行政审判新形势下的必然选择——对话式审判

行政审判新形势下的必然选择——“对话式”审判内容摘要：在全球职权主义和当事人主义两大行政审判模式融合的大背景下,我国现行的职权主义行政审判模式为主导，形式上引入当事人主义的审判模式日益显示出其与生俱来的弊病而不宜继续沿用。

未来行政审判模式不应是单纯的职权主义模式或当事人主义模式,而应吸取两者的优势之处,并结合我国行政审判现状，对行政诉讼有关制度进行重构，“对话式”审判模式应运而生。

关键字：行政审判对话式审判模式职权主义当事人主义一、两大法系行政审判模式的选择在英美法系，法官在诉讼中充当消极裁判的角色，自己不牵涉进双方当事人的辩论中，在充分听取双方当事人相互辩论、讯问之后做出中立的裁判。

行政审判案件均由普通法院管辖,运用与民事诉讼和刑事诉讼一样的审理程序。

由于英美法系的审判模式倾向于当事人主义,因此,其行政审判模式也以当事人主义为主,在具体的审判程序中适用当事人主义的诉讼规则。

此种审判模式下，案件的审理结果与当事人和律师的文化素质、法律知识水平及辩证技巧关系甚大,同样的案件,胜败的结果可能截然相反,这就有可能使形式上的公正掩盖实体上的不公正，这也是英美法系更注重追求程序正义价值的必然结果。

大陆法系在诉讼中采用职权主义模式,比较注重发挥法官的职权作用。

在典型的大陆法系国家，例如法国与德国,行政诉讼案件由独立建制的行政法院来审判，其解决行政纠纷更为高效、简易，且相对“神秘”。

职权主义模式下，法官在诉讼活动中始终处于主导地位，把握诉讼的大局。

法官负责查明事实,调查证据,不论对原告或被告有利或不利的证据都要调查,不受当事人提供材料的限制。

在德国,其行政诉讼实行审问式,法院的责任是调查事实,不受当事人双方提出的抗辩和证据的约束。

在审问式诉讼程序中,法官不是一个消极的仲裁人,而是一个主动的组织者,他可以要求当事人双方结束和改正抗辩,提出法院认为作出一个正确判决所必需的证据和证人。

绝对的当事人主义或者职权主义，优势与弊病均显而易见：当事人主义更尊重当事人双方的基本权利，但在案件审判效率及实质正义的保障上表现不足。

职权主义则与之相反。

因此，世界各国对职权主义和当事人主义的划分已不再固守传统的绝对立场，认为应对职权主义模式的当事人大力放权,对当事人主义模式则要加强国家司法干预。

两大行政审判模式绝对分野已经不再,而出现了相互借鉴、相互融合的新态势。

二、当前我国行政审判模式特点及弊端（一）我国行政审判模式的特点我国在法律文化传统上与大陆法系比较类似,我国的传统诉讼模式也与大陆法系的职权主义诉讼模式极为接近。

职权主义与我国的历史文化传统有一种天然的亲缘关系，在审判模式改革以前,强职权主义诉讼模式是我国民事、刑事、行政审判模式的共同特征。

历史上的纠问式刑事诉讼模式将侦查、起诉、裁判等诸项相互矛盾的诉讼职能集于法官一身,法庭审判采取“坐堂问案”的形式,诉讼参与人处于客体地位,其人格尊严和基本权利得不到尊重和保障。

纠问式诉讼程序在中国推行了数千年,直至清末才被从法律上加以废除,但其影响依然存在。

近年来，随着世界两大法系审判模式的相互交融，对人权保护的逐步重视，我国在行政审判改革中,倡导当事人主义的呼声与做法较为普遍, 一些庭审程序性审查、当事人自行举证、质证、法官完全听审等带有当事人主义审判模式的做法被引入到行政审判的具体操作中，但职权主义仍在行政审判中占有主导地位。

虽然我国并未设立与一般平行法院平行的行政法院专门对行政案件进行审理，但在各级法院均设立了专门的行政庭。

行政案件审理过程中行政法官庭前阅卷、法官庭前实质性审查并形成初步结论以及庭审中积极审问等典型职权主义的现象存在普遍。

因此，我国当前行政审判模式概括为职权主义为主导，形式上引入当事人主义的一种混合模式较为恰当。

（二）我国行政审判模式的弊端我国行政审判程序上试图引入当事人主义审判模式的优势，加强对当事人基本权利的保障，但在职权主义占主导地位的情况下，这种保障是远远不够的，存在以下几点明显弊端：1、庭审中的职权主义对当事人基本权利保障有限。

在我国行政诉讼中，法官的角色仍倾向于“领导”，而非“裁判”。

庭审前，法官阅读和研究案件材料后,将那些需要在法庭上核实的问题列入询问提纲,然后按提纲所列顺序一一向当事人、证人发问，双方当事人对话、交流，当事人行使自身话语权的机会有限，法官这种一问一答的庭审形式可能导致左右当事人意志的情况发生，特别是行政审判中本就处于劣势的原告，很难谈得上对其庭审中的基本权利的保障。

2、审判效率低下，诉讼周期长。

在以职权主义为主的典型大陆法系国家，例如法国，独立建制的行政法院审理部分与行政有关的诉讼，行政法院对绝大多数的行政案件进行审理，而涉及个人自由、私有财产等方面则由普通法院审理，其判决是终审判决，不能再向普通法院提起上诉，审判高效为其明显特点。

而在我国，行政庭法官同典型的职权主义审判模式下的法官一样，庭审前需花费大量时间对案件进行“预审理”。

审判重心的前移并未提高行政案件的办案效率，行政合议庭在庭审后根据当事人庭审质证、辩论、讯问情况，又将对案件事实、适用法律重新做出一番评判。

另外，行政合议庭所作出的裁判不同于大陆法系国家行政法院所做裁判，并不具有终审效力，当事人如有不服可以向上级人民法院提起上诉，层层审理致使诉讼周期过长，当事人疲于诉累。

3、庭审“对话”较少，行政审判社会效果差。

在我国行政诉讼案件存在一个普遍特点，这也和我国历史传统及文化有关，一般老百姓认为行政机关是“管理者”，不敢告、不愿告、不会告，诉讼是迫不得己的选择；而作为被告的行政机关大都有“官本位”特权思想、处于强势地位，由此导致了双方之间对抗的观念较强、对立的情绪较大。

我国的行政审判在庭审中虽然已开始重视对双方当事人，特别是原告话语权的保障，但这种言论的自由仍是相对的，庭审仍以审问式为主。

法官于庭审中占主导地位，当事人双方的发言更多为回答法官的提问，为法官查清案件事实服务。

当事人之间的对话，当事人与法官之间的对话较少。

这种审问式为主的庭审，原告未能充分表达自己的“不满”，即便被告的行政行为确无违法不当之处，仍不能使当事人心服口服，反而会使原告产生法院与行政机关相互勾结的怀疑，造成行政审判公信力低，社会效果差，影响了法院行政审判工作的严肃性和司法权威。

三、行政审判下“对话式”审判模式的基本内容（一）行政案件“对话式”审判模式的概念界定作为对当前我国审判模式缺陷的反思、对更有效化解争纷的审判模式的探索，荣昌县法院院长王小林首次提出了“对话式”审判模式。

四川大学左卫民教授认为，“对话式”审判是中国审判方式改革的新方向，“对话”应从两方面入手，一是以能够解决纠纷为标准，树立对话目标；二是从效率角度考虑，法官利用自身的诉讼指挥权有效、有意地“对话”，从而提高庭审效率。

[1] 西南政法大学李昌林教授认为，“对话式”审判的基础应是包括诉讼地位平等、诉讼资源平等和机会平等等内容的“平等”，应加强与其他政法各家的联动，强化庭前准备阶段的充分对话，从而提高庭审对话的效率。

[2]根据“对话式”审判模式的目标追求、内涵价值、外在形式，在行政审判中可以将“对话式”审判模式定义为：审理行政案件全过程中，法官以和蔼可亲的态度和俗语化的法言法语进行主持，引导各方当事人用冷静的头脑、理智的态度、和缓的语气、文明的语言，有目的地、有针对性地以对话、交流、沟通的方式共同推进整个庭审有序进行，法官与当事人之间、行政机关与行政相对人之间都相互尊重、相互理解、相互亲近，在宽松和缓的“拉家常”气氛中，以依法自愿协商解决或法公正裁判的方式妥善化解行政争议纠纷的审判模式。

（二）行政案件“对话式”审判模式的庭前准备开庭前，法官对当事人进庭审前指导, 以书面形式告知当事人诉讼权利义务、举证责任、合议庭组成人员、庭审纪律，认真阅读卷宗材料，帮助当事人理清争议焦点。

组织当事人进行庭前证据交换,对案件定性意义不大的证据进行质证，要求各方当事人针对对方提交的证据制作证据交换笔录，对于没有异议的证据开庭时不再质证。

为方便纠纷高效化解，可以动员被告行政机关的上级机关、主管机关的主要负责人、政府法制部门以及原告或第三人的亲属、单位、村居社区、德高望重的亲朋好友列席法庭或参与协调工作。

（三）行政案件“对话式”审判模式的庭审程序开庭时，采用“对话式”庭审方式，简化庭审程序。

在宣布开庭后，庭审直接进入以法庭质证、法庭认证、辩论陈述为主要内容的庭审调查交流阶段。

实行以对话交流为主要形式的审理。

由于行政诉讼法中没有对调解程序进行规定，为了方便引入多元纠纷处理机制解决行政争议，在法庭的“最后陈述”结束后增设“实质纠纷协调程序”，即：在征求各方当事人同意之后进入法官主持下对实质性纠纷进行协调的程序。

经协调，当事人之间能够自愿达成和解协议的，按撤诉结案，对达不成一致协商和解意见的案件，法庭则宣布进入裁判阶段。

在协调程序阶段，法官信息开示时必须当事人都在场，避免法官与当事人的单方接触，通过信息不对等诱导当事人和解；双方达成和解协议后要对法院进行相一致的陈述，由法院对和解协议的合法性进行公开审查、确认其效力。

只是此处的“合法性”并非严格的实体合法性，而是只要不违反相关法律的禁止性规定，即应认为其合法。

（四）行政案件“对话式”审判模式的适用范围笔者认为，审理一般行政诉讼案件和非诉行政审查案件中，均可以适用“对话式”审理模式。

但是，对在案件审理前或审理中，发现争议各方矛盾激烈、难以调和、可能引发涉诉信访的群体性案件，应当慎重适用行政案件“对话式”审判模式。

例如，对社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件，特别是由土地征用、城市拆迁、企业改制、劳动保障、药品及食品安全、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议案件。

四、“对话式”行政审判模式的特征（一）“对话式”行政审判的重点是协调行政案件“对话式”模式使庭审方式变得简易化、礼俗化，尤其增添的协调程序正顺应了协商性司法的时代潮流和实践要求，反映了法院在追求“实质合理性”与“形式合理性”上的价值取向。

协调程序是行政案件“对话式”审判模式的重点，因为它不容忽视的一个功用在于为法院司法“能动性”提供了制度空间。

为了充分发挥协商程序的积极作用，笔者建议：1.要进一步研究界定适宜协调处理的行政案件范围，对不适宜协调解决的案件，可在庭审过程中取消协调阶段；2.要进一步扩大裁判种类的范围，重点是探索协调撤诉的裁定书写作方式，突出对协调方案的形成和内容确认，涉及民事部分的可认定调解结果及履行期限，做到全案全结、案结事了；3.要强调审限的限制，避免因协调而导致行政案件的拖延。

（二）“对话式”行政审判的本质是诉讼“对话式”审判模式虽然重在对纠纷的实质性协调，但其本质仍属于行政诉讼，因为它同样强调庭审的功能和合议庭的责任，这样才能保证处理行政案件的司法规范化、公开化和透明度，保障裁判的公信力。