新型检察管理监督机制下的案件管理业务创新

党的十八大以来，中央高度重视检察工作，对完善检察机关行使监督权提出了新的要求。

北京市检察机关为了充分履行法律监督职能，发挥检察工作发展规划服务国家发展规划的职能，围绕建设公正高效权威的社会主义检察制度、建设法治中国首善之区、推动中国特色社会主义检察制度更加成熟定型这一目标，提出了在“十三五”时期建设“六个体系”的重要规划，具体包括司法办案体系、检察监督体系、检察监督制约体系、检察组织体系、检察队伍建设体系和检务保障体系。

为了确保检察管理监督体系的有效运行，北京市设立了专司检察管理监督职责的检察管理监督部，构建“两中心，一平台”检察管理监督新体系，建立“一个窗口对外、一个闸门对内”检察管理监督新格局，承担“统筹、管理、监督、服务”的职能。

“两中心，一平台”体系中的案件管理中心作为对内“闸门”，在司法体制改革的新形势下，努力依托信息化平台，通过流程监控、风险预警、案件评查等方式，发挥与检察服务中心协调配合的模式优势，不断探索推动检察业务管理监督由微观的一般个案审批、文书签发，转向宏观的全院、全员、全过程的案件质量效率监管，以期通过加强对内司法办案的管理和监督，提升司法办案质量。

一、从案件管理到检察管理监督——司法体制改革中案件管理业务的新变化
在北京市司法体制改革中，案件管理业务被赋予了以下新的内涵。

（一）能动的“闸门”控制
把好案件入口关是案件管理的重要职责，也是案件管理的起点。

升级后的检察管理监督致力于打造“一个窗口对外、一个闸门对内”的工作格局，
新型检察管理监督机制下的
案件管理业务创新
│杨征军*魏抒华
**
*北京市朝阳区人民检察院副检察长；
**北京市朝阳区人民检察院检察管理监督部检察官。

其中“闸门”即是针对案件入口的管理，它形象地反映了在案件受理环节的监控过滤作用。

一是基于统一标准的案件受理。

在案件受理环节由统一的部门依照统一的标准对移送检察机关案件进行审查，这既是通过将事务性工作与办案业务的剥离，实现“办案与管理”的分离，同时也能以规范一致的标准保证案件入口环节的运转顺畅、分流合理。

二是基于监督职能下的线索排查。

这是检察职能重新定位后赋予案件管理环节的检察监督职责，转变过去案件受理工作仅是事务性的定位，将检察监督的关口前移至案件入口，在受理审查的同时积极排查侦查机关是否存在超期办案、违法违规处置涉案财物等违法行为，及时将线索移送专业化监督部门办理，发挥检察监督的作用。

三是基于信息技术辅助的新轮案机制。

由统一的部门进行案件分流本身就具有规范公正的进步意义，随着司法体制改革的深入，北京市检察机关又进一步完善案件承办确定机制，推进自动轮案。

在全国检察机关统一业务应用系统（以下简称“应用系统”）内预先设置好各部门、各专业化办案组的分案标准和轮案规则，在人工对案件受理条件进行审查后，由系统自动根据既定规则随机分配办案组织，实现随机轮案、科学轮案，最大程度减少人工对案件分配的干预，保证在案件办理上的公正公平。

（二）办案式的全流程监控
一是建立对业务办理的全流程监控。

重新定义流程监控的作用和内涵，依托案件受理、风险预警、期限监控、涉案财物管理、律师接待、结案审核、文书公开、送卷管理等办案节点，建立司法办案全流程、实时、动态的监控路径，及时开展事前、事中监控预警，防止出现司法办案不规范问题。

二是确定员额检察官负责制的办案化监控模式。

明确检察管理监督的业务属性，推进流程监控从事务性工作向办案性工作的转变，依不同的监控业务条线设立员额检察官，搭建检察官办案组，实行办案式的流程监控；在检察官权限清单和责任清单中详细规定流程监控检察官的职权职责，明确流程监控检察官在开展流程监控业务中的主体地位，严格开展相关绩效考核；制定办案式的流程监控业务标准，对需要发起监控的案件在应用系统内新建业务流程，全程记录监控业务的受理、办理过程和处理结论。

（三）向大数据迈进的检察统计
北京市检察机关通过司法体制改革将案件统一管理、检察统计、业务分析研究等职能整合到一起后，在检察统计数据的建设上取得突破性进展。

一是建立动态更新的检察统计模式。

传统的检察统计工作与办案工作相对脱离，不仅在办案信息和统计数据生成的主体上不统一，在办案周期和统计周期上也不统一，这往往导致统计数据不准确、数据更新滞后。

司法体制改革中，北京市检察机关通过应用系统升级，实现检察统计与检察办案的实时同步更新，统一统计数据的来源，保障统计数据真实准确地反映检察工作情况。

二是积极推进统计数据的分析应用。

大数据的价值不仅在于海量数据，更大的意义还在于数据的分析转化。

在北京市司法体制改革中，将检察统计和检察研究的职能整合到一起，大大提高了统计数据的转化途径，提高了统计数据服务决策、指导办案的能力。

二、检察管理监督机制探索中发现的问题
（一）流程监控业务面临从事务型向办案型发展的瓶颈
从目前的流程监控工作情况来看，无论是北京市检察院通报的全市工作情况，还是各区县检察院定期公布的监控情况，监控中发现的问题仍基本是办案规范细节问题（如案卡填录不规范，文书错别字等问题），很难通过监控发现反映司法办案质量的深层次问题。

这就使得承办人对监控作用存在质疑，导致整改力度不明显，监管人员不得不投入巨大精力纠正重复性错误。

一是办案系统设计不完善，监控手段有限。

目前应用系统对流程监控业务的设计仍定位在个案的监控、阶段性的监控，在监控方式上仅提供了流程监控的“入口”，自动预判并提示的监控重点也主要集中在办案期限、羁押期限的超期监督，在文书制作规范性、办案流程规范性等其他重点监控点的判断、问题的发现、监控结果的跟踪落实方面仍需要靠人工进行审核，流程监控的信息化水平不高。

二是人力资源制约监控效果提升。

一方面，大量人工审核内容与人工审核效率之间存在的矛盾，导致在监控范围上存在局限性，对办案活动无法真正做
到深入、细致、有效的监督，大多数的流程监控主要依靠在业务启动和结案审核两个环节进行，没有真正做到“案件流转到哪里，监督制约就延伸到哪里”。

客观上存在着因为案件量的多寡，在不同检察院之间流程监控的细致程度不一。

另一方面，审核人员的理论水平、实务水平高低不一，必然导致同一问题适用不同认定标准，难免出现“漏网之鱼”，大大折损了监控效果和监控的严肃性。

三是责任追究机制的不完善。

目前，对于监控结果的运用，无论是最高检还是北京市检察院，都仅笼统规定了监控结果纳入绩效考核，但就如何运用，并无明确的、具有可操作性的规定。

特别是在司法责任制向纵深推进的背景下，还存在着将监控情况纳入检察管理监督检察官绩效考核，却不纳入办案检察官考核的不对等现象。

（二）案件质量评查职能弱化，管理监督中重流程轻实体
长期重程序轻实体的管理思路让案件质量评查滞于发展，主要存在以下两类问题：一是主要依靠系统自动评查，质量监督流于形式。

北京市检察机关早在2010年就开发了网上案件质量评查系统，依据系统设定好各类案件的A、B、C、D 等级标准，通过提取案卡中相关信息进行判断，依次进行系统自评、承办人自评、部门评查、院内评查和北京市检察院评查几轮评查工作，这在当时具有一定的超前性和科学性。

但随着检察改革的不断推进，部分质量评查标准已跟不上日益更新的检察实践要求（例如，检察监督职责的重新定位，相关监督案件并未纳入评查范围，检察监督主责主业的定位也未能充分反映在评查条件中），同时这种仅依据办案结果对办案质量进行评价的方式，忽略了对办案过程中证据采信、法律适用、程序规范、社会矛盾化解等其他环节的评价，不利于全面反映司法办案的法律效果、社会效果和政治效果。

并且由于系统评价的方式单一，评查过程越来越趋于承办人和评查人员简单附和系统自评结果，勾选相应表格后即结案。

二是案件评查方式单一。

从近几年的案件质量评查工作来看，除依托网上案件质量评查系统开展的日常评查之外，基层检察院的案件评查工作主要有两条途径：依靠上级检察院发起某类专项评查或者针对“捕后不诉案件”“撤诉案件”“检法分歧案
件”等开展的常规性重点评查，并未确立起体系性的覆盖全院各类案件的质量评查。

而在目前检察权全面下放的趋势下，这种个别的、非全员性的案件质量评查模式不能够满足对检察权运行全面同步监督的需求。

（三）检察数据转化不畅，服务决策发挥有限一是数据展示不便捷。

数据应用具有一定的专业性，一般除统计人员之外，普通检察干警难以准确地筛查数据，进行简单分析。

应用系统于2017年升级后，虽然向非统计人员开放了统计数据的查询权限，并且也支持个性化的为非统计人员定制统计报表模板，但鉴于普通检察干警对各项统计指标含义的不熟悉，难以准确地定制符合个人需求的个性报表。

另外，报表模板的固定性很难适应各类专业化的、动态更新的业务分析需求。

二是统计数据实时监督的作用不明显。

统计分析多为事后型分析，在实时监督办案动向、同步解决办案风险上发挥的作用不明显。

三是数据转化渠道单一。

目前统计数据的转化渠道多为研究分析人员发现问题后，向统计人员索要数据，数据转化渠道是单向性的，而通过统计数据直接发现问题，再交由研究分析人员进行分析转化的基本很少。

三、新型检察管理监督体制下案件管理业务创新的探索
（一）丰富信息化技术在流程监控中的运用1.解决监管手段问题，完善监管流程。

加快在流程监控中的“双融”建设，对于可以通过信息化监管解决的事务性工作和程序性审查，开发适应流程监控发展需求的信息化监控平台或监控工具；健全信息化监控手段的覆盖范围，不仅实现信息化的排查、预警，还能实现与监控对象的实时信息交互，跟踪问题整改落实；健全监控全流程的信息化建设，实现在流程监控各节点监控情况的信息化联通，在全程留痕的基础上真正实现全流程监控。

例如，对于案件受理阶段发现的侦查超期问题，在后续的结案审核、统计审核环节能够自动共享提示，增加后阶段监控的针对性和有效性，保证问题的整改落实。

2.完善自动监控点的设计，进一步延伸流程监控触角。

依托北京市检察院统一的检察管理监督
平台建设，建立共享的监控问题库，在下级各检察院开展流程监控的过程中，对于发现的监控问题自动关联、动态更新到共享库，在经过专门人员的审核之后，存入系统的监控程序作为自动监控点进行监控。

这样能有效统一监控标准，解决监控人员在能力和时间上的差异。

3.推进公检法的办案系统互通。

在新型检察管理监督的建设过程中，应牢牢把握北京市检察机关“三首”的基本定位，预判业务发展需要，提前做好布局。

检察管理监督部门既有开展检察权内部监督制约的职责，也有服务保障检察权高效运行的功能，肩负着引领检察机关办案信息化建设的使命。

目前，北京市政法机关正谋划建设办案信息共享平台，检察机关更应当率先作为，主动担当，承担起打通政法机关信息化联通壁垒的领头羊。

通过公检法办案系统互联互通，部分信息共享，既可以提高案件流转的效率，实现案件基本信息、电子卷宗信息、涉案财物信息的网上传输；也可以拓深检察管理监督的层次，解决因案件在各机关流转，机关之间信息壁垒带来的监管死角。

一是丰富“闸门”内涵，增强案件入口关的审查全面性，通过信息共享主动发现退补案件超期，跟踪不捕后案件处理后续、案件未受理处理后续等监督线索情况；二是发现对内监督线索。

通过对案件前、后阶段办理信息的掌握，可以主动发现承办人假退补借时限，判决生效后法律文书不公开等司法不规范、不严格的问题。

（二）健全案件质量评查
目前，检察管理监督平台下的案件质量评查模块依然沿用首检网的老系统，建议在完善这种结果评价式考评系统的基础上，从信息化手段、评查制度等方面进行强化。

一是构建办案化的案件质量评查业务模式。

准确把握检察管理监督工作自身的业务属性，改变过去对案件质量评查工作督察式、运动式的属性认识，开展案件评查时，搭建以检察官为负责人的评查办案组，健全网上案件质量评查系统和评查业务流程建设，在系统中支持全程记录评查信息、制作评查文书、对外移转涉纪检督察线索等业务办理，全面反映案件质量评查案件的办理过程，一方面作为评查对象的评价依据，另一方面作为评查检察官的绩效考核依据，提高案件质量评查工作的权威性和规范性。

二是细化北京市案件质量评查办法。

在最高检相关规定和制度的基础上，结合北京市司法体制改革检察管理监督模式的职能定位，制定具有北京特色的办法，适应司法体制改革中检察权不断下放的趋势，将案件质量评查的重点放在检察官决策权的行使活动上，实现对检察权全面、深入的监督。

（三）完善检察大数据转化
1.丰富转化路径。

在检察数据的转化思路上，也要基于检察管理监督职能“全员、全院、全流程”的工作定位，有的放矢，确定转化路径。

一是着眼检察官司法办案工作，用数据描绘全员覆盖的业绩评价。

合理根据检察核心数据、辅助数据以及领导干部办案指标等开展对检察官司法办案的全面分析。

二是着眼业务发展动态，用数据描绘检察院覆盖的业务分析。

明确业务发展需要什么，数据分析就提供什么的工作思路，着眼司法体制改革的动向，着眼专业业务的发展，及时研判业务发展之路和方向，提高检察业务全面发展的能力。

三是着眼案件办理质量，用数据描绘全流程覆盖的办案情况。

建立起对案件从移送至检察机关起到案件办理完结的全程动态予以记录的制度，全程动态监控办案质量，及时发现司法办案风险。

2.完善转化手段。

转化手段一直以来是制约检察数据转化的重要原因，对于检察数据的运用，不仅要坚持服务保障检察办案，同时也要积极推进检察数据的外部使用，发挥检察数据在提高检察机关的社会公信力、重要地位上的作用。

一是加强职能融合提高数据转化质量。

进一步加强部门内的职能融合，常态化调研岗和统计岗的交流沟通，探索由调研岗检察官、统计岗干警成立专门的业务分析组；在院内推动开展课题制分析研究，加强和业务部门之间的沟通交流，拓宽数据转化的方向和思路。

二是将大数据运用融入检务公开框架。

积极推进大数据在检务公开中运用，一方面，利用大数据分析律师执业保障、案件信息公开、人民监督员等检务公开工作中的业务需求。

另一方面，不断扩大检务公开中检察大数据的应用范围，打造阳光检察、公正检察的社会形象。

[编辑：孙春雨]。