生态合作治理制度建设：价值、困境与对策

生态合作治理制度建设：价值、困境与对策
方世南
【摘要】生态合作治理制度建设是生态文明制度建设的重要内容。

生态合作治理
制度建设对于政府与企业、社区、生态型民间组织以及社会各界公众形成合力，推进生态文明建设具有十分重大的价值。

要认真正视生态合作治理制度建设的主要困境，采取生态合作治理制度建设的有效举措，遵循生态善治的原则，以利益共同体、命运共同体和价值共同体所组成的生态治理联盟推进生态文明建设，加强生态信息公开制度、生态治理协商民主制度、生态治理集体行动制度等一系列制度设计和制度创新，促进生态治理体系和治理能力的现代化，走向生态文明新时
代。

%Ecological cooperative governance institutionalization, the important content of eco ⁃ civilization institutionalization, is of great significance for eco⁃civilization promotion through the joint force of government, enterprises, community, ecological civil society and the public. We should face up to the major predicaments and take effective measures of ecological cooperative governance institutionalization by following the principle of good ecological governance. The eco⁃civilization promotion calls for the ecological governance alliance composed of interest community, fate community and value community. A series of systems should be designed and innovated, such as the systems of ecological information disclosure, ecological governance consultation and ecological governance collective action so as to promote the modernization of ecological governance system and capacity and move towards the new era of eco⁃civilization.
【期刊名称】《南京林业大学学报（人文社会科学版）》
【年(卷),期】2014(000)004
【总页数】6页(P13-18)
【关键词】生态合作治理;制度建设;生态文明
【作者】方世南
【作者单位】苏州大学马克思主义研究院；苏州基层党建研究所；苏州大学政治与公共管理学院；新型城镇化与社会治理协同创新中心
【正文语种】中文
生态合作治理制度建设是生态文明制度建设不可或缺的重要内容。

生态治理的过程就是善治的过程，即多元主体积极介入和密切配合予以合作共治的动态发展过程。

生态合作治理要靠制度规则来保障。

切实加强生态合作治理制度建设是生态治理取得良好绩效的关键。

只有充分认识生态合作治理制度建设的重大价值，认真正视生态合作治理制度建设的主要困境，采取生态合作治理制度建设的有效举措，在政党领导、政府负责、市场运作、社会协同、企业和公民参与、法治保障的框架下，以利益共同体、命运共同体和价值共同体所组成的政府、市场、社会、公民多元主体合作共治的态势积极推进生态文明建设，加强生态信息公开制度、生态治理协商民主制度、生态治理集体行动制度等一系列制度设计和制度创新，才能推动生态治理体系和治理能力现代化，大踏步地走向社会主义生态文明新时代。

生态环境与包括作为公共管理机构的政府公职人员在内的社会所有成员都存在着密切的利益关系，优良的生态环境是社会存在和发展的前提条件和重要基础，构成一个社会最公平的公共产品，带给社会所有成员最直接和最普惠的民生福祉。

要协调
在多元化社会态势下政府、市场、社会以及各个阶层成员多样性利益诉求与生态环境这一公共产品之间的利益关系，达到生产发展、生活富裕和生态优良的目的，使社会多元主体的多样性利益都能得到最大限度的顾及，充分保障人民群众的生态权益，需要确立一系列制度规则，以制度的规范性和约束性调动各利益主体在生态治理中的积极性和责任性，从而以同舟共济和精诚合作的强大合力促进生态治理，达到多样性利益的共同建构和共赢共享。

因此，生态合作治理制度建设是生态文明建设的重要利器和强大推动力，而不应该成为生态文明制度建设中的一个盲区，更不应该成为生态治理实践中的一个空白点。

实践证明，生态环境危机往往折射出生态合作治理制度建设的严重缺失和软弱乏力。

所谓生态合作治理制度建设，指的是在生态治理过程中，运用现代善治理念，坚持政党领导、政府负责、市场运作、社会协同、企业和公民参与、法治保障的生态治理战略，构建由利益共同体、命运共同体和价值共同体所组成的多元主体合作共治的战略联盟，制定政府在生态治理中处于主导型性地位和发挥第一责任人的制度规则，发挥市场对于生态资源有效配置的制度功能，加强对企业、社区和公民在生态治理中的主体性作用的制度设计，通过推动生态信息公开制度、生态治理协商民主制度、生态治理集体行动制度等一系列制度设计和制度创新，以生态治理体系和生态治理能力现代化，促进生态文明建设取得显著成效的一系列制度设计和制度创新的实践活动。

生态合作治理制度建设对于确保生态文明建设的成效具有重大价值。

生态合作治理制度建设凸显了生态治理中的善治原则，展示了生态治理过程中政府与市场、社会、企业、公民多元主体合作共治的一种新颖战略联盟关系，有助于改变在生态治理中长期形成的政府包办一切，因缺乏群众基础、社会基础和社会文化资本导致能力有限和力量不足、权威流失、绩效不尽如人意甚至出现消极腐败等现象，有助于确保生态这一公共产品在生产和消费过程中发挥公共利益最大化的效能。

无论是政府、市场、企业还是社会各界公众都处于一定的生态环境之中，都要与生
态环境这一公共产品发生需要与满足的利益关系。

生态治理之所以要遵循善治原则，就是为了唤起各利益攸关者的利益意识和责任心，确保在这个多元主体生存的社会中所有人永续共享生态这一公共物品的共同利益。

政府存在和发展的根据就在于代表社会公共利益，其基本职能是实现社会福利最大化，向社会全体成员一视同仁地供应包括生态环境在内的高质量的公共物品是政府最重要的职能。

市场对于生态资源配置的作用，主要表现在推动生态资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

既不能否定市场对生态资源配置的作用，也不能以市场对资源配置起决定性作用为口实，放任市场起作用，或完全推卸政府对于生态治理应尽的主要责任，任由企业、民间组织和社会公众进行生态治理。

应该明确，在生态治理过程中政府始终处于主导地位，充当着生态治理第一责任人的角色。

但是，在生态治理中政府并不是万能的，政府由于自身人力物力等力量的有限性以及专业知识的局限性，仅仅依靠自己的单一力量演独角戏，无法卓有成效地推进生态治理。

近几年来，各地出现的地方政府通过行政力量强制实施一些化工项目、水电工程以及对环境有影响的项目却遭到了公众强力抵制的案例说明，地方政府不能忽视公众对生态治理的作用。

生态善治的本质和过程就是政府必须动员企业、社区、公众和非政府组织(NGO)参与生态治理，借助这些生态
治理的重要社会力量，形成一种强大的合力，开创由利益共同体、命运共同体和价值共同体所组成的多元主体合作共治的崭新局面。

目前，在世界上大部分国家，特别是西方发达国家，生态治理更显性地表现为民间的草根运动，即表现为群众广泛参与的社会运动。

随着人民群众生态权益意识的觉醒，他们比政府更自觉地关心生态环境。

也正因为生态治理具有广泛的群众基础，其治理绩效也更为明显。

我国作为人民群众当家作主的国家，在生态治理中更应该注重群众路线，夯实生态治理的群众基础和社会基础，只有运用以多元主体和多种力量所组成的生态治理共同体这一强大力量，才能有效应对日益严重的生态环境危机，将我国建设成资源节约型、
环境友好型、人口均衡型和生态安全保障型的社会主义生态文明社会。

加强生态合作治理制度建设必须具有强烈的问题意识和反思意识。

只有认真正视我国在生态合作治理制度建设方面存在的主要困境，才能有针对性地解决存在的问题，从而以强有力的举措推进生态合作治理制度建设。

政府在生态治理中的单一中心角色、企业追逐利润的本性以及公民生态治理中出现的参与性危机，构成当今中国难以顺利走向多元主体通力合作生态治理的困境，导致生态合作制度建设出现严重障碍。

由于政府所秉持的集权型和管制型的管理方式还没有顺利转型为民主型、放权型和治理型的善治方式，还没有牢固确立多元主体合作治理的生态善治理念，对于各种社会力量参与生态合作治理重要性的认识还不够，导致生态合作治理制度建设尚未成为生态文明制度建设的重点和难点，也没有成为理论界和实务部门研究和关注的重大问题。

对于生态文明制度建设问题，在党的十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中都有许多深刻论述。

然而，对于生态合作治理制度建设这一生态文明中的重大制度建设问题，在这两个报告中都没有具体论及，这是很遗憾的。

应该看到，无论是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线制度、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，还是改革生态环境保护管理体制，都离不开生态合作治理制度。

换言之，不加强生态合作治理制度建设，其他生态文明制度建设都难以奏效。

尽管政党对于生态治理具有决策权、组织权和领导权，政府在生态治理中扮演着第一责任人的角色，但是，生态治理作为一项跨地区、跨部门、跨行业且专业性很强的综合系统工程，其艰巨性、复杂性、长期性以及与人民群众切身利益的直接关联性，需要政治、经济、文化和社会等的一系列深刻变革和全社会公众的广泛参与。

毋庸讳言，政府在生态治理中的单一中心模式和以高度集权式的管控方式推进生态治理确实具有干脆利索的特点，也有立竿见影的成效。

正如马克斯·韦伯在《经济
与社会》一书中指出的那样：“从纯粹的技术观点来看，官僚体制可以高度效率达成所欲的工作，也就是说，官僚是人类所知现存正式权威中最理性的体制。

其在准确性、稳定度和纪律的严谨上远超过其他任何形式的组织，藉此组织领导人可以采取相关的行动以达成任何结果。

”① 马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），商务印书馆，1997年，第296页。

但是，如果生态治理一直采取政府单独一方进行管控式的治理方式，只是注重政府管控和政府权威性发挥而轻视调动多元主体参与生态合作治理，就无法使大量的社会力量参与生态治理，难以产生理想的成效。

丹尼尔·A.科尔曼在《生态政治——建设一个绿色社会》一书中主张，政府应该把权力
和责任还给个人、机构、社区和地方，他指出：“权力下放的主张是，最贴近环境而生活的人最了解环境，有关的决策权和监护权应当掌握在他们手中。

为行之有效，权力下放的原则必须应用于政治和经济的权力领域，以此作为加强基层民主运动的一部分。

”② 丹尼尔·A.科尔曼：《生态政治——建设一个绿色社会》，上海译文出版社，2002年，第119页。

事实证明，公民在生态治理中的积极参与既是公共事务管理中的重要力量，也是推进社会主义基层民主政治的一种有效方式。

政府在生态治理中起主导性作用的单一治理模式是引发以公民为代表的各种社会力量出现生态治理参与性危机的重要原因。

公民在生态治理中的参与性危机主要表现为两种形式：一种是公民生态治理参与冷淡，将生态治理只归结为政府的事情，觉得与自己毫无关联，既不愿意以积极主动的姿态参与，又不愿意主动承担保护生态环境的义务，不会将生态环境危机看作是与自身有关的事情，抱着得过且过的心态；另一种形式则是走向极端，出现生态治理参与亢奋，以非理性的方式参与生态治理，将生态危机的责任全部推向政府，以排斥政府以及与政府搞对立的形式参与生态治理，走向无政府主义状态。

由于企业具有追求利润追大化的本性，企业社会责任的培育尚需要一个过程，企业在生态治理参与过程中往往持消极和被动的态度，经常将接受罚款作为获得污染环境合法权的手段，更有甚者，有的企业与政府环保执法
部门的关系要么表现为猫抓老鼠的关系，或表现为建立在权钱交易基础上的沆瀣一气的关系。

构建以政府为主导、市场为中介、企业和公民为主体的多元主体参与的生态合作治理制度的进程，实质上是加强生态治理方面的民主建设、法治建设和文化建设的进程。

生态合作治理制度建设既不能消极等待和无所作为，也不能操之过急和一蹴而就。

政府只有将生态治理过程看作是社会主义民主建设、法治建设和文化建设过程，紧紧依靠企业、市场、非政府组织、公民等各种社会力量，相互理解和通力合作，共同承担起生态治理责任，并通过加强制度创新，协调好各方的利益关系，才能以生态治理的强大合力去取得理想的绩效。

生态合作治理制度建设是一个内容庞大的系统工程，涉及生态治理多元主体共同体意识的培育以及生态信息公开制度建设、生态治理协商民主制度建设、生态治理集体行动制度建设等一系列制度设计和制度创新的理论与实践问题。

生态合作治理制度建设的过程也是文化建设的过程，是在制度与文化的交互作用中培育生态治理共同体意识的过程。

在生态合作治理制度建设中，制度与文化并不是不相兼容，而是相互交融的。

文化作用的充分发挥需要借助于制度规则，而制度规则充分发挥作用又需要借助于文化，文化是制度之母。

单靠正式制度的约束，忽视文化对制度规范作用的心理内化功能，并不能使制度体现出预期的价值，发挥应有的作用。

事实上，正式制度只有配合道德伦理、社会心理、文化价值观、意识形态等非正式制度才能更好地规范多元利益主体的行为、协调多样性利益相关者之间的关系。

推进生态合作治理制度建设，必须让政府、市场、企业、社会各界公众充分意识到：生态危机是其共同面对的重大问题，生态治理不好，没有谁有什么利益可言。

生态权益是人的最为基础性和前提性的权益，没有生态权益，也就没有人权，以人为本只能是一句空话。

政府、市场、企业、社会各界公众作为利益共同体、命运共同体和价值共同体，只有牢固地确立生态合作治理的共同体意识，才能使单个
主体在实现自身生态权益的同时，意识到其他主体的生态权益并尊重其实现。

总之，只有牢固地确立生态治理共同体意识，才能使所有在生态危机问题上的利益相关者在生态权利平等基础上自觉地践行生态合作共治。

生态合作治理制度建设的过程也是多元主体互信的过程。

互信的前提和基础是建立在平等合作基础上的生态环境信息公开透明。

公民对生态环境信息的知晓是其积极参与生态合作治理的重要条件。

要改变只有政府掌握生态环境信息而其他社会公众缺乏生态环境信息知情权现象，建立健全生态环境信息披露制度，健全公众对于生态环境信息知情的保障机制，完善政府生态环境信息真实度的监督机制，赋予公众按一定程序申请获知相关生态环境信息的权利。

以善治的理念和原则推进生态合作治理制度建设，必须加强生态治理协商民主制度建设。

生态治理协商民主制度建设是体现生态善治理念的有效制度形式和制度安排。

生态治理协商民主的主要内涵和实质是，参与生态治理的各类主体以平等方式，采用协商的制度形式，以切实维护人民群众的生态权益为目的，以保障人民群众的生态民生为宗旨，对生态治理中的协商内容、协商时间、协商主体、协商方式和协商结果处理等基本问题作出相应的制度性安排，同时建立各自生态治理协商活动之间的相互关系，以确保通过生态治理协商民主的运作，促进生态民主政治系统的健康发展。

生态合作治理的过程就是生态治理中的集体行动过程。

生态治理集体行动制度建设是生态合作治理制度建设的重要内容。

新制度经济学的制度变迁理论、社会学的社会运动理论、公共管理学的公共物品供给理论都论及集体行动理论。

集体行动的产生都源于共同利益的需要，集体行动的原动力来自对公共物品的需要和满足的价值逻辑，因为公共物品的供给需要集体的共同努力。

奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中分析了人类社会普遍存在对于公共物品“搭便车”现象的根源，揭示了集体成功行动的基本条件。

生态危机共同面对、责任共同担当与利益共同分享是避免搭便
车和确保通过集体行动参与生态合作治理的重要动因。

生态治理集体行动制度建设除了运用民主手段、法治手段、文化手段以及技术手段对生态治理的政策措施、战略、项目、资金、技术、人力等进行制度安排外，还要对生态合作治理的多元主体予以制度规范和制度设计。

政府要围绕绿色政府建设进行制度规范，促使政府这一生态治理的组织者、领导者和主导者更好地发挥榜样示范作用，对全社会起到激励和引领作用。

企业要围绕富有社会责任心的绿色企业如何做好资源节约、节能减排、环境友好工作予以制度规范，并自觉接受环保部门和社会各界的监督。

社会公众要围绕确立生态意识，推进绿色生产方式、绿色生活方式和消费方式予以制度规范，促进自身成为高素质的生态理性人。

各种生态型民间组织也要围绕自身职责和功能发挥积极进行制度规范的作用，更好地参与生态治理活动。