第三章 我国旅游产业发展政策

括完善基础设施、对外来投资给予金融、财政、税收等 优惠
减轻对劳动力要素转移的矛盾。职工的再就业培训和失
业救济政策。
保护幼稚产业： 在经济发展落后国家刚刚兴起的，由于还达不到经济规模并
缺乏经验、不可能与发达国家高水平的产业相竞争的产业
李斯特的生产力理论VS李嘉图的比较利益理论
关税保护政策
非关税保护政策：进口限额、进口许可证、外汇管制、其他
பைடு நூலகம்
日本和韩国：赶超战略
产业政策是政府通过扶持和鼓励主导产业发展，实现赶超 发达国家的需要。如韩国对重化工业和出口导向型产业的扶持。 这种政策可以通过政府的事前调节，避免市场机制事后调节所 造成的浪费。
现代观点：国际竞争
通过实施产业政策，增强本国产业的国际竞争力，从而维持 或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。如美国扶持信 息产业发展的政策。主要包括加强对研发活动的投资、资助高新 技术产业化进程。
达地区产业受到剧烈竞争，影响经济增长和宏观经济稳定
旅游产业政策 旅游产业政策是国家和最高旅游行政组织为实现一定时期内的 旅游发展目标而规定的行动准则。制定旅游产业政策是一个国 家发展旅游的出发点，旅游产业政策的指导作用贯穿于旅游事 业发展的全过程，有利于国家旅游产业的健康有序发展。
旅游产业政策的特点 旅游政策与其他政策具有共性，也具有一些个性特点。[1] 1．旅游政策具有指导性和强制性 2．旅游政策具有协调性 3．旅游政策具有多层次性 4．旅游政策具有相对稳定性和灵活性
特定国家在特定时期执行的一种政府经济政策 产业政策 现代经济发展过程中必然存在的政策变量
2、产业政策兴起和存在的理论依据和现实基础
美国：市场失灵理论
产业政策的主要作用是弥补由于公共产品、垄断、外部 性、规模经济造成的市场失灵，尤其是垄断造成的市场失灵。 例如美国1890年制定的反垄断法规《谢尔曼法》
产生0.2和0.99个百分点的影响
隐含的前提是中央当局是无所不知的，计划工作者的预测比市场
经济中个人分散地做决策更准确。事实证明这个前提不存在
另一个前提是中央政府是仁慈的，能够保证是为公共福利而不是
为私利服务，这个前提也是不存在的产业结构政策最有可能的结 果是扭曲市场机制的资源配置功能，如韩国和日本。
鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策
鼓励专业化和规模经济的限制过度竞 争政策（或政府规制政策）
2、产业结构政策 是指政府从国民经济整体的角度对产业结构 的协调和升级进行干预的政策。 产业结构的优化选择，是产业结构政策的灵 魂和最终目标。因此产业结构政策需要回答：在 发展一国经济时，需要发展什么主导产业？培育 什么新兴产业？限制乃至压缩、淘汰什么产业？
产业发展成功的真正原因是市场竞争中体现的企业家精神，以及 与此相关的健全的企业制度。例：日本成功的汽车、家电产业并未得 到政府太多的扶持；而失败的信息产业得到了大量政府扶持。
产业政策虽然可以弥补市场失灵，但同时也有可能造成 市场扭曲。正是为了避免这个弊端，美国在支持高新技术产 业发展时，并未采取金融抑制等扭曲市场机制的方式，而是 采取了政府为高新技术产业化提供“种子”基金，然后让市 场去选择优质企业的方式
间接诱导：主要指通过行政指导、信息服务、税收减免、融
资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等方式，诱导企业 在有利可图的情况下自主决定服从政府的产业政策目标 （1）经济杠杆手段：财政、金融手段 （2）信息诱导手段：国民经济和产业发展规划、权威数据和 信息发布等。
扭曲市场机制的间接诱导：向大企业、大 财团倾斜
梁贻昌
• 第一节 我国旅游产业政策的发展 • 第二节 国务院关于加快发展旅游业的意见 • 第三节 国民旅游休闲纲要 • 第四节 国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见
第一节 我国旅游产业政策的发展
了解我国旅游产业政策发展概述
掌握制定旅游产业政策的原则
什么是产业政策？
概括地讲，产业政策是一个国家的中央或地区政府 为了实现某种经济和社会目的，主动干预产业活动的各 种政策的总和。
d、产业政策：出清过剩资本，解决“开工不足”问题
在经济衰退期进行固定资本更新，将增加对生产资料和劳动力的
需求，并进而增加消费需求，这有些类似于乘数效应。
企业之所以愿意在衰退时更新固定资本，是希望降低生产成本，
以便在过剩资本的激烈竞争中获胜。
政府可以采取的产业政策：
第一，加速原有固定资本的折旧，刺激企业的固定资本更新。
第二，扶持高新技术产业发展，为固定资本更新提供技术供给。 第三，对资本投向新兴产业的创业期实行税收优惠等扶持政策。由 于新兴产业不存在过剩资本问题，对此类产业的投资不仅可以起到 与固定资本更新同样的作用，而且不需要以淘汰原有资本为代价。
更加现实的解释：经济转型期计划经济的残余
例1：有效果的产业政策→经济过热时期对土地供给的控制 例2：有争议的产业政策→对民间资本进入金融、汽车等高利 润行业的限制
亿元
铁本的罪名 拆分为22个项目，骗贷45亿元，违法占地6000亩
偷税漏税
违反国家宏观调控意图
3、产业政策的手段
直接干预：政府以配额制、许可证制、审批制、
政府直接投资经营等方式，直接干预某产业的资源 分配，及时纠正产业活动中与产业政策相抵触的各 种违规行为，以保证预定产业政策目标的实现。
2、产业政策的局限性
就促进产业发展的目标而言，产业政策并非对任何产业都
有同等的作用。 产业的发展最终取决于产业本身的素质和发展潜力， 而不是产业政策。产业政策只对那些需求收入弹性高、生 产效率高的行业才起作用，其他产业则并非如此。例：中 国政府20世纪90年代支持的录象带生产项目
产业政策的作用并非是万能的。
没用：扭曲了市场的资源配置功能；导致政府
规模膨胀的政府支出的低效率；鼓励寻租行为； 抑制创新，保护低效率企业；否定了消费者对产 品价格和质量的选择
6、产业结构政策有用吗？
有用：四大作用，包括赶超发达国家、促进产业结构合理化、增强
产业国际竞争力、有助于转型期实现某种政府经济目标
没用： 世界银行的定量分析表明，韩国、日本的产业政策仅对经济增长
非关税壁垒
3、产业布局政策 是指一个国家或地区在一定时期内，为优 化产业地域的分布和组合而采取的一系列政策 和措施的总和
经济不发达阶段的非均衡政策：强调优先发展某些地区，
通过这些地区经济的超常规增长，带动其他地区以及整 个国家经济的增长
经济发达阶段的均衡政策：从维护经济公平和社会稳定
等目标出发，偏重于强调地区经济的均衡性。因此政府 对不发达地区采取政策倾斜，对发达地区采取中性政策
制定旅游产业政策的必要性
1．制定旅游产业政策，有利于旅游业产业地位的确定
2．制定旅游产业政策，有利于创造旅游业发展的外部环境
3．制定旅游产业政策，有利于充分发挥旅游业的功能和效益
4．制定旅游产业政策，有利于旅游业内部机制的建立与完善
制定旅游产业政策的必要性
1．制定旅游产业政策，有利于旅游业产业地位的确定
美国：改善企业研究开发和技术创新的环境条件。 主要是以贸易、金融、财政、税收等方面的配套 措施和法规，支持高新技术产业化；加强各联邦 机构、国家实验室的大学的研究机构的联系
调整衰退产业：
消除生产要素推出的障碍。设立产业调整基金，援助衰
退产业。包括加速折旧、收购废弃等方式
帮助衰退产业转移。在产业衰退地区扶植新兴产业。包
不扭曲市场机制的间接诱导：向中小企业倾斜
法律管制：以立法方式来严格规范企业行为、政策执行机构
的工作程序、政策目标与措施等，以保证预定产业政策目标 的实现。通常适用于实现反垄断与反不正当竞争等产业组织 政策目标。但亚洲国家的许多直接干预和间接诱导政策也采 取了法律管制的方式
1、产业组织政策
又被称为“公共政策”（Public policy）。 它是指为了获得理想的市场效果，由政府制定的 干预市场结构和市场行为，调节企业间关系的公 共政策。
一个产业政策扭曲市场机制的例子：
江苏常州的民营铁本钢铁企业 扩建规模：840万吨 投资规模：100亿元
占地规模：9000亩
上海的宝钢 扩建规模：1000万吨（从2000万增至3000万） 投资规模：500-600亿元 占地规模：12000亩
结局： “低效率”的宝钢：继续扩建 “高效率”的铁本：立即停建并直接导致银行损失53
威尔逊的倒U曲线：区域不平衡度随经济增长先扩大后
缩小。
4、产业技术政策 是指政府制定的用以引导和干预产业技术进步的政策。 是政府对产业技术进步、产业技术结构选择、产业技术开发 进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面 的综合体现。
5、产业组织政策有用吗？
有用：成功地弥补了市场失灵
7、产业布局政策有用吗？
有用：优化了产业空间分布和组合
没用： 落后地区认为，累积效应和区位优势使“先富带后富”不可能
实现；正如世界上南北差距不断扩大一样，由于落后地区的原 料供给和市场需求对发达地区的重要性日益减弱，非均衡政策 只能扩大区域差距
发达地区认为，均衡性政策扭曲了市场的资源配置功能；使发
主导产业的运行基础
（1）要有一定的基础设施积累和投资率 （2）要有充足的市场需求（不局限于国内市场）
（3）要有充分的创新。不但包括技术的创新，而且包 括制度创新。罗斯托指出：“必须有最低限度的一群 企业家的出现，这些企业家的根本特点是他们乐于并 有能力采用新的生产函数”
扶植主导产业：
日本：直接的行政干预（如配额制、技术引进 管制、政府直接投资）和间接诱导（如税收减 免、融资支持）
旅游产业政策的作用
1．旅游产业政策最主要的作用是促进经济结构完善与国民经济良性循
环。
2．能促进市场机制和计划机制的有机结合和优势发挥。
3．能加快资源配置的优化过程。 4．合理的市场政策、产品政策和技术政策可以大大提高产品竞争力。 5．能促进经济布局合理化，减少地区经济差异。尤其对扶植老少边贫 地区具有重要的意义。
2．制定旅游产业政策，有利于创造旅游业发展的外部环境
3．制定旅游产业政策，有利于充分发挥旅游业的功能和效益
4．制定旅游产业政策，有利于旅游业内部机制的建立与完善
1964年成立中国旅行游览事业管理局 1981年国务院《关于加强旅游工作的决定》 1992年国务院《关于加快发展第三产业的决定》 1998年12月中央经济工作会议提出：大力发展入境旅游， 积极发展国内旅游，适当发展出境旅游。
马克思主义的观点：宏观调控
a、货币政策：信用扩张→厂商出清存货或偿还债务→厂商资 金流动性增加→破产减少或投资能力增加。 我们可以将它与凯恩 斯主义货币政策传导机制对比：货币供应量增加→利率下降→投 资增加→国民收入增加（M↑→i↓→I↑→Y↑） 。马克思主义认为 扩张性货币政策只能缓解衰退。 b、财政政策：政府支出及其所引致的消费会吸收厂商的过剩 商品，增加厂商的支付手段，有利于厂商出清存货和偿还债务。 c、货币政策和财政政策的主要作用：出清过剩商品，解决 “积压存货”和“资金紧张”问题
二、产业政策的作用和手段
1、产业政策的作用
弥补市场失灵的缺陷（理论基础：市场失灵论）
实现超常规发展，赶超发达国家（理论基础：赶超战略）
促进产业结构合理化，实现优化配置（理论基础：赶超战
略）
增强产业国际竞争力，保障国家经济安全（理论基础：国
际竞争）
宏观调控的重要手段（理论基础：马克思主义宏观经济学） 转型期实现某种政府经济目标的手段
主导产业的选择主体
（1）以政府为选择主体： 市场发育不完善 资本短缺； 政府代表了全体社会成员的利益，不受制于利益集团
（2）以市场为选择主体： “政府失灵”有可能比“市场失灵”更严重； 政府对主导产业的倾斜政策干扰了市场机制的发挥，使“入选” 的主导产业增加了对优惠政策的依赖性，导致这些产业的低效率 和缺乏竞争力； 政府未必代表全社会利益，而是可能受某些利益集团影响。
产业政策的成功需要高素质的公务员队伍、完备的法律体 系、健全的企业制度。例：加纳的产业政策失败和新加坡的产 业政策成功。
产业政策的实施是需要一定的成本和代价的。
通常是产业政策的力度越大，就越需要相应的政策投入 （包括资金、人力等资源）做保障。例：振兴中国装备制造业 所需要的巨额资金。
产业政策作为政府行为，也存在失败的可能性。