中国政治发展中的元规则_形成与反思_白少飞

中国青年政治学院学报·政治理论与政治建设·2014年第3期中国政治发展中的元规则：形成与反思白少飞（中国政法大学政治与公共管理学院，北京100088）【摘要】政治制度设计与政治发展方向是现代政治学研究的两个基本问题。

政治制度体现着政治的现实发展，发展方向则基本框定了一个阶段的制度设计。

在政治哲学尚不发达的当今，元规则作为一种可应用的、扩展了的政治观有效促进了政治社会发展。

中国改革开放以来的政治发展历程也是社会稳定、经济发展、政治民主和国家法治等元规则的形成过程，并有力证明了这些元规则所起的作用。

然而，人们对于元规则的理解，也有一个从相对直觉到科学认识的过程；而这始终制约着一个社会的制度安排和政治发展，对于集体意识的形成和社会氛围的营造也有着独特作用。

【关键词】中国政治发展元规则制度建设政治改革元规则，一般指称位于更高层次的、用来指导下一层面规则的原则，在政治社会领域，可指决定着该社会政治发展方向与政治制度设计的根本原则和基本共识。

任何政治社会都离不开元规则的指导与支持，不同社会不同阶段有不同的元规则。

先发展国家的元规则源自于对自由和平等的追求，由此展开了一系列的宪政制度设计和福利制度安排；后发展国家的元规则更多地指向社会稳定与经济发展，并以此为原则来指导和框定一整套的社会制度建构。

具体到中国改革开放以来的实践，已经或正在上升为指导制度安排和体制建构的元规则，至少包括了社会稳定、经济发展、政治民主、国家法治。

阐述元规则形成过程及历史作用，有利于加深人们对一些制度安排的理解，并能促使人们精准把握它们的科学内涵以符合时代进步和社会发展，进而发挥其在恰当设计和安排现实制度方面的功用。

一、元规则的历史形成（一）元规则的初始形成中国的改革开放是在政治上拨乱反正、思想上冲破禁锢的基础上展开的，是在人民生活水平较低、经济亟须发展的前提下进行的。

其时的社会发展主题不再是阶级斗争和政治挂帅，已经转变为对社会稳定的要求和对经济发展的期待。

要稳定、要发展、要民主、要法制，已经成为当时全社会的基本共识。

以家庭联产承包责任制的产生和普遍实行为标志的农村改革，启发了人们对高度集中的计收稿日期：2014－03－01作者简介：白少飞，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究政治发展、地方治理。

39划体制的反思，中央开始着手精简经济行政机构，试着用经济手段来管理经济。

1982年经全国人大常委会批准成立了国家经济体制改革委员会，以加强对经济体制改革的指导和协调。

之后，中国社会的注意力从农村经济体制改革转向了城市综合改革。

1984年十二届三中全会阐明了加快以城市为重点的整个经济体制改革的必要性、紧迫性，规定了改革的方向、性质和任务，初步提出了以政企分开为核心来转变政府职能，在精简的基础上进行机构调整。

改革的目的就是为了克服官僚主义，提高行政效率，解放生产力，促进生产力的发展。

其实，在邓小平1980年讲话《党和国家领导制度的改革》和1982年讲话《精简机构是一场革命》发表以后，政治体制改革就提上了日程，但是同经济改革相比，还不具有明显的紧迫性。

只是到了20世纪80年代中期，为适应经济发展和行政改革的深化，政治体制改革才显得格外急迫，因为不改革政治体制，不仅不能保障经济改革成果，使经济改革难以继续前进，还将阻碍四个现代化的实现。

1987年提出的社会主义初级阶段理论，全面阐述了当时的历史条件和现实基础，给定了发展的目标和任务。

整个社会思想涌动，憧憬社会变革，期待政治进步，但是，欲速则不达。

以刚刚进行十年改革开放的基础，权利（力）结构调整的能量释放显然超出了当时经济社会结构和文化结构可以容纳的限度。

中国社会由此进入了一个简短的调整期。

（二）元规则的时代重建经过20世纪80年代价格双轨制的过渡和新经济成分的发展，中国经济体制逐步开始转型。

从1992年邓小平发表南方谈话到十四大确定建立社会主义市场经济体制，开启了一个一切围绕市场、一切为了增长的时代。

这一时期的经济改革确实带来了社会总体水平的上升，带来了持续高速的经济增长，中国的国力也因此不断跃升。

但是，长期以来重视经济政策而轻视社会政策，使得社会民生问题变得尤其突出，这些问题开始让人们思考经济增长的代价。

特别是在经历了2003年“非典”危机后，人们开始思考执政理念与改革方向的问题。

2003年7月全国防治“非典”工作会议首次提出了“全面发展、协调发展、可持续发展的发展观”的表述。

同年10月十六届三中全会第一次正式、完整地提出了科学发展观，开始科学地认识增长和发展的差异。

2004年十六届四中全会首次强调要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，促进社会公平和正义。

其实，对于今日中国来说，社会发展与经济发展应该是可以统一并相互促进的，应该看到现在效率方面出现的问题，恰恰是因为在公平方面做得不够好，致使改革和发展的动力不足。

同时，促进社会公正还可以有效地维护政治和社会稳定，为民主政治的发展奠定基础和营造氛围。

十八大和十八届三中全会提出要进一步完善和发展制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，在新的历史起点上实现中国梦，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。

二、元规则的科学认识元规则不是脱离社会兀自产生，而是通过社会逐步形成的。

人们对于元规则的理解，也有一个从相对直觉到科学认识的过程，这始终制约着一个社会的制度安排和政治发展。

恩格斯揭示道：“原则不是研究的出发点，而是它的最终结果；这些原则不是被应用于自然界和人类历史，而是从它们中抽象出来的；不是自然界和人类去适应原则，而是原则只有在符合自然界和历史的情况下才是正确的。

”［1］所以，在某种意义上讲，理解元规则就构成政治社会发展的现实需要和未来面向。

（一）理解“稳定压倒一切”稳定，在当代中国有着特定的涵义，是指一种政治团结、社会安定的局面，且作为其他一切49的前提和基础。

邓小平曾提出稳定压倒一切。

十四大将稳定与改革、发展作为我国现代化建设事业的有机组成进行考虑：稳定是前提，改革是动力，发展是目标。

应当说，邓小平站在历史发展的高度，把稳定作为战略思想提出来，在今天依然适用。

当前中国更是把保稳定作为硬任务，这是各级政府的重要责任。

然而，怎样才算稳定，如何才能长久呢？当稳定成为一个需要去“保”的目的物时，任何环节的疏忽都可能产生一种不稳定的结果。

事实上，任何维稳方案都不能保证一种确定的稳定局面，因为，“必保”即意味着“或失”。

一方面，不能也不必将稳定细化为一系列、一整套可分、可查、可督的表征性指标。

稳定不是从国家的实际需要或理由中推演出来的，而应当从其本义来推理。

稳定需要转化为秩序，即一种结构的合理和状态的均衡，这才是一种诉诸常识、不囿于教条的理解。

一个结构复杂的社会就好比一个波澜壮阔的大海，无风三尺浪是它的常态，若然水面波澜不惊，没有半点涟漪，水下则可能是暗流涌动，不知何处是漩涡，这样的水面反倒是危机四伏，暗藏的可能是海啸般的狂涛汹涌。

另一方面，如何才能长久地保持稳定？亨廷顿认为，“不同的态度是通过行为反映出来的，而共同体所能容纳的也不会是任何方式的‘聚合’，而是一种有规律的、稳定的和持久的聚合。

总之，聚合必须制度化。

”［2］因此，一个社会的政治秩序，一是应当通过创建政治制度，使得不同利益群体的表达有管道，公共意志集中多渠道，建构起公认权威，从而维系一个复杂社会的政治共同体；二是需要诉诸人们对自身价值和自我能力的自信，增强人们对未来生活和发展梦想的信心，至少在某种程度上，构筑好稳定必须依赖的最低保障水平线，从而建构一个组织良好的社会。

（二）理解“发展是硬道理”发展，在中国一般是指经济增长。

十三大确定了社会主义初级阶段基本路线，坚定而鲜明地指出以经济建设为中心。

1992年邓小平南方谈话更对坚定发展下了注解：这条路线要管一百年，动摇不得；发展才是硬道理。

早在改革开放之初，中央就把搞好经济建设看作当前最大的政治，是一个长期的任务，即使发生了大规模战争，之后也要继续或者重新发展。

就是这样一种精神，一种理念，直至今日中国仍在坚持；也正是这样一种共识、一种氛围，促成了中国三十多年来的高速发展。

现实中国立于“增长共识”的基础之上，各级官员“为增长而竞争”的政绩观，成为经济持续增长的最主要原因之一。

发展可以化约为增长，但增长绝对不等于发展，而且如此增长的结果不仅政治色彩浓，高速增长也产生了日益加重的社会成本。

为什么政绩工程总是层出不穷？为什么总是竭泽而渔式地发展？为什么政府行为与民众需求总不那么合拍？上项目，出政绩，建开发区，增GDP等，都形象地说明了这一政绩导向、增长至上的威力。

当人们把增长作为数值增加并且孤立计算时，就不可避免地由经济问题而衍生出民生问题、生态问题乃至政治问题，因为，作为一个经济人的理性算计，出现诸如锦上添花而非雪中送炭、避重就轻而非迎难而上、资源集中而非基础均衡等现象也就成为理所当然。

需要把增长共识转化为发展共识，以此来破解保增长和惠民生这一对“紧张关系”；寻求以“导向—行为—评价”为分析基点，树立“为发展而竞争”的政绩观，建构一套整体的、综合的和内生的指标体系，以此来激励发展思路创新和增长方式转变。

十八届三中全会已强调将完善考核评价体系，纠正单纯以增长速度评定政绩的偏向，加大资源、环境等指标的权重等。

当然，指标设计是一回事，作为考核结果和依据影响地方官员们的政治前景和动力是另一回事。

政绩观及政绩评价模式之所以是中国发展的主要问题，在于它自始至终的深刻影响。

（三）理解民主与法制/法治民主与法制，同稳定和发展一样，在改革开放之初就成了社会共识，只是不像前两条元规则59的口号那样让人耳熟能详。

其实，早在“文革”结束之后的20世纪70年代末，邓小平就先后强调为了保障人民民主，必须加强法制；必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”［3］。

这既是对“文革”之乱的深切反思，也是坚定走现代政治之路的开始。

十五大进一步确定了依法治国方略，“法制”融入“法治”之中。

以政治世代交替为核心的党内民主与以村民自治为代表的基层民主交相辉映，都蕴含着不同程度的民主元素。

根据中国公民权利的实际扩展过程，民主概念可简略规定为平等的自由（权利），无论是从西方民主史的经验，还是从中国改革开放以来的民主成长轨迹来看，基本上可以将其化约为对以下各项权利的次第争取与保护：经济权利→法律权利→社会权利→政治权利。

虽然各项权利的特征都较为明显，但其发展不尽是层层演进的，时空难免交叉。

这四项权利不是从政治学原理中直接拿来的，而是透过原理来管窥发展轨迹，从对轨迹的解析中得来的；不是先验的，而是提炼的，是历史自身的逻辑。