如何解释省内教育财政分权差异?

如何解释省内教育财政分权差异？
钱佳;雷万鹏
【摘要】基于省级面板数据,本文对我国省内教育财政分权影响因素进行了实证分析.研究发现:(1)我国省内教育财政分权存在较大差异,省内财政分权程度较高的省份教育财政分权度也较高,发达省份倾向于选择分权式教育财政体制;(2)"以县为主"的义务教育管理体制改革强化了县级政府教育支出责任,省内教育财政分权显著提升;(3)"两免一补"政策显著扩大了省内教育财政分权;(4)省级政府更加倾向于将来自中央专项资金"自己花出去",而不是转移给县级政府用于教育支出.本文认为,应扩大"两免一补"等"一竿到底"式的教育转移支付,建立更加公平、透明的省内教育财政转移支付体系,充分发挥教育财政分权对推动教育治理现代化的积极作用.
【期刊名称】《教育与经济》
【年(卷),期】2017(033)005
【总页数】7页(P20-26)
【关键词】财政分权;省内教育财政分权;转移支付
【作者】钱佳;雷万鹏
【作者单位】华中师范大学教育学院/湖北省基础教育研究中心,湖北武汉430079;华中师范大学教育学院/湖北省基础教育研究中心,湖北武汉 430079【正文语种】中文
【中图分类】F08;G40-054
20世纪90年代分税制改革以来，我国省内财政体制主要根据中央和地方的分税原则和上级政府的有关规定，由各省自主决定。

在这种制度安排下，一方面，省内财政体制几乎因省而异，如浙江、广东等省2007年近90%的财政支出由省以下地方政府（含市、县、乡镇三级）完成，而一些西部省份仅50%左右的支出由省以下地方政府完成；另一方面，公共教育支出在省、市、县三级财政间的分担也存在较大不同，统计数据表明，1995-2007年间部分省份近80%的教育支出由县级政府完成，而一些省份的县级教育支出仅占30%左右，省内教育财政分权存在较大差异。

①数据来源：根据历年《全国地县财政统计资料》计算。

例如，2006年浙江（72.15%）、湖北（76.28%）等省的县级教育支出占全省教育支出比例近80%，而统计区间内西藏自治区、广东分别为34.2%和34.5%。

那么，在中央政府赋予省级政府较大选择空间的制度安排下，为什么有一些省份采取分权式的教育支出结构，而一些省份选择集权式的支出结构？哪些因素造成了省内教育财政分权差异？对这些问题的回答，不仅有助于揭示我国财政分权在具体支出领域的情况，还有利于加深对我国地方政府教育支出行为的理解，为进一步明确省内各级政府教育支出责任、规范地方政府教育支出行为提供有力参考。

基于此，本研究从财政分权的理论视角出发，利用1995-2007年省级平衡面板数据，实证分析省内教育财政的影响因素。

当今世界绝大部分国家的财政运作机制是由多级政府共同执行，财政分权理论正是在将多级政府财政体制引入公共物品供给分析中形成的。

该理论对财政分权的合理性、必要性做出了分析，关注公共部门职能和财政在不同层级政府之间的划分，强调应在各级政府间合理划分税收和支出责任以提高财政效率。

该理论认为，与中央政府相比，地方政府更接近公众，对辖区居民偏好和公共物品需求拥有信息优势。

自创立起，财政分权理论就与公共物品供给、经济增长、财政效率等联系紧密，而随着20世纪80年代世界财政分权化浪潮的兴起，关于财政分权影响因素的研究
也成为了一个重要分支。

Oates(1972)的研究表明，一国或一省（州）内的财政分权与经济、社会等诸多因素相关，国家面积、人口规模和人均收入对国家在选择集权或分权有重要影响，一般而言，规模更大、更为富有的国家其财政体制更加分权[1]。

Oates和
Wallis(1988)利用美国48个州的面板数据对此进行了检验，在支持规模和人均收入作用的同时，还发现城市化率促进了州内的财政分权[2]。

此外，Panizza(1999)利用跨国数据估计了一个能检验群体偏好性的理论模型，研究发现，财政分权的程度随着国家大小、民主程度、族群分割性的增加而增加[3]。

Bodman和
Hodge(2010)对收入与财政分权的关系进行了更为详细的研究，他们发现在OECD和其他国家的混合样本中，人均财政收入与财政分权正相关，但是在低收入和中等收入国家，二者却呈现相反的关系[4]。

省内财政分权影响因素方面，张光（2009）研究发现，我国省内财政支出分权与省内财政收入分权正相关，但省以下地方政府对转移支付的依赖越强，财政体制越集权[5]。

在控制其他条件的情况下，获得中央转移支付较多的省份，省内支出分权的程度较低（吴木銮、王闻，2011）[6]。

徐绿敏（2014）通过对我国各省财政体制的比较分析，发现财政自给率越高的省份，省级政府与省以下政府之间更倾向于选择税收中的“总额分成”和“增量分成”模式，财政支出也更为分权[7]。

王志平（2016）的研究表明，财政分权对义务教育配置效率的直接影响不大，主要通过教育财政支出对农村义务教育产生影响[8]。

省内教育财政分权与教育支出关系方面，王蓉、杨建芳（2008）研究发现，省内财政支出分权化对于各省教育财政支出比例有显著的正影响。

研究认为，该现象产生的主要原因在于，省内分权度越高意味着县级政府的支出比例越大，那么在“以县为主”的基础教育财政体制下，基础教育经费支出会越有保障[9]。

余靖雯、龚六堂（2015）利用1999-2006年省内财政数据研究发现，教育在县级层面的过度
分权，是造成我国公共教育供给不足和不平等的重要原因；省级政府承担更多的教育支出责任,能够加大地区的公共教育供给、降低省内教育支出不平等程度[10]。

杨良松等人（2015）的研究表明，各省与地级市对县乡级政府财政支出分权显著
影响了区域内的义务教育支出[11]。

纵观现有研究，仍存以下几点不足：第一，现有研究对省内财政分权影响因素已经有所涉及，但尚未关注各省教育财政分权间的差异及其影响因素；第二，我国省内财政分权与教育财政分权处于不断调整与变动中，特别是分税制改革后，省内各级政府支出责任划分有若干次重大调整（比如，2001年税费改革、“以县为主”管理体制改革等），而现有研究大多所使用的是截面数据，这在很大程度上“遗漏”了财政分权的动态信息。

此外，在现有财政制度下，省内各级政府间财政收入划分一般有着明确的规定，但对支出分权划分较为模糊，包括教育在内的许多公共服务存在不同层次政府间的交叉、重叠，现有研究对省内各级政府间的教育支出研究也略显不足。

本研究利用《全国地县财政统计资料》、《中国统计年鉴》、《中国教育年鉴》、《中国县（市）社会经济统计年鉴》等统计年鉴相关指标数据，建立了一个跨度为13年（1995-2007年），包含27个省份①由于直辖市与省、自治区之间的行政
划分存在一定差异，本研究中剔除了直辖市样本。

另外，2008年以后我国不再统一公开县级财政支出的具体信息，因此本研究选择的时间区间为1995-2007年。

的省级平衡面板数据。

其中，财政支出、转移支付等相关数据主要源于《全国地县财政统计资料》，人口、经济等指标主要源于《中国统计年鉴》和《中国县（市）社会经济统计年鉴》，在校中小学生、大学生数等教育指标主要源于《中国教育年鉴》。

为探索影响省内教育财政分权的主要因素，本文建立如下计量模型：
上式中，下标i和t分别表示第i个省第t年的观测值，α为省内财政分权的系数，
β为财政自给率的系数，γ为两类转移支付的系数，εit为随机扰动。

因变量EDFD为省内教育财政分权度。

财政分权的度量问题一直都是学界争论的
焦点，部分文献以省内人均财政支出与全国人均财政支出比值来测量（Zhang＆Zou[12]，1998；张晏、龚六堂[13]，2005），但是该指标难以反映下级政府自
主权（陈硕、高琳[14]，2012）。

虽然在指标界定尚存一定争论，但度量财政分
权主流的方法仍是沿用Oates(1988)采用的财政支出指标，即利用下级政府的财
政支出占上级政府财政支出的份额来衡量财政分权程度。

基于此，文中以县级教育支出占该省教育支出比例（EER_CO）来衡量省内教育财政分权度指标（EDFD）。

省内财政分权度FD为研究关注的核心解释变量之一，表示县级财政支出占全省财政支出比例。

理论上讲，教育财政作为公共财政的一部分，教育支出在省以下各级政府的划分势必会受到省内财政分权的制约，因此在计量模型中，以县级财政支出占全省财政支出比例（ER_CO）衡量省内财政分权。

财政自给率（FS）不仅在一定程度上代表了政府财力的情况，还能反映出一省对
财政资金使用的自由程度。

为反映省、县级政府财政支出自由程度对教育财政分权的影响，在模型中引入财政自给率变量。

省、县财政自给率的具体计算方法如下：财政自给率（FS）=自有财政收入财政支出（公式2）
此外，研究表明，不同类别的转移支付对政府支出行为有着不同的影响，如“税收返还”对地方政府而言基本上等价于自有收入，税收返还在2000年之前占据中央对地方的转移支付的一半以上，并且一般转移支付和专项转移支付对下级政府的支出行为存在不同影响（李萍[15]，2010）。

基于此，本研究对转移支付的考察不
仅包含数量因素（TRPP，表示人均不含税收返还的中央转移支付），还涵盖了结
构因素（TRR，表示专项转移支付占不含税收返还的中央转移支付比重）。

变量X是控制变量，主要包含以下几个指标：（1）中小学学生数量占人口比重（ST1），从历史上看，县级政府负担了大部分基础教育财政支出，一般来说中小
学学生占比越大，对教育需求则越高，县级政府需承担更多的支出责任。

（2）每万人口在校大学生数(ST2)①在我国高等教育财政体制框架下，部属高校的财政经
费主要由中央财政承担，因此在统计万人在校大学生数时，我们将部署高校大学生人数予以剔除。

但各地方财政补助部属高校的经费，由于数据不可获得，未予排除。

感谢匿名审稿专家的宝贵意见。

当然，文责自负。

，省内高等教育主要由省级政府负担，在校大学生比例越高，则需要省级政府拿出更多的教育财政资金。

（3）城市化率(URR)，该变量主要基于城市化推动教育需求提高的考虑。

（4）经过价格
指数调整后的人均GDP的自然对数(LNGDPP)，该变量的引入主要是为了控制经
济发展水平对教育财政分权的影响。

（5）人口总量，利用人口总量的自然对数(LNPOP)衡量。

表1是对主要变量的定义与描述性统计。

1995-2007年，各省份县级教育支出占
全省教育支出比重的平均值约为50%。

值得注意的是，2001年以前“县级教育支出”事实上是涵盖了县与乡镇两级财政支出，而2001年“以县为主”体制建立后，乡镇财政逐渐从教育支出领域淡出，“县级教育支出”主要指县本级支出。

因此，将县乡两级财政合并为“县级教育支出”后并不会影响本文的分析。

此外，从省内三级政府教育支出责任划分比例变动趋势看，1995-2007年省级财
政在教育支出占比有较大提升，相应的市、县级财政支出比例出现了一定程度的下滑，但市级教育支出占比降幅要大于县级财政支出降幅。

其中，省级教育财政支出平均上升了约13%，而市级、县级分别下降了约8%和5%。

②限于篇幅，本文未对省内三级政府教育支出占比变动趋势作过多描述。

本研究使用的是省级面板数据，需要通过一定的方法选择固定效应或随机效应。

经过Hausman检验（d.f.=11，Chi-Sq.=28.58，p=0.0026），拒绝随机效应的原假设，故采用固定效应模型。

表2报告了模型回归结果。

另外，由于1995-2007
年间我国教育财政体制进行过若干次重大调整，势必会对教育财政分权产生影响，
为讨论政策对省内教育财政的影响，我们在模型3中引入2001年（“以县为主”的农村义务教育管理体制的建立）、2006年以后（“农村义务教育经费保障机制”的实施）与ER_CO的交互项进行分析。

①感谢匿名评审专家提出的宝贵建议。

当然，文责自负。

文中将YEAR2001、YEAR2006分别作为时间虚拟变量引入，在
该时间以前标识为0，之后标识为1。

表2结果表明，在控制了经济发展水平、学生数和城市化率等变量后，3个模型中省内财政分权（ER_CO）对教育财政分权（EER_CO）的影响均显著为正。

这说明，财政支出分权的省份，教育财政支出也更为分权，县级财力相对较好的省份更加倾向于由县级政府完成教育支出。

此外，财政支出分权与教育财政分权程度的趋同，在一定程度上反映出省内教育财政转移支付的不完善：省级财政充裕的情况下，一些省份选择由省本级进行教育支出，而非将这笔财政资金转移到县级最终支出，从而形成了财政结构与教育财政结构趋同的特征。

此外，地区间教育发展阶段的差异也可以在一定程度上解释省内教育财政分权差异。

雷万鹏（2015）的研究表明，
中西部省份省级政府对基础教育中的财政投资主要集中于基础设施建设与公用经费方面，而东部发达省份的教育支出结构中诸如教师发展、教学质量提升、学校内涵式发展等占重要地位[16]。

模型3中，YEAR2001的系数显著为正，说明2001年的“以县为主”改革实施
后省内教育财政分权显著提升，县级政府教育财政支出责任得到了强化，这与周飞舟（2012）[16]的研究结论相近。

②周飞舟（2012）研究认为，“以县为主”实施后，在上级转移支付基本不变、乡镇财权上收至县的背景下，农村义务教育教师工资得到了更好的保障，县级政府的教育支出责任得到了强化。

另一方面，交互项YEAR2001*ER_CO的系数显著为负，“以县为主”的实施在一定程度上降低了省内财政分权对教育财政分权的影响程度。

2006年“农村义务教育经费保障新机制”正式实施，强化了中央与省级政府的支
出责任，理论预期省内教育财政会呈现集权趋势。

但模型3中变量YEAR2006的
系数显著为正，说明“农村义务教育经费保障机制”实施后，省内教育财政分权度出现了一定程度的上升。

可能的解释是：虽然省级政府承担了部分“两免一补”资金，但相对于中央政府对县级政府的补助，该项资金占比较少（比如西部地区的公用经费中央与省级政府承担比例为8:2），加之县级政府是该资金的最终支出者，导致政策的实施提高了县级政府在省内教育支出中的比重。

此外，模型3中交互
项YEAR2006*ER_CO的系数均不显著。

实证结果表明，人均转移支付（LNTRPP）的系数在3个模型中均不显著。

转移支付结构方面，来自中央的转移支付中的专项资金比例（TRR）越高，省级政府教育财政越会趋向集权化，即省级政府更加倾向于将该笔资金“自己花出去”，而不是向下转移给县级政府用于教育支出。

一般来说，TRR的回归系数与以下因素有关：若中央政府的专项转移支付是“一竿到底”式，即针对县级财政的转移居多，会增加县级政府教育支出占比；如果专项资金主要保障省级财力，则会强化省内教育财政集权。

作为对上文实证结果的稳健性检验，我们首先考虑将市、县级教育支出合并，将省内教育支出划分为省级政府和省以下政府，利用省以下政府教育支出占全省教育支出比例来衡量省内教育财政分权度。

表3中，模型4的结果表明，对市、县级支
出合并后计算的省内教育财政分权进行回归时，解释变量省内财政分权的系数略有降低，其他自变量系数的影响并不大。

同时，考虑到“以县为主”与“农村义务教育经费保障机制”的实施在不同省份的实施存在一定的政策差异，我们在模型5中剔除了样本中的东部8省，仅保留中
西部省份样本。

与模型3的结果对比不难发现，中西部地区省内财政分权等解释
变量对省内教育财政分权的影响仍未发生实质性的改变。

值得注意的是，模型5
中的交互项YEAR2006*ER_CO的系数显著，与模型3的结果存在一定差异，这
可能与农村义务教育经费保障机制实施时对东、中、西部地区存在区别对待有关。

①例如，该政策规定，“对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金，在中央与地方的分担比例中，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外按照财力状况分省确定。

对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5：5，东部
地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。

对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。

”模型5的结果表明，
该政策在一定程度上降低了中西部地区的省内财政分权对省内教育财政分权的影响程度。

不论是利用省以下政府教育支出占全省教育支出比例来衡量省内教育财政分权度，还是对样本进行选择剔除，变量的符号和系数都比较稳定，说明上文结果具有稳健性。

本研究的一个结论是，在我国教育财政体制框架下，控制其他变量的影响后，经济发达地区相对倾向于分权式的省内教育财政。

虽然中西部省份的县级教育支出占县级财政支出的比例较高，但省内教育财政分权程度整体落后于发达地区。

另外，由于中西部县级财力有限，教育支出的增量资金一般来源于中央或省本级财政。

以湖北省为例②本节数据来源于《湖北教育年鉴》和历年《全国教育经费执行情况统计公告》。

，2001年市、县级财政教育支出占全省教育支出82.39%，省内教育财
政较为分权。

随着中央和省级财政加大对教育的投入，增速大于市、县教育支出增幅，县教育支出占全省教育支出的比例持续下降，由2001年的82.39%下降至2012年的73.83%，降幅近10%。

此外，2012年前为实现“4%”的目标，在中央政府的强力推动下，教育财政投
入增长效果立竿见影，教育支出增速明显高于财政收入的增幅，全国平均增幅为27.68%，其中湖北省增幅为25.8%。

在此背景下，2009-2012年间，湖北省省内教育财政分权度持续降低，市、县教育支出占全省教育支出从79.6%下降至
73.8%。

2012年以后，省本级财政教育支出增幅下降明显，市、县教育支出占全
省教育支出比例由2012年的74.44%上升到2015年的81.29%。

数据表明，省
内教育财政分权不仅受省内经济、社会等因素的制约，还受到了国家政策、行政命令等因素的冲击，将这些政策因素纳入分析框架也是未来研究的方向之一。

本文对我国各省教育财政分权的影响因素进行了分析，主要研究结论有：（1）我国省内教育财政分权存在较大差异，省内财政分权程度较高的省份县级教育支出占全省教育支出比重高。

该结论隐含着经济发达地区更加倾向于分权式的教育支出的结论，也在教育财政领域验证了“分权是奢侈品”的理论假说；（2）2001年
“以县为主”管理体制改革后，县级政府教育支出责任得到了显著加强，省内教育财政分权显著提升，但改革也显著降低了省内财政分权对教育财政分权的影响程度；（3）2006年开始实行的“农村义务教育经费保障机制”也显著提高了省内教育
财政分权，中央政府对县级政府的教育补助显著提升了县级政府的教育支出比重；（4）来自中央的转移支付中的专项资金比例越高，省内教育财政越会趋向集权化，即省级政府更加倾向于将转移支付“自己花出去”，而不是转移给县级政府用于教育支出。

研究表明，在经济社会发展、省内财政分权差异较大的背景下，我国各省的教育财政分权与教育支出结构均存在着较大的不同。

现有制度安排下，我国省级政府有确立省内财政体制的权力，因此省内教育财政分权在很大程度上可以看作是省级政府的“选择行为”。

省级政府需要考虑中央政府关于教育发展的制度安排，同时也面临县级政府在公共物品供给时面临的财政诉求。

对于落后地区省级政府来说，扩大省本级教育财力和支出规模的倾向较为明显，而来自中央的教育转移支付为省级政府提供了一定“截取留用”的空间。

进一步，由于“关联效应”与“寻租效应”的存在，由省级政府统筹分配的教育专项资金的分配过程中不可避免地会存在“选择性”分配和“雁过拔毛”的情况。

另外，根据现代教育治理理论，教育分权对于建
立治理结构上分散教育决策和政策执行体系，推动教育治理体系与治理能力现代化存在着积极作用。

本文认为，尊重区域间教育发展的阶段性与多样性，改革现有转移支付体系、有针对性地引导省内教育财政体制变革，充分发挥教育财政分权的作用是推动我国教育治理现代化的重要方向。

基于以上结论与讨论，本研究具有以下几个方面的政策启示：首先，中央政府进行教育转移支付时，应尽量减少中间环节，保证资金能够抵达相应的教育发展财政支出责任的主体。

例如，中央政府可以考虑继续扩大“两免一补”这类“一竿到底”式的教育转移支付，增加中西部地区、农村地区教师收入的一般性转移支付，推动省内教育财政分权。

其次，还应规范省内教育财政分权体制，建立更加公平、透明省内教育财政转移支付体系，省内教育转移支付应更多地选择一般性的教育转移支付，减少专项、竞争性的教育转移支付占比。

同时，还应强化对资金最终用途的监督与考核，确保教育资金使用效率。

当然，在本文的分析中，还存在不足之处。

如受制于数据的可获得性，本研究时间区间为1995-2007年，数据较为陈旧。

另外，本研究从社会、经济、财政等角度考察了省内教育财政分权影响因素，但并未将各省政治、历史等因素纳入分析范围，也存在一定局限性。

希望在后续研究中，随着数据的公开与完善，能够就这一问题进行更深入的探讨。

【相关文献】
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[4] Bodman.P&Hodge.A..What Drives Fiscal Decentralization?Further Assessing the Role of。