住房是人类生存发展的必备物质条件

住房是人类生存发展的必备物质条件。胡锦涛总书记在党的十七大报告中将“住有所居”与“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”一起，作为保障和改善民生的重大举措，向世人展示了和谐社会的新图景。实现“住有所居”的目标，需要在总结我国住房制度改革实践的基础上，广泛学习借鉴国际经验和成功做法，推进保障性住房体制机制的不断创新。从重庆实践看，大规模建设公共租赁住房，是完善城市住房保障体系的重要途径。

一、住房制度由“单轨制”转变为“双轨制”的必要性

新中国成立以来，我国城市住房制度经历了一个由计划分配到市场供给的过程。计划经济时期，实行单位公房和政府公房为主的分配体制，完全排斥市场机制的调节作用，造成住房供应严重短缺，城市居民住房普遍困难。改革开放以来，我国住房制度逐步实行了市场化改革，住房实物分配逐渐被货币化分配所代替，大量存量住房按房改价出售，同时，商品房的供应占比逐步提高，使老百姓的居住条件得以较大改善。福利房货币化分配受益者大多是计划经济时代参加工作的老职工，上世纪七八十年代后出生的群体不得不在房地产市场购买商品房。尽管近些年通过廉租房、经济适用房以及危旧房、棚户区、城中村改造安置房、农民工公寓等供应形式，使一部分低收入群体有了住房保障，但保障面不到总人口的10%，事实上形成了住房供应主要靠市场来解决的“单轨制”。新生代城市居民、大学毕业生、外来工作人员等“夹心层”则被排斥在现有体制之外，既得不到保障性住房的覆盖，短期内也买不起商品房，这部分群体约占住房需求总量的20%以上。实践证明，无论完全由政府保障，还是完全由市场调节，单轨的供房体系都存在制度缺陷，难以满足绝大多数社会成员的住房需求。

居住权是人的一项基本权利，住房也不同于一般商品，它兼具商品和保障的双重属性。即使欧美发达国家也不是单纯依赖市场供应住房，仍有相当一部分人居住在政府提供的公共住房。实现“住有所居”目标，应该跳出单纯的市场思维，既要借助市场这只“看不见的手”推动中高端商品住房的合理配置，又要用政府“看得见的手”建保障性住房托底，实行城市住房供应的“双轨制”。几年前，温家宝总理就曾提出解决房地产问题的“双轨”思路：对廉租房和经济适用房，政府应提供和保障土地的需要；对于高档住房，主要靠市场调节。经过深入调查研究，我们认为30%—40%的城市居民由政府保障房供应，60%—70%的居民由商品房供应，这是比较合理的“双轨制”体系。其中，政府保障房保障30%—40%的城市居民，主要基于两点考虑：一是与收入结构吻合。一般而言，城市居民收

入结构中，总有30%—40%处于中等偏下水平，除去日常生活支出外，他们难以承受市面上普通商品房房价，必须由政府施以援手。二是形成足够的覆盖面。30%—40%的城市居民，既包括了原有保障性住房的覆盖人群，又新增了“夹心层”的保障供给范围，能够真正满足中等偏下收入群体的住房需求，逐步实现保障性住房的全覆盖。

二、政府保障性住房包含两个层面

在我国以往的实践中，政府保障性住房有两个层面：一类是安置房，享受政府土地出让金、相关税费等减免，主要用于对危旧房拆迁、城中村改造的城市原住民安置，持有者有产权，和普通商品房一样可以上市交易。另一类主要是廉租房、经济适用房，占比5%左右，没有产权或产权不完全。其中，经济适用房由于以极低的价格购买，经过一般5年左右的锁定期后可以上市交易，并获得成倍的增值，因而存在较大的寻租空间，需要在实践中不断完善。我们认为，我国人多地少，土地资源相对稀缺，完全可以借鉴公共租赁住房这种国际上比较成熟的住房保障体系，积极扩大保障覆盖面，并涵盖过去的廉租房和经济适用房，实现公共租赁住房与廉租房、经济适用房的一体化。

重庆结合实际，把公共租赁房界定为：在住房市场化大背景下，由政府提供政策支持，限定套型面积和提供优惠租赁价格，由政府或政府委托的机构持有产权，面向在本市就业的无住房人员或住房困难家庭租赁的房屋。在这种制度安排下，保障性住房分为安置房和公共租赁住房两大类别，其中10%—15%是安置房群体，20%—25%由公共租赁住房保障，政府重点发展公共租赁住房，并通过公租房建设实现对廉租房、经济适用房的整合。一方面，不再单独新建廉租房，而是包含在公共租赁住房体系中。廉租房居民与公共租赁住房居民同住同一小区、同一品质的房屋，只是租金有所区别。根据中央和地方政府有关补贴政策，廉租房租金控制在公租房租金的10%左右。另一方面，公共租赁住房可有条件地转化为经济适用房。公共租赁住房承租者可通过成本价购买，转换成有限产权的经济适用房，不再缴纳租金。购买者如果需要转让，只能以购房价加利息由政府公租房管理机构回购，再作为公共租赁住房流转使用。通过这种租金不高、又可以长期稳定租住的公共租赁住房，可以推迟“夹心层”进入房地产市场的购房时间，对避免产生灰色交易、缓解城市化带来的住房供需矛盾、有效稳定房价和创造持续需求等都有重要意义。

三、大体量推进公共租赁住房建设

公共租赁住房必须形成一定的体量，才能体现其保障属性，使绝大多数中低收入群体得到保障，真正惠及民生。我们的制度设计中，由于公租房是“一盖三”，更需要形成较大的体量，才能保证有效的覆盖面。仅在商业楼盘中划出一定比例作为公租房或者政府自建、由开发商代建少量公租房，都难以满足人民群众的住房保障需求。以重庆为例，从今年起每年开建1000万平方米公共租赁住房，未来三至五年内全市建设总量将达4000万平方米，主要分布在主城区和6个区域性中心城市、2个卫星城等人口聚集度高、住房供需矛盾突出的区域。按人均20平方米计算，4000万平方米可以解决200万人的住房问题，这就打破了过去保障性住房建设“零敲碎打”、不能从根本上“解渴”的困局。

在公共租赁住房建设上，政府始终应该扮演主角，科学、有效地推进，形成批量优势。在重庆，由政府的公租房管理局投资建设或收购房源，是最主要的投建模式。主城区，大规模新建。一方面，作为全市经济社会发展水平最高的区域，主城是吸纳农民工、刚毕业大学生的主要区域，也是城市低收入群体规模较大的区域，对公共租赁住房的需求很大。另一方面，主城闲置商品房有限，需要大规模新建。据测算，重庆主城670万常住人口，扣减历年提供的廉租房、经济适用房以及其他保障性安置房，加上城市扩容新增的住房保障需求，至少有150万人需要公共租赁住房，约3000万平方米的建设体量。我们据此考虑逐年的建设进度。郊区，以收购和改建为主。未来十年，重庆将步入城镇化加速发展期，中小城市将成为承接农村人口转移的重要载体。重庆在8个重点郊区区县开展公共租赁住房建设，通过住房保障政策合理引导农民工定向定居，既符合农民工的愿望和实际能力，还可以最大限度地减少农民工的盲目流动。同时，建设的形式不再拘泥于新建，而是针对郊区区县空置房较多的实际，通过大规模收购空置房源，实现闲置资源的优化配置，也可减轻区县财力的负担。

四、科学安排准入机制和规划布局

从国外的经验看，政府制定缜密而严格的法律法规，对购买人的条件作出合理界定，并精心制定科学合理的住宅建设发展规划，是保障性住房建设的两大“利器”。反思我国的住房保障体系，一方面，准入条件和户籍捆绑在一起，如刚毕业的大学生、外来农民工受限于带有地方福利因素的户籍制度，被挡在住房保障体系之外，无法在城市“安身立命”。另一方面，不合理的规划和布局人为割裂