对我国城市建设资金筹集的政策性建议

中国建设报/2010年/7月/27日/第006版市长论坛对我国城市建设资金筹集的政策性建议中共安徽省桐城市委常委、副市长李红近年来，各地大力推进城市建设，推进市政公用事业改革，加快投资体制改革，逐步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。

各地积极引入竞争机制，放宽市场准入限制，充分发挥市场配置资源的基础性作用。

在国家产业政策指导下，鼓励国有资本、民营资本和外国资本采取独资、合资、合作等方式，参与市政公用设施建设。

允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营，采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业，由政府授权特许经营。

目前，城市市政公用设施建设投资已由1978年前单一的政府财政投入逐步向国内贷款、利用外资、发行债券及企业自筹等多种渠道拓展。

据统计，2007年当年全国城市市政公用设施建设投资筹集资金达到5914亿元，其中政府财政投资的比例占33.9%、国内贷款的比例占29.8%、利用外资的比例占1.2%、企业自筹的比例占27.7%。

在形成多渠道的城市建设投资来源之时，我们也应该注意其中存在的问题。

一是筹集总量仍显不足。

改革开放以来，我国城市建设投资占GDP的比重虽在上升，但到2008年，我国城市基础设施建设占GDP的比重仅为2.41%，占固定资产投资的比重仅为4.20%，仍然低于推荐水平。

二是东、中、西部地区之间的差距明显。

2003～2005年，东部地区人均城建维护资金分别为1620元、2127元和1871元；中部地区分别为813元、803元和914元；西部地区分别为467元、1411元和1590元。

由于东部地区经济较为发达，城市建设投资规模大于全国其他地区，在人均城建维护资金方面也高于中西部地区。

资金来源比较集中。

以安徽省为例，目前安徽省城市建设资金的来源主要有中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、外资、自筹资金等。

从安徽城建的资金来源中发现，依靠国家预算内资金和国内贷款的比例有所提高，自筹资金所占比重有所下降，利用外资能力较弱且比重相对较低，只有个别年份通过发行债券等手段筹措城市建设资金，且所占比重较小。

而发达国家主要依靠债券等方式筹集城市建设资金。

我国的城市化进程仍处于加速发展时期，城市建设对资金的需求量越来越大，必须树立科学的城市经营理念，多渠道筹集城市建设资金。

要在坚持政府投入的同时，发挥市场配置资源的基础性作用，调动社会各方投入的积极性，实现城市建设投融资主体的多元化和融资方式的多样化，变政府包建为多方共建，变政府独资为多方筹资。

继续加大财政投入力度，保证城市建设合理规模为保持城市基础设施建设的适度规模，联合国开发计划署推荐发展中国家的城市基础设施投资占GDP的比重为3%～8%，占全社会固定资产投资的比重为10%～15%。

有关数据显示，日本从1956年到1985年经济高速增长的30年间，基础设施投资占社会总投资的比重平均为40%以上，基础设施投资占GDP的比重平均为8%左右。

我国城市建设投资占GDP和财政收入的比重远低于这一标准。

政府财政投入作为城市建设资金稳定和基本渠道，应继续发挥作用。

树立机遇意识，争取国家投资。

要把握国家实施积极财政政策和适度宽松货币政策的重大机遇，精心设计有关城市建设项目，争取更多的国家政策投资。

深化财政资金投入方式改革，发挥财政资金杠杆作用。

建立并逐步完善城市项目经营权、公用事业单位(企业)股权、公用事业无形资产有偿转让制度，盘活、利用好城市存量资产，转让收入主要用于市政公用企业的扩大再生产和技术改造。

高度重视土地储备，通过城市规划，调整城市用地结构，实现土地收益最大化和资源——资本——资产的良性循环，土地出让金主要用于城市基础设施建设。

经营性企业由于政府定价行为和承担法律、法规、政府规定的指令性义务出现的政策性亏损、社会公共消费，由当地政府在财政预算中予以安排。

·市政、园林绿化、环卫等公共设施养护费用，列入当地政府预算，以经济合同方式拨付。

积极做好前期谋划，密切关注地方政府的发债政策。

2008年，财政部设立地方政府性债务管理处，专门负责地方政府债务的管理。

中央已经允许省级政府发债，下一步将探讨省级以下政府的发行地方政府债券问题。

有条件的城市要积极做好发行地方政府债券的前期准备工作，适时尝试通过正常程序发行政府债务，筹措城市建设资金。

整合各方资源，大力加强投融资服务平台建设一是整合优势资源，搭建城市基础设施资产经营平台。

整合公共基础设施资产处置平台，由其代表政府与投资者进行相关谈判，降低交易成本，优化内部资源组合。

鼓励国有投资公司通过资本市场、产权交易市场退出房地产、金融等竞争性行业和领域，调整资金投向，参与城市基础设施建设和经营。

二是运用市场机制，探索市政公用企业跨区域经营模式。

对于待建的区域城市公共资源，运用市场机制，通过区域合作协议等方式，共建、共管、共享、共用，努力实现双赢。

江苏省的苏州、无锡、常熟实施区域供水工程就是把水源放在该地区可持续发展的战略高度。

由于过量开采深层地下水，苏州、无锡、常熟的局部地区已出现地质灾害。

为此，该地区决定“运用市场机制共建共管、共享共用区域基础设施”。

根据规划，当地对这一地区40个乡镇的供水范围作了调整，水源、水厂的建设方案也作了相应的调整。

供水项目按照“谁投资、谁受益”的原则，广泛吸纳各种资金。

以江阴为例，该市的市政府、乡政府和自来水公司三方出资，成立了三家供水有限责任公司，所有乡镇都可以喝上以长江为水源的自来水。

同时，江阴市与有关县(市)协商，向无锡的惠山和常州的武进等乡镇供应自来水，真正实现跨行政区域供水。

应允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营，采取公开招标等方式，供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位由政府授权特许经营。

三是以资本为纽带，构建投融资平台服务体系。

进一步完善以项目信息库，金融产品信息库和法律政策信息库为主要内容的信息平台，为城市建设投融资决策提供信息储备。

设立专门面向民间投资主体的担保机构。

加快建立健全信用担保机制，为民间投资主体融资创造良好条件。

鼓励民间资本按照法律法规规定，投资设立商业性信用担保机构和企业间互助担保机构。

进一步完善已经建立的民间担保机构。

建立城市建设企业诚信信息披露机制，进一步约束民间投资主体的融资行为，确保融资安全。

创新地方金融机制，多渠道筹集城市建设资金充分发挥金融市场和资本市场的作用，是各国筹集城市建设资金的共同选择。

我国也应该积极借鉴先进经验，改革创新地方金融机制，完善资本市场，发挥两个市场的重要作用。

一是落实适度宽松的货币政策，发挥商业银行作用。

要鼓励商业银行采取信托等多种办法放大贷款规模，对于融资规模较大的经营性城市公用设施建设项目，鼓励商业银行采取银团贷款方式予以支持。

借鉴国外商业银行的做法，银行可对有经营收入的基础设施建设项目利用“收益权质押”或“收费账户质押”发放贷款，无须担保。

加强银企合作，限定城市基础设施建设最高利率、降低融资成本。

积极争取国开行等政策性银行以及亚行、世行等国际金融机构的长期低息贷款。

二是充分利用国内外资本市场，扩大直接融资的规模。

鼓励城建企业通过加强内部管理、优化资产组合，积极准备条件上市，在股票市场直接融资。

要扩展城建资产上市融资项目，除道路桥梁等基础设施、房地产项目外，还应加快自来水、燃气、电力和污水处理等城市公用事业资产项目的上市融资步伐。

资产证券化是20世纪金融市场最重要的创新举措之一，核心内容是某项非流动性资产在未来能够产生稳定的现金流，那么非流动性资产的所有者就能够以未来现金流为基础，将该资产打包成某种形式的债券，通过向资本市场出售债券收回流动性资金。

对于资产所有者而言，这是一种将非流动性资产迅速流动化的有效方式。

可尝试通过资产证券化来盘活国有资产，弥补城市建设资金的不足。

同时，积极引进社保基金、保险资金、住房公积金、企业年金以及其他社会资金参与城市建设。

三是积极探索融资租赁业务，降低城市建设融资成本。

国家商务部已开展内资租赁公司融资租赁业务试点，城建资产中的公交、水务等资产拥有稳定的现金流和还款机制，公交车辆、水处理设备、大型工程机械的采购及部分城建设施资产，均可尝试采用经营租赁或出售回租的方式进行新增或存量资产融资。

如能通过本地化的融资租赁公司进行运作，可达到放大融资规模和降低融资成本的双重目的。

创新公共政策，构建多元化筹措城建资金保障体系良好的政策环境能够吸引各方参与城市建设工作。

一是降低城市建设准入门槛，努力启动社会投资。

根据城市建设需要，建立健全特许经营权制度，适时放宽城市基础设施和公用事业项目建设的各种准入政策，鼓励社会资金、外资参与市政公用设施建设，形成多元化的投资结构。

进一步创造良好的投资环境，从制度上解决民营资本和外资投资城市建设的保护和政策问题，真正给予民营资本、外资与国有资本同等待遇。

二是加强风险监管，确保城市建设资金安全。

要建立城市建设债务风险防范机制。

建立政府债务定期统计制度，划定科学的融资风险控制红线；列出年度可融资规模和还款计划，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态预警和评估，确保政府债务控制在合理范围之内。

加强资金调度与监控，建立项目资金的集中拨付与管理机制。

一方面，投融资工作要严把资金“出口关”，实行项目建设与资金管理相分离；另一方面，建立财政性城建投入资金的统一拨付机制，根据工程实施进度和审计部门跟踪审计结论，进行资金拨付，严格管理。

三是完善法规政策体系，规范城建投融资活动。

尽快完善城市建设投融资领域的法规政策体系。

全面清理现有法律法规，对不符合社会主义市场经济体制要求、违背公平竞争原则、阻碍投资合理增长的法律法规进行调整、修订或废止；对适用的法律法规，要进一步予以完善，从根源上规范城市建设投融资活动。