我国融资租赁监管法律制度存在问题及完善路径

我国融资租赁监管法律制度存在问题及完善路径
作者：王萃彦
来源：《商业经济研究》2015年第06期
内容摘要：经济社会的不断发展，使得融资租赁行业在国内市场获得了较快的发展，融资租赁作为一种有效的交易形式，其监管法律制度仍面临部分难题，不利于国内融资租赁行业的长远发展。

本文从融资租赁的概念入手，分析了当前国内融资租赁监管体制存在的缺陷及其原因，进而提出有效的解决对策，以完善国内的融资租赁监管法律制度，确保融资租赁行业的健康有序发展。

关键词：融资租赁监管法律制度问题完善路径
融资租赁一词来自美国，指的是承租人（需要机器设备的一方）从供应商（机器设备供给者）处，选择适合自己所需的融资租赁标的物（机器设备等），然后承租人告知供应商（租赁公司或出租人），租赁公司再进行筹集资金，将承租人所需的租赁标的物买回，转而出租至承租人的一种交易活动或民事法律的行为。

当前我国融资租赁监管的法制分析
（一）国内融资租赁监管制度的立法现状
当前我国的经济发展与对外贸易活动均取得较大发展，中国人民银行与中华人民共和国原对外贸易经济合作部，相继颁布与融资租赁监管法律制度相关的规范性文件。

例如中国人民银行于2000年6月30日，颁布《金融租赁公司管理办法》（现仍有效）；中华人民共和国原对外贸易经济合作部于2001年8月14日，颁布《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》（现已失效）。

并且，商务部于2005 年3月5日，对《外商投资租赁公司审批管理暂行办法》进行了修改与完善，继而颁行了《外商投资租赁业管理办法》。

因此，较好地实现了我国当前融资租赁行业的有效监管，促进国内融资租赁监管法律制度的有序、规范化发展。

2004年我国开始进行资融资租赁的试点工作，2007年国内的银行系金融租赁公司扩张快，因此使得资融资租赁行业快速增长。

从当前国内的经济发展现状而言，货币紧缩导致实体的投资不足，影响了社会的融资；因此需要建立、不断完善当前融资租赁监管法律制度，较少融资租赁的风险，提高融资租赁效率。

2010 年银监会批准了5 家（第二批）金融租赁公司的成立，主要为：农银金融租赁有限公司、兴业金融租赁有限责任公司以及光大金融租赁公司等；银监会监管的金融租赁公司如表1、表2所示（2010年底），资料来源于中国金融业协会金融租分会。

（二）现有立法对融资租赁监管的规定
当前国内对融资租赁公司的监管法律制度有两种：商务部（2005年）发布的《外商投资租赁业管理办法》、银监会修改（2007年）《金融租赁公司管理办法》，这两部规范性文件对我国的融资租赁监管起到了促进作用。

市场准入监管方面：首先，《金融租赁公司管理办法》规定以下三类能够从事融资租赁的主体：我国国境内注册的租赁公司、商业银行以及以制造业为主营业务的企业。

对于金融租赁机构的设立需要根据《公司法》相关要求组建，需经过经银监会的批准，其他的公司才可在公司名称当中使用“金融租赁”的字样。

其次，要求金融租赁公司最低的注册资本金是1亿元人民币，或者是等值的、可自由兑换的货币，同时取消了有关对外汇资本金的限制要求。

最后，对于出资人而言，分成一般出资人与主要的出资人，主要的出资人指的是：出资金额占总金融租赁公司注册资本一半以上的出资人；一般的出资人指的是：除了主要出资人之外的其他的出资人。

当前主要的出资人有：租赁公司、商业银行、以及自身资本要求与经营状况要求较高的大型企业。

此外，《外商投资租赁业管理办法》的标准要求则比较低，仅规定了外商投资租赁公司、外商投资的融资租赁这两类主体；其中对于外方投资人的总资产达到500万美元即可，对于中外合资的融资租赁公司当中未设定最低的资产要求。

对于外商投资的融资租赁公司而言，最低的注册资本金额由2000万美元减少到1000万美元；规定外资融资租赁公司的经营期应小于30年，还要有高管人员以及专业人员（人员资质的从业经验应在3年以上）。

业务范围的监管方面：在对金融租赁公司业务范围的监管方面，也进行了规定：对承租人所提供的租赁流动资金的贷款取消了，从而增加了有价证券的投资、增加了金融机构的股权投资者两项业务。

并且加大了吸收股东一年及以上的定期存款，从而将应收租赁款转让至商业银行；把回租、直接租赁、委托租赁以及转租赁等业务进行了简化而不再对租赁业务的品种进行列举；取消了担保业务、取消接受法人机构委托的租赁资金与取消经营性的租赁等业务。

最后对金融租赁公司业务的监督要求进行了明确：资本的净额应不少于风险加权资产金额的8%；金融租赁的公司对独个承租人的融资余额应少于资本净额的30%。

监管手段方面：银监会修改（2007年）《金融租赁公司管理办法》对金融租赁公司进行监管的手段为：现场检查与非现场监管两种；金融租赁公司应定期上交监管报表与财务资料。

同时监管部门经过对该资料信息的分析，对公司的日常经营状况进行判断，此外监管部门还可根据程序对金融租赁公司进行现场参阅各类资料、检查现场，以便更好地了解监督公司的日常运营状况。

我国融资租赁监管法律制度存在问题及原因分析
（一）存在的问题
1.轻监管而重审批。

过去政府对于市场经济主要进行干预，并且繁琐复杂的行政审批手续方可进行，由此导致审批利益出现明显失衡：轻监管、轻责任却重审批与重权力等现象较为常见。

进行融资租赁时，监管手段主要是根据市场的准入审批，对于融资租赁的处罚规定较少；对于股东资格与资产的要求也不合理：过高资产要求限制了各企业的自由经营，不利于企业在产业之间进行自由的进入与退出，使得轻型地区性的融资租赁公司难以进入该行业。

此外部分金融租赁公司把自身的主业务平均地集中于电力能源、航空航运等领域，而对于其他小项目则不屑一顾，导致融资租赁未能有效发挥对企业的推动作用，使得无照经营行为现象增多。

2.政府的职能定位模糊。

我国各地政府关于融资租赁监管存在认识模糊，这造成政府的经济职能定位模糊不清。

此外政府干预的范围比较宽泛，因而政府行政对于经济社会的干预或决策显得较为随意，政府的行为也未受约束。

对于政府经济职能中哪些应该取消、应该弱化、强化的，哪些又应该重组、新设等问题的认识，没有认识到位；对于政府经济职权的范围设定时，也没有较快地树立“市场经济”的意识观念。

因此我国的融资租赁市场在准入监管方面，面临双重监管或者准入的门槛过高而监管的效率偏低等问题。

3.监管立法的各项制度运行存在缺陷。

市场经济下因监管者得到的信息有限或不对称等原因，导致对融资租赁的监管仍存在很多欠缺：当前现行税法中各项法律、法规或者部门规章以及地方性的法规等系统性不足，还未有专门的规定用于金融租赁业的税收优惠政策。

其次是税种比较单一，对金融租赁业主要是征收营业税，当金融租赁的投资设备出现折旧，则折旧的年限根据实际使用的年限为标准，而不是按照金融租赁业制定的加速折旧进行计算。

此外国内现有的税收政策当中部分企业，根据监管部门的不同而享受到不同的税收政策，不利于市场的公平竞争与消费者的利益。

4.监管制度僵化且存在漏洞与冲突。

我国对当前金融与贸易的监管是分块进行管理的，为此对于融资租赁也是采用分块管理方式；监管部门自身存在的职能缺陷，导致监管往往停留于成立融资租赁公司的前置审批环节上，未能真正预防风险。

并且监管也没有完全到位，商务部不能对租赁公司的金融业务进行监管；银监会也不能对租赁公司的贸易活动监管；融资租赁当中的监管范围广泛且涉及较多的行政部门，但由于各部门之间缺乏沟通与交流，造成政出多门或者出现政策执行缺乏全局、统筹的规划，甚至出现冲突现象。

再者国内的租赁行业存在缺乏自律组织、各自为政等现象，不利于融资租赁监管制度的完善与发展。

（二）原因分析
国内融资租赁监管法律监管在执法、立法以及司法等方面均存在不足：融资租赁的法律规范对于可操作技术、对于立法方面的欠缺，规定仍停留于表层的内容。

此外现有的法律规范层级比较低，导致正当性以及合法性方面欠缺。

执法过程中权力界限的划定不清楚，导致多头主体监管的局面，执法的标准未规范统一，容易出现重复监管或监管空白现象。

第一，现有的执法措施不当，现有的执法措施主要以取缔资格或惩罚为主、可见执法的方式较为单一，而对于鼓励性执法方式不足；司法审判的独立性差，易于受到来自行政权的影
响，同时融资租赁业务不仅受到银监会、商务部的监督，还受到税务机关、海关以及工商机关等部门的制约。

因此在当前的司法体制之下，以上行政机关的监督管理行为在一定程度上会影响人民法院对融资租赁行为的司法认定，严重的可导致非公平等恶性现象。

并且由于融资租赁的企业数量逐渐增多，公司的业务范围不断拓展等因素，造成司法机关进行审理有关融资租赁的案件时，背负较大的压力。

除此之外，不仅要维护好司法的独立性，又要通过合理有效的司法解释方式不断弥补并完善当前立法工作存在的不足，进而充分确保融资租赁当事人的合法权益。

有关融资租赁的法律监管方面的自律机制仍有待完善，使得监管工作难以根据制度开展落实。

第二，国内有关部门对融资租赁缺乏全面的认识。

融资租赁具有融资与融物的特点，从本质上而言，融资租赁作为一种租赁信用，主要基于租赁市场的供求基础建立起来的信用关系，有租赁合同对双方当事人的权利与义务进行约束。

部分政府部门融资租赁认识不全面，更有少数人员将其视为金融产品，未对其进行监管，长期如此导致国内的融资租赁法律制度出现问题。

为此应正确全面地看待融资租赁，并对其金融部分给予优惠政策，从法律角度给予融资租赁有效的监督与规范。

第三，出现政府职能出现越位或错位现象。

由于长期受到本位主义等影响，政府的部分职能机构在改革过程与体制转轨过程中，出现职能错位现象。

同时对于哪些职能应该强化、弱化或取消，哪些职能部门应新设或重组等问题存在认识不足，可能导致各机构之间职能分工的模糊，不利于我国进行各项法律制度的完善与改革。

政府主导型的发展模式还未得到根本改变，政府过多的对资源要素进行配置，同时，金融租赁行业的各项制度建设体系欠缺。

为此使得职能越位、错位等现象混杂且长期存在，从而造成对融资租赁企业的过度干预，最终不利于经济结构的协调发展。

我国融资租赁监管法律制度完善路径
（一）加强对金融租赁公司的监管
加强对融资租赁的监管，可采用先审批后监管或者轻审批与重监管并举的方式进行监管；有利于简单审批实施全面的、有效监管。

针对不同市场的主体应该使用不同的监管方式进行监管，对于普通的融资租赁公司而言，可加强日常的经营管理，重视对信息的收集、整理、分析；增设报告事项、报告内容以及报告频率等内容，有效设置数据库以便对系统进行分析，从而提高分析的效率。

采取非现场核查与现场监督方式、加大力度打击违规经营行为；对于具有金融、银行背景融资租赁公司所开展的业务实施全面、灵活的监管。

（二）构建政府引导型的融资租赁监管模式
积极构建政府引导型的监管模式，通过政府的合理引导，使得融资租赁业务更加顺利的发展，并最终成为值得信赖的产品。

政府部门应积极按照相关的规章制度执行，各政府管理部门
与人员均提高金融安全与风险意识，为融资租赁业的健康发展提供较好的政策与法制环境。

政府部门应积极与租赁公司建立良好的合作机制，监管部门及时对金融租赁行业的下一步发展方向与规模进行统筹部署与安排，正确引导融资租赁公司的稳定发展。

（三）健全当前的融资租赁立法体系
对于当前的租赁行业立法体系进行完善：完善保险业中的《保险法》、完善民航业的《民航法》以及证券业的《证券法》，确保为金融租赁行业提供法律保障，促进行业的长远发展。

根据我国国内立法惯例而言，一个行业的监管法律制度通常是以法律作为主干与基础，进而由部门规章与行政法规共同作用，确保监管法律体系的完善。

当前融资租赁的法律体系主要分成：法律与行政法规或者部门规章两部分，其中法律是通过全国人大、人大常委会按照法定的权限与程序共同制定的，与融资租赁业有关的监督管理方面的法律，例如《融资租赁法》，该法律明确授权至商务部当作主管部门对融资租赁业进行监管。

其次是行政法规或者是部门规章：通过银监会、商务部以及其他的国务院部门按照法定权限、程序有序制定的规范性文件，因此具有专门的效力与地位。

（四）采用适度的监管模式
采取适度的监管方式对国内的融资租赁公司进行监管，政府可对入股融资租赁公司的机构进行正确的引导与监管，从而较快地实现间接监管的职能，并坚持间接监管与适度监管为主。

可以借鉴他国优秀的管理经验与做法，对租赁公司进行监管，例如采用资产负债表进行“并表”处理，实现共同监管目的，确保各租赁公司与总公司的资产负债与经营活动得到有效监管。

避免采用过于严格或过于宽松的监管制度，避免由于制度的不适用导致的融资管理难局面。

（五）进一步明确融资租赁监管主体
需对融资租赁的监管主体进行明确，当前国内的融资租赁公司主要是商务部的监管为主，并对全融资租赁行业进行监督与日常的管理；监管主要以银监会的监管为辅，从而实现融资租赁行业的双监管。

首先，在确立了主管地位主体后，商务部就会进行部门规章的制定，同时积极配合并帮助租赁企业积极组建行业协会，较好地促进融资租赁行业的健康稳定发展。

其次，对金融监管的机构对象进行监管，进一步明确各政府部门的职责作用与监管地位，各政府部门、工作人员应该在岗位赋予的职权范围内，充分发挥对融资租赁行业的监督管理作用。

最后，建立适合我国融资租赁规章制度与激励机制，对遵守法律及法规的租赁公司给予财政支持与优惠，有效实现激励性监管与制度化监管并行。

充分利用设计合理、符合国情和行业的监管制度，克服传统监管存在的各项缺陷，提高监管的效率，从而有效降低融资租赁公司的监管成本，较快地提高监管的效率。

（六）有效建立融资租赁行业协会并进一步加强行业的自律
我国可积极借鉴外国政府对融资租赁的监管政策，根据实际情况建立融资租赁行业协会，有效通过融资租赁协会对国内融资租赁进行间接管理。

通过租赁协会可加强政府与各组织的沟通与联系，按照政府的授权，及时对行业出现的各主题与业务方面进行有效协调，加强行业的约束与自我激励。

行业的自律包含：租赁行业制定的产业标准、业内的发展以及经营自查等内容。

完善并健全租赁协会的各项制度，制定严格的组织行为守则，对个体经营者的行为实施有效监督；同时以法律规章形式进行确立，发挥行业自律监管的作用。

一方面强化民间各类融资租赁协会，减少政府的过度干预行为，另一方面还应增强对行业的协调、指导与合作交流，较好地维护行业的良好市场秩序与公平竞争。

结论
综上所述，针对我国的融资租赁监管的法律制度面临的问题，应在立足于国情、立足于行业的基础上，通过不断完善当前现有的法律制度、法规以及融资租赁激励机制，确保融资租赁行业的长远发展。

同时在进一步明确融资租赁行业具有的非金融性，从而对融资租赁公司实施有效的、适度的监管，在商务部监管为主的带动下，银监会、各政府部门与各租赁公司应完善岗位职责，分工明确并将各责任落实。

在监管程序上应采用轻审批而重监管模式，有效预防金融风险；完善当前的融资租赁立法体系，采取有效的解决措施，不断健全我国融资租赁监管法律的制度。

通过这些有效的措施，切实解决国内融资租赁监管的各项法律问题，真正促进我国融资租赁监管法律制度的进一步发展，更快更好地促进我国融资租赁行业的稳定发展。

参考文献：
1.李.危机后新兴大国产业结构调整的战略与政策研究[J].商业经济与管理，2012（11）
2.胡阳，刘浩然，郭昊楠，郑和.融资租赁信用风险控制中的员工风险控制研究[J].商业时代，2013（10）
3.丁宇峰.论我国融资租赁立法存在的问题及对策[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2012（6）
4.张琪，李娇，张欣蕾，张久波.融资租赁—拓展中小企业融资渠道[J].中国商贸，2011（8）
5.高巧燕.关于完善我国融资租赁监管法律制度的研究[D].华东师范大学，2010
6.崔莉莎.论我国融资租赁监管及立法建议[D].华东政法大学，2012。