着一种冲突：无法掌握足够的行政信息，无法具备完全理性决策的能力，却必须在假定完全具有这种能力的基础上开展行政管理活动。

2、行政系统机器说与现实行政人追求行政自主性的矛盾
行政系统机器说以机械唯物主义为基础，将复杂的行政系统假设成静态的机械构造。

这在传统的行政管理体制中表现得尤为突出。

高度集中统一的计划管理体制将整个行政系统视同操作一部机器，中央政府(或上级领导机构)是这台机器的发动机，是动力来源，而各级行政人员只是这台机器上的齿轮和螺丝钉。

在行政系统机器说的假设下，高度集中统一的计划管理体制将地方权力广泛集中于中央，将部门的权力高度集中于行政首长，从而形成了集权管理模式，出现了“一言堂”、“一把手说了算”的现象。

而作为行政系统中的千千万万的行政人员则降格为一个个小小的、微不足道的螺丝钉。

在这样的一种行政系统机器说的指导下形成的等级服从原则体现在行政人的个人角色中，决定了个人承担的是一种独特的“代理转换行为”，即“个人就不再将自己视为只对自己的行为负责的人，而是要将自己视为一种实现他人(上级行政领导者)愿望的工具”[8](P134)。

但是，作为生活在现实社会生活中的行政人员，他们也是社会关系的总和，有独立的利益、意志和自主行为，特别是在现代社会，人的主体意识空前觉醒。

人被看成是不可化约的“单子”，追求思想、意义、行动方面最大可能的自由是一个人的一种内在需要[9](P157)。

这么一来，行政人员又面临着一种冲突，即一切听命于上级的命令和指挥，以泯灭个性来体现自己价值的制度预期与自主自觉地、创造性地开展行政管理工作的行政自主性追求的冲突。

三、行政制度系统耦合性低与行政人格冲突
“制度耦合是一种制度系统高度有序，各种制度安排之间协调一致，配合默契的状态，它是制度配置的最佳状态。

”[10]但在实际中，制度系统并不总是处于耦合状态中，这主要是制度冲突，即在制度系统内部对应于同一种行为的不同制度安排之间在作用方向上不一致，对行为的规范上存在相互矛盾和抵触的部分，对于有些行为某制度安排予以认可或鼓舞，而另一些制度安排则禁止或限制。

这就使人们无所适从，行为紊乱。

具体到行政制度系统而言，制度冲突及其对行政人格的影响主要表现在两个方面：
1、不同部门、层级的行政制度冲突导致行政角色认知混乱
(1)不同部门的行政制度冲突。

从理论上来说，行政系统中各行政机构之间的职能配置，必须是彼此独立的，因为，“公共行政职能与公共行政目的相联系。

”[11](P85)也即职责有专属。

然而，在现实的行政管理体制中，职能配置交叉却是一个相当突出的问题。

部门与部门“打架”的现象也很常见。

且这种部门与部门“打架”的现象，很难说谁对谁错，因为双方都不违“法”，都是“依法办事”。

(2)政策和法律冲突。

法律，是由立法机关制定的，由国家政权机关保证执行的行为规则，也是行政管理活动开展的重要规范。

然而，一些地方性法规、文件或者通知，却和法律唱起了反调。

它们为“我”所用，实行地方保护主义，或者部门保护主义，使法律执行大打折扣，同时使相关的行政执法人员在执行行政任务时无所适从：不执行政策，就是和上级不保持一致，头上的乌纱帽还要不要?执行政策，却违反了法律，法不容情，就要受到法律的制裁。

正所谓“不做要你下地狱，做了也要你下地狱”。

总而言之，由于各职能部门的职能配置交叉重叠，地方政府的规范性文件与国家的相关行政法律相抵触，必然造成执行上的困难，同时也使相应的行政人员对自己在行政岗位上究竟应扮演什么样的角色产生认知困难。

毫无疑问，这又成为行政人格冲突的另一个重要原因。

2、正式行政制度与官场“潜规则”的冲突引发行政行为扭曲
官场潜规则是一种非正式的行政制度。

这种东西，是封建社会的遗毒。

“这种难以冠冕堂皇地摆在桌面上的非正式规定，这种约定俗成的官场游戏规则，在一定程度上支配着官场运作。

”[12]在现实的行政组织中，这种潜规则仍然大量地滋生、繁殖，它们对正式的行政制度产生了巨大的冲击，在很大程度上，吞噬了正式行政制度的能量。

通过对现实中一些事件的分析，我们不难发现，在现实的行政管理活动中，总有极少数行政人员放弃正式行政制度不遵循，而心照不宣地按潜规则办事，是因为潜规则比正式的行政制度更有制约性，违反潜规则招致的风险远远比违反法律规则带来的问责风暴的风险大。

因为问责风暴下的风险大多只是处分、撤职，有时甚至可以在地方官场势力的暗中保护下安全脱身，而违反潜规则却受排挤，无故背“黑锅”，免职还是小事，很多人甚至连人身安全都无法保障，整天提心吊胆过日子。

在这样的环境下，一些想为民办好事，有心反腐败的干部，不得不掂量这两种风险的机会成本，有时不得不违心行事。

四、行政制度实施机制扭曲与行政人格冲突
制度实施机制在这里主要指为了保证其他行政制度得以更好地运行，而设定的公务员激励约束机制、绩效考评机制等。

就我国现阶段而言，行政制度实施机制由于其本身存在的缺陷以及在运行中出现了一些难以预料的来自于环境和人为的各方面因素的制约与影响，因而其功能在一定程度上受到了扭曲。

1、公务员激励机制的功能异化导致行政人心理契约失衡
公务员激励机制的功能异化首先表现在激励虚悬。

所谓虚悬，是一种机制虚设而不能真正发挥作用的现象。

它集中表现为以下几种情况：一是轮流坐庄，即考核中某些领导为保证机关内部一团和气，而采取大家流轮评优的方法，使优秀没有实际意义，形同虚设；二是老好人现象，即考核中将重在考绩的原则放在一边，将一些人缘好的公务员推上重要的位子，而这些人的工作能力与水平可能并非突出，同时，在评定某些工作表现较差的公务员是否为不称职时，碍于情面，姑息迁就；三是权字当头，即考核中领导评优优先，一般公务员难以出头。

其次表现在激励缺失。

在我国公务员制度激励机制的运行中，惩戒制度的不到位是激励缺失的主要表现：一是考核中的不称职等级评定不能真正按照实际情况产生，具体评定中存在着称职做成平台现象，从而使一些原本应该评定为不称职的公务员也能逃避相应的惩戒；二是在考核中即使已经将一些公务员评定为不称职，但是这些公务员并未被按照相应的惩戒规定予以处理，从而使惩戒制度形同虚设。

正是由于公务员激励机制的扭曲，使行政人员公平感丧失，导致行政人心理契约违背，即：“个体在感觉到组织未能充分履行其承诺和责任这一认知基础上所产生的情绪体验，包括失望、愤怒、不公正感、被欺骗感。

”[13]这直接成为行政人格冲突的表现。

2、行政绩效评价机制的结构性偏失引发双重人格
在目前，行政绩效评价机制仍存在评价主体单一化的现象。

行政人员干好干差往往仅由作为其顶头上司的领导说了算。

而对行政人员绩效评价的结果，在很大程度上又决定了他们的升迁去留以及其他物质或精神上的利益。

正由于上级领导事实上几乎完全掌握着这种对下级行政人员的考评奖惩权，而这种考评奖惩是如此权威，所以导致了行政人惟上是从的行为倾向。

在现实中，我们的一些行政人员不是不知道某些事为违法或不当，但惧于上级领导的赫赫威势，也只好违心顺从勉力而为。

他们做事情不是基于自身所负的职能责任，也不是出于公共利益的需求，而是出于取悦上级领导的投机心态。

让上级领导满意成了他们行动的惟一原则。

这就将在很大程度上诱使部分行政人员形成唯领导是从的依附型的行政人格，这与“独立型行政人格”的发展是背道而驰的，因而难免会使行政人员感受到一种人格的冲突。

此外，由于行政绩效评价主体的单一性，所以，在基本的评价指标设定方面，也往往有很大的随意性，很大程度上以上级领导人的意志为转移。

这主要表现在评价指标不切实际或不合理。

而当下级行政人员确实无力完成那些脱离实际的高指标而危及自己的各方面的利益时，为了减轻这种来自上级的压力，他们便自然会设法在这种制度运行的某个环节或阶段寻求“减压阀”。

他们往往利用统计工作的漏洞，在统计数字上做文章，弄虚作假。

因为在上级领导和下级行政人员信息不对称的条件下，下级行政人员在统计数字上虚拟浮夸常常要比如实上报指标完成情况更为有利。

实际上，有些浮夸虚报行为并非出自当事人本意，在很大程度上则可以说是为这样一种行政绩效评价机制所迫而为之。

许多行政干部其实心理清楚，浮夸虚报就会增加农民的负担，恶化党群关系，也对不起自己的良心，但如果不这样做，老老实实上报，短期内就会不但没有政绩，还会给上级留下一个“工作不力”的印象。

进而会直接影响到自己的切身利益，尤其是当看到浮夸虚假
者官运亨通、大获其利，而自己说实话反倒遭冷遇、失利益时，心中更难以平衡。

因此，只要这种脱离实际的行政绩效评价指标设定机制不改变，则行政人格的分裂就不可能避免，即对上是一套，对下又是一套，说的是一套，做的又是一套的双重行政人格冲突。

五、结语
由于行政制度的缺陷而引发的行政人格冲突，一方面严重制约了行政效率的提高，阻碍服务型政府的构建的步伐；另一方面，行政人格冲突在某种意义上实际上成了影响社会和谐的一个根本性因素。

因此，在下一阶段的行政体制改革中，我们要以构建服务型政府为目标导向，对整个行政制度系统做一个比较全面而中肯的评价。

在此基础上，以“人本管理”理念为指导，进一步完善、创新行政管理制度，为构建和谐社会奠定坚实的基础。

注释：
①“行政人”是美国管理学家赫伯特·西蒙在其有限理性决策模型中，最早提出的与“经济人”相对的概念，在此也并无特别涵义，也可以“行政人员”取代之。

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