治理理论

治理理论（Theories of Governance）

作者介绍：

乔治·弗雷德里克森教授（1934－）是新公共行政学派的代表人物，曾任《公共行政理论与研究》杂志的主编，美国公共行政学会会长。1987年起出任堪萨斯大学埃德·斯滕尼特聘教授之职。此前，他还担任华盛顿大学校长十年，同时担任密苏里大学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长等职。自1991年以来，弗雷德里克森一直担任《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Thory）杂志的主编，并曾担任过美国公共行政学会的主席。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的“杰出研究奖”。1992年获美国公共行政学会为公共行政专业研究作出杰出贡献的学者颁发的“德怀特·沃尔多奖”。

20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论（New Public Administration），发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平（social equity），主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民生行政之模型，强调公共行政的顾客导向。新公共行政学派对威尔逊以来的“政治—行政”二分法的观点进行了批评与唾弃。他们认为，建立在这种二分法基础之上的公共行政研究局限在一个非常狭窄的领域——执行政策上，把研究重点放在了政府机关预算、人事、编制等内部事务以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会现实之外，远远不能满足社会问题、处理社会危机的需要。

新公共行政强调公共行政不能保持价值中立，应当承担起对社会的责任，不仅要关注以经济的、有效的方式为社会提供产品和服务，更重要的是要把社会公平作为追求的价值目标。要实现社会公平，必须以设计出一种新的具有灵活性的组织体制，以取代呆板僵硬的官僚组织体制，这种新的组织设计必须实现两个目标：第一，顾客导向，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；第二，应变灵活，即组织结构弹性大，能够对外界刺激作出迅速的回应，这种回应是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。这样分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突、顾客至上、参与和沟通就成为新公共行政分析组织问题的一些基本概念。

一、背景：公共管理对于治理理论的需求

在20世纪大部分时间里，公共行政可以说是官僚机构、科层和问责的同义词。在20世纪最后25年间，由于赤字增加、经济滞涨、对于福利国家承诺中断的觉醒以及公众关于政府侵犯个人自由的共识等，工业化民主国家在政府目标和手段方面发生了巨大的变化。

政府的官僚级次逐渐变得弱化，权力日趋分散，同时也越来越希望减少其作为私人部门的政策主导者的角色。政府管理方面更多地开始采用以市场为基础的管理和资源配置机制、在提供公共服务方面越来越多地依赖私人部门或私人组织、不断努力缩减政府规模，并分散政府作为社会政策主导核心的权力。

在上述变化过程中，政府自身的属性开始受到质疑，市级、州乃至联邦政府的权力和责任也变得不再清晰，而出现了和其他辖区以及私人部门的融合。到20世纪末，出现了所谓的“空心化国家”（hollow state），即比喻政府在大多说情况下将公共服务的提供外包给非营利组织系统，从而减弱自己作为公共产品直接提供者的角色。

以上政府角色及其时间的变化对原来的公共管理理论提出了很多挑战，甚至对公共管理领域的核心概念进行了重构。传统意义上的公共管理中的“公共”指的仅仅是政府，随着政府角色的转变，特别是后来出现的所谓“空心化国家”，实际上“公共”一词的概念范围扩大了，除了政府，其中还包括大量的机构和组织，而且及还要考虑这些组织彼此之间以及它们与政策制定当局之间的联系。而这些机构和组织在传统意义上是被排除在政府范畴之外的。公共管理在应用实践领域需要重新定位，理论所要解释对象的数量和复杂性也大大提高。公共管理在学术领域的拓展反映为对“治理”概念的兴趣与日俱增，事实上，在该学科代表性的文献里，“治理”一词逐步成为“公共管理”的替代或代名词。“治理”概念的兴起，也为公共管理学科带来了新的理论方向。例如，加维（1997）将治理作为区分传统公共管理与新公共管理理论的方法。（传统公共管理基于政治——行政二分法，新公共管理基于对分散式网络越来越多承担起公共服务提供的理解）。另外，“治理”还被认为是理解政府项目实际上如何运作的更有效的方法。

但是作者认为，由于目前由于缺乏普遍一致的概念界定，治理目前在更大程度上被认为是对变革时代经验实践的认知，而不是具有内在一致性的理论体系。所以与以前相比，虽然官僚机构及其管理的韦伯模型与公共管理的相关性有所减弱，但较之仍有些模糊的“治理”概念，他们还是很有力的理论工具。尽管如此，关于“治理”的争论很激烈，在一些学者看来，“治理”作为研究学科具有重构公共管理的潜力。大量研究者都为研究“治理”理论付出了很多艰苦的努力。在正在逐步兴起的治理理论领域，公共管理者所面对的核心问题主要源于针对分散化政府日益增多的情况：在社会中政府应扮演什么样的角色？该角色如何履行？这些提供公共服务的新做法是否能够充分地对民主程序负责？

作者这篇文章主要将治理领域争论中的一些主要观点进行介绍，并探讨它们是否具有为该学科提供理解和解释21世纪公共管理所需理论工具的潜力。

二、治理的新模型

首先，是治理的新模型。代表人物是劳伦斯·林恩 (Laurence E.Lynn,Jr.)，卡罗琳·亨德里奇及卡罗琳·希尔（Carolyn J. Heinrich and Carolyn J.Hill

1999,2001）。

在他们看来，治理概念有潜力将支离破碎的公共管理和公共政策研究统一起来，他们提供了共同的解释目标，试图建立广泛的研究计划，并为执行该计划提供框架。林恩等认为，所有与治理相关的研究其核心问题在于：“公共部门、公共机构以及公共项目和活动应当如何组合和管理，一起实现公共目标？”。林恩等学者的目标是提供建议，提出研究设计和解读的途径，试图为治理的研究工作建立系统性基础。

林恩等学者认为治理研究中有两个首要的思想前提。第一个是制度主义，特别是公共选择学派的实践。结构性制度安排塑造了组织内部的行为，也决定着组织的绩效，并且形成其与外部行为者的联系。第二个是对网络的研究。强调“多重社会行为者在讨价还价、实施和传递的网络中扮演的角色”。

他们将治理定义描述为：“包括法律、管理规则、司法管制及限制、描述和从事政府活动实践的制度系统，类似这样的活动可以被宽泛地界定为公共品和公共服务的生产和传递”（林恩等2000，3）在定义中包含组织、财务和程序结构，法律法规，政策管制，可用资源，管理规则以及制度规范等很多独立但彼此联系的因素，这些因素的特定整合被称为“治理体制”。每个体制中都包含着大量唉某个特定领域决定公共服务提供的构成因素，包括政策领域、政策活动的类型、特定的地区以及特定的组织等。这些治理体制的形成是一个动态的过程，被他们称为“治理逻辑”（logic of goverance），这一流程通过立法、执行以及司法等行动将公民的价值观和利益联系起来。林恩等以简化的形式，通过模型对治理逻辑进行了表述，公式如下：

这个简化模型为治理的经验研究提供了起点。模型中的解释变量并不是彼此独立的，同时林恩等还意识到其他的理论研究或特定研究目标可能会需要将其他变量涵盖在内。

作者认为，虽然林恩等人提出的概念和模型并非真理，但他们的研究注重治理的多层面属性，而这点在以前的学术研究中并没有得到很好地反映，也没有被赞成分权的学者充分认识到。对于设计有助于解释并提高分散化管理政府的绩效的研究计划来说，林恩等学者提出的治理概念和模型无疑为其提供了基础。

但同时作者认为，林恩等人的这种观点就其进一步发展成为成熟理论力量的潜力而言，仍存在不少疑问。首先，他们的概念和模型都过于简练。他们提出的模型企图将所有因素都包含在内，也就存在着毫无解释力的风险。通过在各个学科的大量文献中提取共同目标和方法论，从而形成界定清晰的研究计划，无疑将是一项涉及范围广泛、极具复杂性的共工作，然而，这个包罗万象的目标同样也是该治理理论最大的弱点，以至于在将其作为系统的指南时收到质疑。作者认为，当林恩等运用其横扫一切的概念来处理模型构建中的具体问题时，他们在很大程度上缩小了治理的范畴。就连林恩等学者自己也认识到，如果关于治理的定义太庞大，那么将有可能缺乏具体的意义。其次，即使这些因素能够建立更简单及更概括的模型，它却往往无法得出一般性的结论。治理体制是通过其政策领域来进