福利彩票文献综述

南京师范大学
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彩票研究文献综述
摘要：本文通过对相关学者关于彩票的文献进行归纳、总结和分析，得出结论。

鉴于福利彩票对我国社会福利事业做出的巨大贡献，对当前其在发展过程中暴露出来的问题做了一些概括总结，并提出了自己的一点见解，以期使读者对我国的彩票市场问题有一个大体的了解。

关键字：彩票立法消费者需求市场管理制度建设
世界彩票市场的发展历史表明：彩票在筹集公益资金、支持社会福利和公益事业、弥补政府财政不足以及满足人们精神文化需求等方面具有无可比拟的优势并且发挥着巨大的作用。

彩票市场的发展历程也是各彩票发行国家不断完善彩票管理体制和市场体系，保证彩票发行的国家控制和维护彩票公益性特点，从而发挥其积极作用，抑制其消极作用的过程。

正因为如此，彩票市场发展规模不断扩大，彩票也为越来越多的社会公众所接受和认可。

中国福利彩票自1987年面世以来，在各级民政部门的高度重视、直接领导和相关部门的通力协作下，经全国福利彩票系统的共同努力，福利彩票发行一直保持稳步发展、逐年上升的趋势，所筹集的社会福利基金已经成为发展我国社会福利事业的重要经济支柱。

从1987—2007年，我国彩票发行量达4688亿元，公益金获得总额为1584亿元。

2007年，中国彩票市场销售总量已经突破1000亿元，并跃居世界前列。

因此，国内彩票市场极大的市场空间和良好的发展潜力显示着加强对我国彩票市场发展研究的重要意义。

由于彩票市场的特殊性，从数量上纵观此领域的研究成果，我们不难发现总量不多，且缺乏具有较高学术价值和时间价值的研究文献。

从内容上看，研究缺乏整体性且理论深度不够，基本是以政府的视角为出发点，欠缺通过对市场的考察来全面思考中国彩票市场全面发展问题。

纵观现有文献，把具有代表性的成果做简要综述。

一、彩票定义和特征
中国人民银行1995年12月20日发布的《关于加强彩票市场管理的紧急通知》讲彩票定义为：“印有号码、图形或者文字供人们填写、选择、购买并按照特定规则取得中奖权利的凭证”。

2002年财政部颁布的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票做了如下定义：“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证”。

中国社会科学院法学研究所的民政部彩票课题专家组成员，讲彩票定义为：“政府或其授权机构为支持社会公益事业（包括社会福利事业）而发行的、由社会公众自愿购买、并按照事前公布的规则取得中奖期待权的有价证券”。

陈群林认为：彩票作为一种游戏行为，客观上反映了人们的某种精神需要。

从各国彩票发展历史来看，彩票的发展时断时续，伴随着人们对这种精神需求观念的变化而变化。

从早期的发展，到19世纪时期的禁止，再到20世纪的复兴，彩票的潮起潮落和历史轨迹深刻体现了人们对彩票内在特征的重新认识。

彩票功能分为以下几方面，一是迎合人类天性，使娱乐休闲、争强好胜的人类天性得以释放，这也是彩票的基本特征之一。

而是创造竞争机遇，使人们获得机遇以改变生活现状。

三是保证机会均等，以满足参与者的心理要求。

四是坚持中立立场，彩票运行规则对各类不正常因素采取了多种措施予以排除。

五是维护正当权益，彩票运行规则的规范化、程序化，保证了参与彩票运作各方的正当权益。

二、彩票立法
相当一部分学者认为，我国彩票业没有相应的法律依据是导致彩票市场各种问题的重要原因。

国外的彩票法对于彩票发行、管理和筹集资金的使用等各方面有着十分详尽和严格的规定，而我国彩票市场目前暂行着“大法”只能的是一些规章和内部文件。

我国目前尚未出台《彩票法》，还没有一部统管全国彩票市场的法规，各地的彩票发行从宏观管理到微观组织和运行都没有基本的行为准则和法律依据。

蒋先福等人认为中国彩票立法的基本原则是贯穿和支配该法创制和实施全过程的价值
理念和基本精神的集中体现。

鉴于我国《彩票法》缺位的现实，提出国家垄断原则、公信原则、公益原则是引领我国彩票业沿着规范化、法制化方向健康有序发展的三大基本原则。

倪佳丽认为，目前我国通过立法对彩票业直接予以规范已成为当务之急。

中国彩票制度的历史发展表明：我国在市场经济和国家法制建设方面均已达到一定高度，然而无论是法律的原则性规定、全国人民代表大会以及国务院相应的立法和管制文件还是细节性的规章等都无法跟上迅猛发展的中国彩票市场的步伐。

因此，中国彩票业迫切需要立法规范。

针对彩票业立法应当充分考虑当前社会现实和彩票市场进程，提出在制定具体条款时应注意坚持一下几项原则：一是明确审批主体，规定合法的彩票种类；二是规范彩票流通渠道，禁止非法博彩广告；三是加强彩票业程序管理，对资金分配做出明确规定；四是在刑法中增加新罪名，设立多档次量刑标准；五是建立专门的彩票监管机构，加强对彩票业的监控。

刘五书指出，市场经济是法制经济，必须有与之相适应的法律加以规范、引导、制约和保障。

《彩票法》是社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，尽快制定出台《彩票法》，对于建设中国特色的社会主义市场经济法律体系，推进依法治国，加强国家宏观调控，促进国民经济持续快速健康发展，建立比较完善的社会保障体系，具有重要意义。

三、彩票市场消费者需求
张占斌认为：“对于解决各式各样重要和有趣的问题，供给和需求分析是一个基本且有力的工具”。

需要是引起需求的心理动机，需求是有支付能力的需要，需要、需求的固有存在决定了人类社会各种物质生产和精神活动的展开。

具有能够满足人类社会某种特殊需要、需求的博彩活动存在于世也就有了一定的显示性和某种程度的合理性。

也正是因为博彩需求压力的长期存在，人们和社会对博彩活动的评判也就存在着诸多认识上的种种差异，而这些差异常常使政府面临着公共政策选择上的困境。

为了有助于人们正确认识菠菜的特殊性而不是简单的一概排斥，并在此基础上理解政府公共政策选择的难度，因此，我们讨论博彩问题就首先要从需要和需求压力入手。

曾忠禄、张冬梅以广州市彩票购买者为研究对象，实证分析其特征发现，我国彩票市场是健康的，购买彩票主要群体不是社会的弱势群体，有较强的承受能力。

从彩票购买者购买彩票的年限、退休人员的比重以及所有被调查者购买彩票的主要动机看，得出结论：彩彩票市场除了为国家增加财政收入外，还为人们丰富娱乐生活提供了更多的选择。

彩票市场还有很大的发展空间，国家应该进一步鼓励和培育彩票市场的发展。

研究还显示有27%的彩票购买者的月彩票支出超过了他们月收入的10%，这部分彩票购买者的购买行动已不是理性的行动。

更有17%的购买者在彩票上的月支出超过了月收入的20%。

这部分人多数是收入偏低的低收入群体，他们购买次数频繁，每次购买的金额较高，即使彩票支出超过他们实际承受能力也要买，他们的购买行为可能已对他们的正常生活形成很大的负面影响，用国外有关标准度量，已具有病态赌博的特征。

澳门理工学院的曾忠禄认为，从行为经济学的有限理性理论来分析人们参加幸运博彩游戏的动机，可以得出这样一个结论：为赢钱而参加幸运博彩游戏是“理性有限”的表现。

“理性有限”导致人们对幸运博彩游戏结果的偶然性、不可预测性，这次游戏和下次游戏之间的独立性产生错误看法，使他们过度自信，试图通过自己的行为影响博彩结果，结果是在输多赢少的情况下仍喜欢参与赌博和持续赌博。

调查证实，在彩票游戏中，人们对彩票号码的随机性有不正确的认识，认为一些号码比另外一些号码更可能中奖，认为选彩票号码讲究技巧，采用一定的技巧能增加中奖概率。

由于彩票购买者的有限理性行为往往是病态赌博的重要原因，因此政府和彩票销售机构有责任通过增加人们的理性和减少人们的有限理性而减少病态赌博的发证，为中国彩票市场更加健康发展创造条件。

四、彩票市场管理
朱新力和唐明良认为，我国彩票业在取得相当业绩的基础上，存在一些突出的问题。

这些问题具有深刻的制度面成因，主要是现行监管体制和发行体制的重重弊病以及彩票管制规范基础的薄弱。

在和谐社会理念引导下，彩票业的规制改革应当着力于彩票管制正当性和效率性的双重考量。

具体而言，应当以市场化为导向改革发行体制，以独立化为目标组建新的监管机构，并在管制过程中引入公众参与。

马志毅主张成立一个由国家计划、财政、银行、工商、税务、公安、民政、体育等部门参加的国家彩票管理委员会，作为全国彩票市场的统管机构。

因为这样可以使“国家彩票管理机构独立于一切与彩票发行有利害关系的部门，防止出现一手制定政策法规，一手执行政策，虚化国家的监督和制约只能的弊病，同时又避免产生部门之间利益冲突和毁损彩票信誉的现象”。

王国华、祝新认为，可以探索彩票业外部监管的新形式、新手段，包括：（1）进一步推进彩票业的公开化和透明性。

（2）引入公益金使用的听证制度。

（3）引入公益金使用的评估体系。

彩票公益金的投放领域和规模直接影响其使用效益，也关系到彩票业发展的经济效益和社会效益，因此，有必要建立健全公益金使用的听证制度和评估体系，以制度化的形式保证其使用效益。

强化制度建设是规范彩票市场发展的基础性保证，是构建完善的中国彩票市场体系不可或缺的组成部分。

完善的制度构建有利于规范政府管制和监督职能、规范市场主体资格、规范市场客体资格和规范市场行为。

我国彩票市场制度建设是涉及各个方面的一项系统工程，是引导彩票市场发展，协调并指导监管行为，规范彩票市场主题活动，获得彩票市场有序发展的必要条件。

因此，根据中国彩票市场目前的发展情况，需要着重强调以下几个方面的制度建设：（1）以彩票立法为基础，构建中国彩票市场管制体制改革和市场结构重组的制度安排，理顺市场关系，协调各部门利益，保证市场化改革进程；（2）彩票专业管制机构的管制职能和彩票运营企业行为规范，包括彩监会、财政和审计部门、国有资产管理部门的彩票市场管制制度、彩票公益金管理制度和彩票市场国有资产管理制度等；（3）彩票公益金分配制度、使用制度和与公益金相关的所有程序的监控和审计制度等；（4）彩票市场消费者保护和其他利益的协调制度；（5）对彩票市场违规违法问题的处理制度等；（6）彩票市场信息披露制度等。

参考文献：
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12、王国华、祝新：“我国彩票业监管体制改革研究”，《2005年垄断行业政府监管体制改革研讨会论文集》，2005年7月。