1994年以来出口退税率的过度调整及其原因

／摄
内容摘要：考察中国出口退税率变化的基本情况，可以发现１９９４年以来出口退税率调整存在过度倾向。

从表面来看，调节出口规模、减轻中央财政压力和支持产业结构调整等多重政策目标是出口退税率过频过大调整的原因，但是问题的根源还主要在于出口贸易调控工具的有限性、出口退税负担机制改革的不彻底以及产业结构调整政策体系的不健全。

关键词： 出口退税率 过度调整 多重目标Abstract: By researching basic situations of changes of export rebate rate in China, we find that it has been somehow over-adjusted since 1994. The over-adjustment of export rebate rate are only superficially attributable to its multi policy targets including ad-justing export scales, reducing financial pressures of central government and supporting industrial structure adjustment. Root of the issue lies in limited tools for export adjustment, incomplete rebate burden alloca-tion reform and unsound policy system for industrial structure adjustment.
Key words: Export rebate rate Over-adjustment Multibal targets
韩媛媛 高德步（中国人民大学经济学院 北京 １００８７２）
INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA
不频繁；１９９４年之后，出口退税率调整成为中国出口退税制度改革的重点。

从综合退税率的变化方向来看，１９９４年以来出口退税率的调整经历了４个阶段（见下表）：第一阶段，自１９９５年下半年出口退税率开始下调，到１９９７年下调到了８．２９％；第二阶段，自１９９８年开始我国政府分次分批分产品提高出口退税率，使纺织服装、机电产品和高新技术产品实现了出口零税率，全部出口产品综合退税率提高到了１５％左右；第三阶段，２００４年１月１日对出口退税率进行结构性调整，使综合退税率降为１２％左
右，２００４年后又陆续下调或者取消了高污染、高能耗和资源性产品的出口退税率，下调了部分劳动密集型产品的出口退税率，到２００８年８月１日综合退税率已经降为９．８％；第四阶段，从２００８年８月１日开始出口退税率连续上调，截至２００９年７月１日，在总计１３０００多个税号的出口商品中，已有１９７１个税号的商品实现了出口全额退税，综合退税率已升至１３．５％。

二、１９９４年以来出口退
税率调整存在过度倾向
从理论上说，税收政策应当
的嫌疑。

率的调整呈现出频率高和力度大的特点。

其中调整比较频繁是出口退税率调整最显著的特点：一方面，１９９４年以来出口退税率大规模调整轮数高达１０轮，４个阶段中各自包括２轮、３轮、４轮和１轮比较集中的大规模调整；另一方面，每一轮大规模调整包括的具体调整次数也比较多，如第二阶段１９９８年１月～１９９８年１０月这一轮调整就包括６次调整（分别发生在１９９８年１月、６月、
７月、８月、９月和１０月）。

另外，从综合退税率的波动幅度来看，出口退税率调整的力度也比较大。

如上表所示，４个阶段结束时综合退税率分别为８．２９％、１５．０％、９．８％和１３．５％，波动比较明显，综合退税率最高值和最低值相差６．７１个百分点。

如果考虑１９９４年改革初的综合退税率，则波动幅度更大：１９９４年１月１日我国实施“征多少、退多少”的出口退税新制度，综合退税率高达１６．６３％，接近出口全额退税，而１９９７年末第１阶段调整结束时，综合退税率已经降为
该阶段初的一半左右，即８．２９％。

①
不过，税收政策的稳定性是相对的，大幅频繁调整出口退税率不等于过度调整出口退税率。

那么，如何判断出口退税率的调
1994年以来的出口退税率调整情况表
1
1994.01～1997.12
普遍下调。

农产品及其加工品、煤炭、工业制成品出口退税率下调幅度大
2
分批次分产品提高出口退税率，其中纺织服装、机电产品和高新技术产品实现了出口零税率
3
下调或者取消“两高一资”产品的出口退税率，
不降或少降高技术含量、高附加值产品的出口退税率，适当降低一般性出口产品退税率
4取消“两高一资”产品出口退税，降低易引起贸易摩擦产品的退税率，提高高新技术产品、重大技术装备产品、高附加值产品、农产品和医药产品的退税率
提高部分劳动密集型产品、部分高新技术产品尤其是部分机电产品和受出口影响较大的部分化工产品和农产品等的出口退税率
注：综合退税率数据为该阶段结束时的综合退税率。

资料来源：根据中华人民共和国商务部网站（ ）相关资料整理得来。

1998.01～2003.12
1995.071996.012
3
1998.01～
1998.101999.011999.07
2004.01～2008.07
2008.08～2009.04
2004.05～
2005.092006.01～2006.09
2004.01
取消142项钢铁产品和部分“两高一资”产品
的出口退税，降低部分附加值较低产品的出口退税率，取消小麦、玉米、大豆等原粮及制粉等农产品的出口退税
2007.04～2007.12
2008.08～1
4
8.29%
15%12%9.8%13.5%①　隆国强《确立出口足额退税的制度》，中华人民共和国商务部网站ｈｔｔｐ：／／ｓｏｕｓｕｏ．ｍｏｆｃｏｍ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｑｕｅｒｙ／ｑｕｅｒｙＤｅｔａｉｌ．ｊｓｐ？ ａｒｔｉｃｌｅｉｄ＝２００９０５０６２５２０６９＆ｑｕｅｒｙ＝％Ｅ７％ＢＢ％ＢＣ％Ｅ５％９０％８８％Ｅ９％８０％８０％Ｅ７％Ａ８％８Ｅ％Ｅ７％８Ｅ％７。

整是否过度？确定精确的最佳调整次数和幅度是难以做到的，我们只有从政策调整的负面效应作大致判断：如果调整带来比较大的负面影响，则存在过度倾向；如果调整基本不会带来相应的负面效应，则不存在过度倾向。

这样，出口退税率调整带来的负面效应就成为判断出口退税率工具使用是否过度的依据。

从现实情况来看，出口退税率的调整虽然在一定程度上调节了出口贸易规模，也有利于某些产业的重组和发展，但是其带来的负面影响也不容忽视，最突出的负面影响莫过于过频过大的政策变化导致企业失去对政策环境的稳定预期，生产和经营节奏频频被打乱。

１９９４年以来，出口退税率调整的间隔期往往很短，调整的缓冲期通常也很短，个别情况下甚至要上溯到以前某个时间开始实施，这必然使许多企业无所适从，而调整的幅度之大更加剧了企业的困难。

一般而言，国际贸易合同从签订到执行存在数月的时间差，出口退税率调整过于频繁又不设缓冲期，使企业来不及与对方协商更改调整前签订且未执行完的合同执行条件，往往因此蒙受一定损失。

以钢材出口退税率下调为例，出于限制钢材出口的目的，２００７年前后我国曾多次下调钢材制品出口退税率，２００７年６月１９日又宣布于７月１日起将部分钢铁制品（石油套管除外）的出口退税率从８％下调至５％。

钢材出
口从签约到交货一般有３～６个
月的履约期，出口退税率频繁大
幅下调，使许多企业无以应对。

例如，在７月１日调低出口退税
率之前，湖北随州的利丰、联力、
华容、宝成和随都等公司未执行
完毕的合同总额为１５００万美
元，出口退税率降低使这些企业
承担了近７００万元的损失。

①当
出口退税率频繁大幅波动带来
的损失令企业无法承受时，企业
就不得不将已投产的项目转产
或停产。

在不确定的政策预期
下，出口企业会减少甚至避免长
期合同的签订，由此损失了许多
机会甚至失去长期客户。

对于以
中小企业为主的民营企业而言，
应对就更为困难。

调整出口退税
率，不管政策目标是否达到，都
不应该以严重干扰企业正常运
营为代价，鉴于１９９４年以来出
口退税率调整带来的负面效应，
我们大致可以作出出口退税率
的调整在频率和幅度上存在过
度倾向的判断。

三、过度调整的表面原
因——多重目标的作用
１９９４年以来，国际经济危机
冲击、国内产业结构调整和中央
财政负担压力客观上带来了调
节出口贸易规模、减轻财政压力
和优化产业结构的要求。

在这样
的背景下，出口退税率就被赋予
了多重政策目标，而多重目标互
相交织共同导致出口退税率过
度调整。

（一）调节出口贸易规模
我国的出口退税制度从一开
始就被赋予了调节出口贸易的
政策目标，历次改革也多次强调
了这一点。

根据调节方向的不
同，分为两种情况：第一，以扩
大出口为目标上调出口退税率，
第二阶段和第四阶段综合退税
率的大幅上调就属于这种情况。

以１９９７年东南亚金融危机之后
的调整为例，
为削弱危机对出口
的影响，１９９８年和１９９９年连续
８次调高了出口退税率，从而使
综合退税率从８．２９％上升到１５％
左右。

第二，为缩减出口规模以
平衡国际收支而下调出口退税
率。

如第三阶段中２００７年前后
综合退税率大幅下调，就反映出
国际收支巨额顺差背景下缩减
出口贸易规模的意图。

２００５年中
国贸易顺差达到８３７４．４亿元，
２００６年更是高达１４２１７．７亿元。

②
巨额顺差也带来了外汇储备的
飞速增长，２００１～２００６年我国外
汇储备年均增长率在３０％以上，
从２００１年的２１２２亿美元增长到
了２００６年的１０６６３亿美元，加
剧了人民币升值压力。

③为减少
外汇储备，进而缓解人民币升值
压力，中国选择以出口退税率的
降低来抑制出口贸易规模。

（二）减轻中央财政负担
我国１９９５年７月～１９９６年１
月和２００４年初两次降低出口退
税率，共同目标在于缓解中央财
政压力。

１９９４年开始实施的零税
①　赵书博《对外贸易与相关税收政策研究》，知识产权出版社２００９年版。

②③　中华人民共和国国家统计局编《中国统计年鉴２００７》，中国统计出版社、北京数通电子出版社２００７年版。

INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA
率政策激发了出口企业的积极性，使１９９４年和１９９５年的出口增长率分别达到３１．９％和２３．０％，导致１９９５年我国第一次出现了
欠退税现象。

①
为减轻中央财政压力，１９９６年将原适用１０％和１４％两档退税率的货物分别按６％和９％的退税率进行退税，综合退税率由１６．６３％降到了８．２９％。

而２００１～２００３年，中国出口增长迅速而综合退税率高达１５％左右，中央财政又一次遇到巨大压力，出口退税累计欠退税额逐年增长，其中２００３年调低退税率之前财政欠退税已累积达到
２７７０亿元。

②
在欠退税压力下，
２００３年１０月发布的《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》（国发［２００３］２４号）（以下简称《决定》），要求适当降低出口退税率。

由于欠退税问题的根源在于出口退税负担机制不合理，因而这里出口退税率的调整实际上只是替代性措施。

（三）优化产业结构１９９４年后出口退税率调整
的结构性特点始终存在，到２００３年１０月改革出口退税制度时已经十分明显。

２００３年１０月发布的《决定》指出：“出口退税结构不能适应优化产业结构的要求”，要求“区别不同产品调整退税率”，“对国家鼓励出口产品不降或少降，对一般性出口产品适当降低，对国家限制出口产品
和一些资源性产品多降或取消退税”，“结合调整出口退税率，
促进出口产品结构优化”。

自此之后，历次改革都存在类似的结构性偏好。

出口退税率调整一贯的结构性表明产业结构调整目标是促成出口退税率调整的直接因素之一，而且越是没有经济危机和财政压力的困扰，这一因素在促成出口退税率调整方面的作用就越大。

例如，２００４年之后到２００８年国际金融危机发生之前，我国陆续下调或者取消高污染、高能耗和资源性产品的出口退税率显然是出于优化产业结构的目的。

总之，１９９４年以来多重政策目标交织作用，共同导致出口退税率的调整频率过多、力度过大。

实际上，多重政策目标的存在仅仅是出口退税率过度调整的表面原因，为什么这些政策目标的实现会诉诸于出口退税率调整？深层次的原因正是下一步要探讨的内容。

四、过度调整的根源
党的十一届三中全会以来，
要从中国经济发展和经济体制改革方面去探寻。

（一）经济对外依赖与外贸调控工具的有限性
１９８５年之后，中国逐渐加快了外贸体制改革的步伐：１９９１年取消出口补贴；１９９４年实行人民币汇率并轨，并取消外汇留成制和外贸指令性计划。

这些改革标志着中国的外贸管理体制从直接管理模式向间接管理模式的转变。

经过１９９４年的外贸体制改革，政府鼓励出口的政策工具变得十分有限，而改革中被保留下来的出口退税制度，其调节出口贸易的作用变得更为重要。

实际上，取消出口财政补贴之后许多出口企业在很大程度上依靠出口退税来平衡盈亏。

同时，中国的对外开放步伐逐步加快，逐渐以出口导向战略代替了进口替代战略，中国经济对外部经济的依赖也越来越明显。

如我国的外贸出口依存度从１９７８年的４．６０％上升到２００８年的３３．３９％，其中１９９４年已经高达２１．６２％，２００６年和２００７年均超过了３６％。

高出口依存度意味着外部动荡对中国出口的影响越来越大。

在危机和压力下，由于外贸调控工具有限，政府不得不经常以出口退税率的调整来调节出口贸易
①　《１９７８年以来进出口增长率》，中华人民共和国商务部网站ｈｔｔｐ：／／ｚｈｓ．ｍｏｆｃｏｍ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａａｒｔｉｃｌｅ／Ｎｏｃａｔｅｇｏｒｙ／２００４０５／２００４０５００２１８１６４．ｈｔｍｌ。

②　郑桂环、陈振峰、汪寿阳《中国外贸及贸易税收政策研究》，湖南大学出版社２００６年版。

规模。

（二）分税制改革的渐进性与出口退税负担机制的缺陷
１９９４年我国实行了分税制改革。

分税制改革采取渐进方式，并没有一步到位，增值税按比例分成而非按比率分成就是改革不彻底的表现之一。

另外，改革虽然要使中央适当集中部分财力，但出于保护地方财政利益的考虑，维持了存量分配原状，而在增量分配中逐步提高中央分成比例。

分税制改革的渐进性也体现在出口退税负担机制改革方面。

１９９４年增值税制度建立后，我国实行了中
央独立负担出口退税的机制，但中央只取得了７５％的增值税税款，出口退税负担与增值税收入分享不一致，这就增加了中央财政的负担，而征退分离的做法又滋生出少征多退和出口骗税的弊端。

这种制度的缺陷频频将中央财政置入困境，如１９９５年前后和２００４年前的情况。

１９９５～１９９６年中国以出口退税率的下调来缓解中央财政的困难，未对增值税分享机制和出口退税负担机制进行改革；２００４年改革时也没有将增值税收入分享与出口退税负担统一起来，只是做了小力度的调整，同时下调了出口退税率。

实行渐进式改革是充分考虑地方财政利益的因地、因时制宜的做法，但以出口退税率的调整代替出口退税负担机制和增值税分享机制的改革并非长远之计。

（三）产业结构调整压力与政策体系的不健全
改革开放以来，中国的产业体系逐渐完备，日益显现出现代特征。

不过，在世界性产业结构调整与升级加速的过程中，产业结构层次低下依然是困扰中国经济发展的突出问题，尤其是第二产业中，作为导向性产业的电子信息产业和生命生物工程产业水平有限，作为主体产业的基础产业中新材料和新能源产业的发展滞后，而制造业仍以低附加值的劳动密集型加工业为主。

参照国际经验，中国产业结构调整的缓慢性与法、日、韩等国工业化过
程中产业结构调整的高速度形成了明显对比。

①
随着经济的快速
发展，中国的经济发展战略从注重增长的速度过渡到注重发展的可持续性，２００２年还提出了新型工业化战略，这进一步强化了调整产业结构的必要性。

随着经济全球化日益深化，中国不仅要面对传统产业结构的弊端，还要面对全球产业结构调整带来的挑战，而中国的产业结构政策力度和效应明显不足，尤其是对电子、汽车、化学、电器、机械和通讯设备等技术密集型产业或具有专利、品牌优势的食品和医药行业等重要的战略产业扶持很不到位。

因此，利用各种政策工具，加快产业结构调整的步伐成为社会主义市场经济体制建立过程中的一个重大课题。

在这种背景下，出口退税率作为调整产业结构的重要税
①　周炼石《中国产业结构调整：成就、滞后性与加速政策》，《上海经济研究》２００３年第１１期。

收工具就被委以重任。

总之，经济体制改革和对外开放中的一些问题导致调节出口规模、减轻中央财政压力和支持产业结构调整等政策目标的实现频频诉诸于出口退税率调整，从而引发了出口退税率过度调整问题。

五、结论
１９９４年之后，中国出口退税率的调整存在着过度倾向。

从表面来看，调节出口规模、减轻中央财政压力和支持产业结构调整等多重政策目标交织，共同导致了出口退税率的过频过大调整，而深层次的原因在于外向型经济背景下出口贸易调控工具的有限、渐进式分税制改革中出口退税负担机制改革的拖延以及产业结构调整政策体系的不健全。

这些深层次的原因提醒我们，要保持出口退税率的相对稳定，必须提高综合运用各种出口贸易调控工具的能力、完善出口退税负担机制和健全产业结构
调整政策体系。

OBSERVATIONS ON THE FRONT。